老年人参与政府购买养老服务的行动逻辑与实现路径
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第二章 理论基础与分析框架

第一节 理论基础

政府购买养老服务赋予老年人新的角色和权利,应强调老年人作为服务消费者的主体地位,坚持老年人需求导向,提供老年人需要的养老服务。因此,围绕如何实现“顾客导向”和“使用者参与”,本书将顾客参与理论作为分析操作性理论,将公共管理理论作为价值取向性理论,从两个理论中汲取理论知识和启示。

一、顾客参与理论

(一)理论概述

20世纪70年代末,出于提升企业竞争力的需要,企业逐渐认识到顾客对新产品/服务创新的重要作用,吸引顾客参与以提高生产效率和市场竞争力。随着经济增长方式的转变和消费者主体地位的确立,市场营销理论经历了由“以产品为中心”的营销观念到“以顾客为中心”“以消费者为中心”的发展过程。“顾客参与”“消费者参与”“服务使用者参与”等主题,逐渐成为研究服务营销的重要课题。近三十年来,对于顾客参与的研究从企业视角转变到顾客视角,再到合作生产和价值共创。西方营销学者对顾客参与进行了深入研究,包括顾客参与的基本理论、顾客参与的动机和原因、顾客参与的过程、顾客参与对服务的影响(1)等。顾客参与理论的主要观点如下。

1.以顾客为中心

随着服务营销从产品主导逻辑向服务主导逻辑转变,需要顾客参与来强调顾客角色的演进、实现共同生产的目标。顾客导向的主旨是把消费者的意见带进企业内部,根据消费者的需要制定策略和设计产品。顾客在服务生产和交付中是一个“积极”参与者角色,服务机构应认识到顾客的关系价值,与顾客共同合作、迎合他们个性化和独特的需求和期望。(2)“顾客参与服务的根源在于生产与消费的不可分离,服务的生产、交付和质量离不开顾客的贡献,服务结果在相当程度上依赖于顾客的参与和合作”。(3)企业的整个经营活动都以顾客满意度为指针,从顾客的角度、用顾客的观点来分析考虑消费者的需求,稳定和提高顾客满意度,保证企业在市场竞争中占有优势并永远留住顾客。(4)顾客导向将顾客作为考虑问题的起点,把顾客放在经营的中心位置,以顾客的需要来引导企业的决策和生产。

2.价值共创

顾客参与的本质就是价值协同创造,服务供给过程中的相互作用,是供应商为客户提供资源的过程,也是客户将服务转化为价值的过程。(5)“顾客参与的根本目的在于价值创造,而价值创造是一个系统过程,通过多个参与主体之间的交互和合作,企业与消费者双方的资源被结合起来,从而实现更大的价值目标”。(6)顾客参与过程重视与顾客的“共同生产”。共同生产是顾客与服务生产商之间的一种积极互动过程,在这个过程中,顾客主动提供需求信息,与服务生产者共同发明、合作设计、共同生产和提供递送服务,保证服务能够满足顾客需求。顾客可以参与到服务价值链的任何一个环节,在服务的合作设计、共同生产等环节表现为一种合作性的开发行为。在共同创造过程中,顾客自发地、主动地提供需求信息,并做出服务项目选择,根据需求定制服务,而不是从规定的选项中选择。

3.顾客满意

顾客参与追求“顾客满意”。顾客满意是顾客对享受服务的所有过程的综合评价,可反映出服务机构过去、现在,甚至未来的绩效。顾客满意理念的产生是企业管理观念变迁的必然,从“产值中心论”到“销售中心论”,再到“利润中心论”,再到“市场中心论”,再到“顾客中心论”,直至进入“顾客满意中心论”阶段。顾客的人格特质会影响顾客的参与意愿和满意度,心理学的“内外控”常被用来预测人们对整体环境的掌控程度、参与意愿以及对服务结果的归因倾向。(7)许多服务交互需要客户积极参与才能完成,在医疗保健领域,鼓励客户(患者)分享相关信息、期望的结果和目标,共同创造有价值的客户体验,对于服务的过程和结果都至关重要,顾客的积极参与可以推动其对服务质量和满意度的感知。

4.顾客全面参与

通过顾客全面参与(Total Customer Participation,TCP),可实现企业价值和顾客价值的融合,尤其是在服务业,顾客不仅参与服务的供给过程,还允许参与所有业务的决策、开发、生产、评估等阶段,充分整合顾客能力。在整个服务产品周期内顾客持续的参与,使产品和服务能够根据顾客需求定制化,从而提升顾客满意度和忠诚度。(8)随着顾客需求的个性化越来越强烈和明显,顾客角色发生变化,顾客成为生产消费者、生产资源、合作生产者、购买者和使用者。为了适应这一趋势,更好地满足顾客的需求,越来越多的企业主动邀请顾客参与到产品的设计、选择、制造、销售和评估等一个或多个环节。(9)顾客全面参与理念提出让顾客全面参与服务的准备阶段、参与阶段和评价阶段,顾客能够贡献他们的经历、技能和知识到服务生产和递送过程之中。

(二)理论启示

顾客参与理论的研究成果已经广泛发表在各种学术刊物上,早已超出了服务营销手段,表明了顾客参与和各种学科的相关性。结合来自其他领域的服务营销思想和管理策略,包括运营管理、战略管理和信息管理等,并为顾客和服务供应商带来一系列积极结果。(10)顾客参与概念的发展及其与价值创造、合作生产等方面的联系,使其具有普适性的研究价值,可广泛应用在医疗保健、公共就业、社会服务等公共服务问题中。(11)本书借鉴企业管理中的“顾客导向”“产品与服务战略”等理念,具备方法上的可行性和合理性。将老人作为“顾客”,围绕老人的需求提供产品和服务,将企业(社会组织、政府、家庭)有限的资源进行整合,提高供给效率和精准度。虽然在医疗保健服务领域有研究表明,很多受访者在不同程度上拒绝“客户”“顾客”“消费者”“合作伙伴”等标签,仍然偏向于患者的称呼(12),但是这并不意味着他们拒绝参与决策和服务,而且他们非常重视与服务供应商的伙伴关系和积极互动。

二、新公共管理理论

(一)理论概述

20世纪70年代末以来,西方发达资本主义国家进行了深刻的政府治理改革,“重塑政府运动”“企业型政府”“民营化”等都是对这场运动的称谓。研究者普遍将这种区别于传统公共行政的新理论范式和新政府实践称为“新公共管理运动”。西方国家公共管理变革更关注公共服务供给效率的提升,逐步转变政府职能,对公共服务的供给主体和公共服务质量进行监督,其中,公共服务民营化和外包成为西方国家政府改革的主要实践。新公共管理理论认为私营部门的成功经验和方法也适用于公共部门,积极引入了“顾客为导向”的理念和战略(13),降低公共服务成本、提高公共服务效率和保障公共服务质量。新公共管理理论对公共治理有多种主张,其中对本书研究有重要启示的主张有以下几个方面。

1.以顾客为导向的全新价值理念

新公共管理完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系,政府不再是发号施令的权威官僚机构,而是以人为本的服务提供者,政府公共行政不再是“管治行政”而是“服务行政”。公民是享受公共服务的“顾客”,政府以顾客需求为导向,尊崇顾客主权,坚持服务取向。新公共管理运动兴起以来,公共服务以顾客(公民)为中心,强调顾客参与和服务定制,并根据顾客需求的变化动态调整服务过程,逐渐成为一种治理趋势。(14)

2.治道变革,政府职能由“划桨”转为“掌舵”

新公共管理理论主张政府在公共行政中应该只是制定政策而不是执行政策,政府应该把管理和具体操作分开。公共服务购买与供给分离是普遍趋势,通过购买与供给的分离来回应公众对于效率以及使用者权利的诉求,从供给导向转向需求导向,通过引入市场竞争机制来提供高效率、高品质的服务,成为养老服务输送的新模式。(15)服务的供给与生产分离,迫切需要更多的沟通和监管,以保证服务质量,而作为服务实际使用者的老年人,能够有效实现供需沟通和服务质量监管。

3.公共管理中引入竞争机制

新公共管理理论主张政府管理应广泛引入市场竞争机制,通过市场测试,让更多的私营部门参与公共服务的提供,提高服务的供给质量和效率,降低成本。随着新公共管理理论逐渐得到推行,资源和结果之间形成了强有力的纽带,同时组织法定服务理念开始改变,消费者选择、效率和效力成了国家改革的动机。(16)新公共管理理论主要通过私有化、精简、竞争和分包服务为非营利组织和私营部门证明了改革的正当性。在这种背景下,外包服务日益盛行,使得服务提供与服务生产分离。政府在公共管理过程中引入商业管理工具和市场竞争机制,在公共服务领域确立合同契约制,其中合同外包制(Contracting Out)是政府购买公共服务的重要理论基础。(17)

4.追求效率和实践最佳结果

追求效率是公共管理活动的出发点和落脚点,主要采取“实施明确的绩效目标控制”“重视结果”和“采用私营部门成功的管理手段”三种方法。(18)企业管理的理念、思想、方法、工具等日益引入政府管理,在这一背景下,工商管理理念和方法被各国政府广泛倡导和实践,试图以此改善政府与公民之间的关系,进而提升政府的公信力。(19)在改革购买公共服务的过程中,公共服务消费者的主体作用逐步被激发,原则上强调消费者的选择性,强调赋予消费者更大的自主性,更注重消费者参与监督评估,保障购买是为了满足消费者不断变化的公共服务需求。(20)顾客导向对于公共部门来说很重要,以顾客为导向战略可以提高公共服务质量感知水平和顾客满意度。(21)对于政府购买服务而言,品质是指公共服务的质量,其中“最佳价值”就是“最佳服务效果”,追求服务接受者(公众)的满意度。

(二)理论启示

政府购买养老服务过程中,“必须从供给导向转向需求导向,政府主导、社会与市场深度参与,以老年人的实际需求来规划、布局,真正实现精准服务”。(22)让老年人成为养老资源配置的决策者、执行者和监督者,构建老年人全程、长效参与机制是养老服务供给需求导向的路径选择。

1.养老服务供给中的顾客导向

新公共管理理论强调公共服务的“顾客导向”,政府以顾客(公民)需求为导向,坚持服务取向。“顾客导向”的养老服务供给不仅有坚实的理论支撑,还有显著的潜在优势。在越来越多的公民期望参与社会治理的时代,同时交织着与之相关的人口老龄化问题,这使得老年人参与成为现代政府的重要课题。(23)老年人是养老服务的最终消费者,政府需要充分发现和了解老年消费者的需求,构建消费者需求表达渠道,甚至把各种资源直接交到消费者手中(24),“让公民选择服务提供者,从而让顾客坐到驾驶的座位上”(25),政府不能再根据自身的工作理念和价值偏好来提供养老服务,必须构建“顾客导向”的服务供给机制。为了满足老年人的需求,了解老年人的观点是至关重要的,老年人的参与已成为设计和完善养老服务项目的关键。(26)“顾客导向”以满足老年人需求为目标,以老年人的需求贯穿精准服务供给的全过程,使老年人成为公共养老资源配置的主要决策者、执行者和监督者,不断提高其公共服务质量感知水平和满意度。构建顺畅的需求表达、识别及回应机制,创新老年人全程参与机制,建立有效的评估监督机制是“顾客导向”的必然选择。

2.对顾客导向的批评和超越

“顾客导向”对提升政府服务理念、改善服务质量具有很强的启发性和指导性,但是顾客导向理念在政府的实际管理中存在顾客不明确、顾客需求个人化和非理性、顾客选择权不足等问题。新公共服务理论不仅强调把公民作为顾客,还重视其公民属性和公共服务的公共性。顾客参与理论和新公共管理理论将老年人作为服务的“消费者”进行身份和需求分析,而公共服务理论更强调老年人作为“公民”的本质属性。被当作“顾客”的老年人可能享受到比以前更有效率的养老服务供给,但容易忽视其在公共服务供给的规划、决策、监督、评估等环节中的“公民”角色。所以,政府应该实施个性化服务和均等化服务相结合的策略,通过科学的制度设计来规范顾客需求、重视公共价值、创新服务供给体系等。