前言

随着我国人口老龄化和高龄化进程加快，作为政府职能转变和市场机制引入的重要体现，政府购买养老服务已成为满足老年人养老需求、破解供给效率瓶颈的重要方式。政府购买养老服务涉及政府、服务供应商、老年人、第三方机构等多个参与主体，在此过程中形成了新的多元主体结构和权责关系。在我国服务型政府建设过程中，公共服务供给正逐步引入市场工具，“顾客参与”“消费者参与”“服务使用者参与”等理念逐渐融入公共服务供给过程。老年人作为服务的实际享用者，应参与服务供给的全过程，促进供需沟通、质量监管和反馈改进，以保障政府购买养老服务的实际效果。但在理论研究和实际操作中，对作为实际的消费者和当事人的老年人参与问题关注不够，使政府购买养老服务的效果大打折扣。

围绕“促进老年人参与政府购买养老服务”这一主题，本书重点关注以下四个问题：①老年人为何要参与政府购买养老服务，即参与的动机和原因是什么？②老年人如何参与政府购买养老服务，即参与的过程如何？③老年人参与政府购买养老服务会带来什么样的影响，即参与的结果如何？④如何构建老年人参与的有效路径，即如何促进老年人参与？四个问题之间有着紧密的逻辑关系，是当前政府在购买养老服务实践中亟待解决的重要问题。

为此，本书立足于上海市政府购买基本养老公共服务实践，以老年人参与为研究主线，借鉴顾客参与理论和新公共管理理论中有关“顾客参与”和“服务使用者参与”的研究成果，从“动因—过程—结果”构建了老年人参与模型，从“个人因素”和“组织因素”两个层面探讨老年人的参与动因，从“决策参与、服务参与和评估参与”三个维度界定老年人的参与过程，从“感知服务质量”和“服务满意度”两个方面评价老年人的参与结果。在文献回顾和专家小组讨论的基础上设计了老年人参与状况的调查问卷，并对上海市普陀区、徐汇区、闵行区、杨浦区和浦东新区享受政府购买基本养老公共服务的老年人进行了问卷调查，了解其详细参与情况。同时设计了半结构化访谈，对部分老年人及其主要照顾者、政府部门人员、服务机构人员和第三方机构人员开展访谈，全面把握老年人参与的问题和影响因素。调查和分析发现，老年人参与的动因、过程和结果三个层面都存在问题，老年人内在参与动机不足，受多种因素制约；参与层次较低、参与的广度和深度有限；参与效果不佳，高满意度掩盖了政府购买效果不佳的事实。具体而言，本书的主要发现如下。

第一，在参与动因方面，老年人参与受个人因素和组织因素的双重影响，但组织因素起主导作用。从个人因素来看，利益动因是主要动因，老年人为了获取需要的照护服务、减少家庭资源的消耗而积极参与政府购买养老服务。部分老年人责任动因强，具有公民责任和权利意识，但受政治效能感影响，责任动因很难转化为实际行为。从组织因素来看，虽然外部制度环境的改善为老年人参与营造了良好的环境，但对老年人参与行为的驱动作用有限，而组织支持和组织沟通对老年人参与影响最大。动因要素的影响是双重的，当前仍存在老年人参与的动因障碍问题，内在参与动力不足，且受到外部组织因素制约。因此，政府应重视老年人参与动因障碍问题，积极营造外部条件，引导老年人从利益动因向责任动因转变，调动老年人参与的主动性和积极性。

第二，在参与过程方面，老年人在服务阶段参与较多，但在决策阶段和评估阶段参与不足。在决策阶段，老年人在购买合同制定和招投标过程中参与不足，既造成老年人对购买信息的了解不充分，也限制了后续阶段的参与效果。在服务阶段，老年人合作生产的能力有限，以被动接受服务的互动为主，难以对服务质量开展有效监督。在评估阶段，老年人参与第三方评估作用有限，对项目、质量、效果等方面的反馈渠道有限，进而影响购买项目优化。整体来看，老年人主体地位未受重视、老年人参与缺乏程序基础，参与过程中表现出来的缺位和不足影响政府购买养老服务良性运行。因此，政府应重视老年人参与过程不足的问题，尽快建立常态化的老年人参与机制，促进老年人有效参与政府购买养老服务的全部过程。

第三，在参与结果方面，接受服务的老年人普遍表现出较高的服务质量感知和满意度，以往文献中也有类似结论。本书进一步研究发现，参与过程中的“服务参与”对老年人感知服务质量和满意度预测作用明显，而“决策参与”和“评估参与”预测作用弱；“结果质量”对服务质量整体的贡献较小。虽然感知服务质量与老年人满意呈现高度正相关关系，但在“结果满意度”上预测明显不足。老年人感知服务质量高的原因在于服务机构的公办背景，硬件和软件投资充足，服务管理流程严格，老年人普遍对服务质量比较认可。老年人高满意度的原因在于：一方面，老年人服务期望模糊、服务的无偿性或低偿性，造成低期望与高感知之间的巨大反差；另一方面，老年人需求部分满足、各方对批评意见的顾虑以及政府和服务供应商运作等因素，也对老年人高满意度的形成产生了影响。所以，当前的老年人满意是一个综合结果，不完全是需求满足带来的结果，政府购买养老服务存在“结果假象”问题，项目和老年人真实需求之间仍存在一定的脱节，政府购买养老服务的实际效果不佳，造成这一问题的重要原因在于老年人参与动机障碍和参与过程不足。

第四，政府购买养老服务在“自上而下”的制度运作过程中，老年人参与动因障碍、过程不足和结果假象都是影响制度良性运行的重要诱因。因此，在促进老年人参与方面，应发挥政府的主导作用，不断完善老年人参与的程序设计和制度保障，在重要节点和关键环节吸纳老年人参与。老年人参与既是“目的”又是“方法”，解决老年人参与问题需要政府、服务供应商、老年人、第三方以及其他利益相关者的合作互动。只有融合老年人参与的内在诉求和外在条件，消除动因障碍，才能调动老年人参与积极性；只有在制度设计上吸纳老年人全过程参与，才能保障购买目标和制度良性运行；只有坚持以结果为导向进行老年人参与制度建设，才能避免“结果假象”，取得真正购买效果。

本书创新之处在于：在研究视角方面，将老年人视为政府购买养老服务的参与主体，系统探讨了老年人参与的不足与影响，丰富并拓展了相关研究的视角和思路。在研究工具方面，基于顾客导向理论构建了老年人参与模型，并设计了问卷和访谈调查，在系统分析老年人参与问题上具有一定的工具价值。在研究结果方面，通过对参与动因的分析，发现老年人参与的驱动力不足，存在制约因素；通过对参与过程的分析，发现老年人参与不足，影响制度良性运行；通过对结果的分析，发现老年人需求并未完全满足，高满意度表征掩盖了购买效果不佳的事实，理论模型与现实问题密切关联对应。此外，本书针对动因、过程和结果的现存问题，从三个层面提出促进老年人参与的路径，为完善政府购买养老服务制度提供了管理层面的建议。对老年人参与问题的探讨，无论是对实现政府购买养老服务目标，还是满足老年人需求都具有一定的现实意义和学术价值。