第三章　长三角更高质量一体化发展的内涵与机理

长三角作为代表我国参与全球竞争的主要区域，其一体化发展既肩负着积极探索形成新发展格局路径的战略使命，也肩负着完善制度基石、寻求深层次体制机制改革的责任与担当。2020年8月20日，习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上的重要讲话指出，要深刻认识长三角区域在国家经济社会发展中的地位和作用，紧扣一体化和高质量两个关键词，发挥人才富集、科技水平高、制造业发达、产业链供应链相对完备和市场潜力大等诸多优势，积极探索形成新发展格局的路径，勇当我国科技和产业创新的开路先锋，加快打造改革开放新高地，推动长三角一体化发展不断取得成效。

作为我国改革开放的排头兵，近些年来，以上海为龙头的长三角地区已经实践了国家多项改革开放政策（见图3.1）。从一体化的角度来看，长三角地区经过多年的发展探索，在产业跨区域转移与产业结构空间调整、基础设施与公共设施共享、空间规划协调等方面积累了诸多经验，成为具备率先实现高质量发展的区域之一。

以往“1.0版本”的长三角一体化发展主要通过要素流动、产业扩散、基础设施网络化等推进一体化进程，虽然实现了区域经济的快速发展，但在新阶段面临着自上而下的激励障碍、多维度偏向性政策体系导致的空间分化、重经济合作轻生态建设和环境质量、中心化指向特征加剧等困境。比如，图3.2所展示的是2019年长三角地区41个地级以上城市人均GDP与城镇化率比较数据。由图3.2可知，无锡市人均GDP高达18万元，而人均GDP排名后10位城市均位于安徽省，其中排名最后的阜阳市的人均GDP仅为3.29万元，不到无锡市的1/5。在城镇化进程方面，上海市常住人口城镇化率最高，达到88.10%，亳州市的城镇化率最低，仅为42.22%，远低于全国60.60%的平均水平。因此，推进长三角更高质量一体化发展不仅需要实现在尊重各区域独特性前提下、在实现差异化功能分工基础上的自组织发展，更需要厘清其基本内涵和逻辑机理。

第一节　长三角更高质量一体化发展的背景与内涵

长三角一直是我国改革开放的前沿。在长三角更高质量一体化发展上升为国家战略后，长三角在全国经济社会发展中的战略地位和作用凸显。长三角探索形成新发展格局，既是应对国际循环大环境变化的现实举措，也是主动适应国内发展条件变化的战略抉择，更是顺应新时代国内循环和区域协调发展的必然要求。

一、长三角更高质量一体化的现实背景

（一）应对国际循环大环境变化的有效举措

从我国参与国际循环的历程来看，改革开放以来，以长三角为代表的东部沿海地区凭借区位优势率先开放发展，大力吸引外资，在国际产业转移浪潮中扮演了产业承接地的“主角”。通过大规模承接国际产业转移，长三角地区迅速形成外向型经济的产业发展格局，成为国民经济重要的增长极。尤其是20世纪90年代以来，我国制造业不断加入以生产国际分割为特征的国际循环，专注于从事全球价值链分工模式的劳动密集型生产环节和阶段——主要是生产制造、加工装配等，成为最终产品的出口国，实现出口贸易的“爆炸式增长”。目前，我国成为全球最大的制造业国家，并连续十年成为全球货物贸易第一出口大国，出口占GDP的比重接近20%，市场遍布230多个国家和地区。但非常尴尬的是，在参与国际循环的过程中，我国赚取的利润不高，同时导致制造业“两头在外，中间在内”的困境，形成制造业的低端锁定效应。从产业层面来看，全球价值链的低端锁定可分为产业内和产业间两个层面。产业内锁定表现为产业链的环节锁定，是指无法从加工、组装、生产等低端环节向研发设计、营销服务等高附加值环节跃迁；产业间锁定表现为产业技术升级锁定，是指产业技术无法升级，难以向更高技术突破。

当前，全球正处于百年未有之大变局，各国对外经济战略和国际经济关系调节机制均处于窗口转换期。部分国家的贸易保护主义政策冲破了多边贸易体制的束缚，对全球经济贸易带来巨大影响。加之全球新冠肺炎疫情的蔓延，引发全球贸易限制和禁航禁运，与全球贸易保护主义形成叠加效应，对全球产业链和供应链造成巨大冲击，引发全球市场的不断萎缩。联合国贸易和发展会议（UNCTAD）发表的《2021年世界投资报告》显示，受新冠肺炎疫情的影响，2020年的全球对外直接投资（FDI）总额从2019年的1.54万亿美元降至1万亿美元，达到近20年以来的最低值。世界贸易组织（WTO）2021年3月31日发布的《全球贸易数据与展望》年度报告显示，2020年全球贸易缩水5.3%。在此背景下，推进长三角更高质量一体化发展，就是为了最大限度地发挥长三角的溢出效应、联动效应、协同效应和辐射效应，积极探索我国参与经济全球化的新策略，最大限度地减小全球市场动荡对我国的影响。

（二）主动适应国内发展条件变化的战略抉择

经济活动本身是一个动态的、周而复始的循环过程。在全球化背景下通过外向型经济参与国际经济循环是一个国家（地区）的必然选择。但世界主要经济体的发展历程表明，在一定的发展阶段，实现从出口导向的外向型经济向内需增长型经济转变，是跨越中等收入陷阱的不二选择。从当前我国的发展阶段来判断，国内发展环境和发展条件经历着深刻变化。特别是进入新时代，社会主要矛盾发生关系全局的历史性变化，以国内大循环为主体的高质量发展具有坚实的基础。

一是经济体量巨大。改革开放以来，我国经济平均增长率为9.5%，明显高于世界同期2.9%的平均水平；我国对世界经济增长的年均贡献率为18.4%，其中2019年达到30%左右，连续15年稳居世界第一。经过40多年的快速发展，我国成为世界第二大经济体。我国GDP占世界的比重由1978年的2.25%上升到2019年的超过16%。

二是供给体系完善。我国是制造业大国，“中国制造”享誉全球。2019年，我国的制造业增加值占世界的比重接近30%。从工业体系来看，我国是世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类（41个大类、207个中类、666个小类）的国家，220多种工业产品的产量均位居世界第一。从专利申请量来看，联合国世界知识产权组织2021年3月2日发布的报告显示，2020年，我国通过世界知识产权组织的《专利合作条约》体系共提交了68720件国际专利申请，数量位居世界第一。

三是国内需求旺盛。我国有14多亿人口（占全球人口总数的18.46%），其中中等收入群体约有4亿人，且我国是世界第二大商品消费国。2020年，全国社会消费品零售总额达到39.2万亿元，全社会固定资产投资（不含农户）为51.89万亿元。从近年的消费、投资和出口对经济增长的贡献率来看（见表3.1），2020年，消费对经济增长的贡献率为54.3%，连续7年成为经济增长第一拉动力；国内需求（消费+投资）对经济增长的贡献率有7个年份超过100%。经常项目顺差与GDP的比率由2007年的9.9%降至2018年的0.4%，2019年和2020年略有回升（见表3.2）。这表明，我国经济正逐步向以国内大循环为主体转变。

四是长三角自身发展提速。长三角占全国土地面积的1/26，占全国总人口的1/6，却产出全国1/4的经济总量，相当于全球第五大经济体的经济总量。长三角是我国经济最具活力的城市群之一，已有上海、苏州、杭州、南京、宁波、无锡、南通和合肥八大城市跻身GDP万亿俱乐部。因此，推进长三角更高质量一体化发展，发挥长三角超大市场的规模效应，深入挖掘人民的美好生活需要，形成国内经济良性循环，带动国际循环，是长三角主动适应国内发展条件变化的战略抉择，也是实现我国经济高质量发展的根本遵循。

（三）新时代国内循环和区域协调发展的必然要求

新中国成立70多年以来，随着区域经济从均衡发展到非均衡发展，再到区域协调发展，中国的经济空间发生巨大变化。特别是非均衡战略使国家经济发展重心逐步东移，地区之间的经济社会发展差距逐步扩大。新时代我国的区域经济发展呈现如下特征：首先是东部地区经济总量一直占据半壁江山，甚至出现进一步向东部集聚的趋势；其次是东北地区发展明显落后于其他地区，成为区域协调发展的“短板”；最后是从地区内部来看，“南升北降”“南快北慢”的趋势比较显著。这从侧面说明了当前我国区域间发展不协调的问题是客观存在的。此外，从区域人均GDP、人均财政收入、人均可支配收入、区域城镇化发展水平等指标来看，区域发展分化、区域间实质性差距比较大，城乡发展不平衡、区域发展不平衡等问题比较突出。从长三角内部来看，苏、浙、皖、沪四省市的发展不均衡，安徽处于后发区域。从各省（市）内部来看，这种不平衡也是存在的，如苏北与苏南之间的差距。

党的十九大报告指出，新时代我国的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾。区域发展不平衡、不协调成为满足人民美好生活需要的制约因素。党的十九大报告提出，要“实施区域协调发展战略”，“建立更加有效的区域协调发展新机制”。新时代实施区域协调发展战略可以通过建设现代经济体系、解决社会主要矛盾等渠道影响并实现高质量发展目标。当前，我国各地区存在空间结构优化、发展方式转变、产业转型升级、资源永续利用和环境质量提升等现实诉求，迫切需要加速形成国内循环格局。特别是我国幅员辽阔，各区域之间资源要素禀赋存在较大差异，所处工业发展阶段也各不相同，超大的“规模经济效应、范围经济效应、空间集聚效应、创新学习效应和发展外溢效应”，是形成国内循环的基础条件。

习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上的重要讲话指出，一体化的一个重要目的是要解决区域发展不平衡问题，推动这些地区跟上长三角一体化高质量发展步伐。长三角作为全国经济发展的龙头，需要在“大国雁阵模型”中当好雁头。《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》相关要求提出，主动构建国内循环格局，推动相关产业向中西部地区转移，助力区域协调发展。从要素角度来看，区域产业转移就是要引导不同地区的人才、资金、技术等要素资源进行进一步优化组合，推动区域间和区域内比较优势的动态转化和提升，进而实现区域协调发展。

二、长三角更高质量一体化的内涵特征

剖析长三角更高质量一体化的内涵特征有助于更好地推进长三角一体化发展。一般而言，区域一体化发展包含三个方面的主要目标和内容。一是市场的一体化，即通过区域间产业转移和产业链空间分布的优化，构建完善统一的市场，实现要素资源在空间上的自由流动，从而达到优化要素资源配置效率的目的；二是体制机制的一体化，即通过完善各级、各地政府间的合作体制、机制，构建有效的区域协同治理框架，实现区域协调发展的战略目标；三是公共服务的一体化，即以基础设施的高水平通达性推动人均收入的均等化、基本公共服务的均等化，进而推动区域协调发展目标的实现。

《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确提出，长三角要通过更高质量区域一体化发展，努力提升配置全球资源能力和增强创新策源能力，建成全国发展强劲活跃增长极、全国高质量发展样板区、率先基本实现现代化引领区、区域一体化发展示范区、新时代改革开放新高地。长三角要实现“一极三区一高地”的战略定位，最关键的是要在科创产业、基础设施、生态环境、公共服务、市场体系等领域，全面构建区域一体化发展的体制、机制。由此可见，长三角区域一体化的基本内涵至少包括以下几个方面：产业发展一体化、公共服务一体化、基础设施一体化、市场一体化、环境准入一体化、政策体制一体化等（见表3.3）。南京大学长江产业经济研究院发布的《长三角地区高质量一体化发展水平研究报告（2018）》构建包括空间、市场、产业、创新、交通、信息、贸易、公共服务、生态环境以及制度10个子系统50个基础指标在内的区域一体化发展水平指标体系。

世界银行发布的《2009年世界发展报告：重塑世界经济地理》提出，少数经济高密度地区一般是各国经济活动的主要集聚区。只有通过人员要素流动缩短人们与经济高密度地区的经济距离，才能减少地区间的经济分割，逐步推动区域一体化。换言之，区域一体化可以重塑经济地理。因此，提高密度（每单位土地面积的经济总量）、缩短距离（资本、劳务、商品、服务、信息和观念穿越空间的难易程度）和减少分割（国家或地方政府选择自己疆界或行政区界的可穿透程度）是区域一体化的重要内涵。

不过，从我国社会主义制度的现实考量出发，应加入社会发展方面的维度，即公平均等，才能更好地诠释并构建长三角高质量一体化发展的理论分析框架。考虑各个维度的中国特色和时代内涵，具体来说，提高密度应强调提升经济发展的技术含量，增加有技术含量的经济密度；缩短距离应注重发展泛在性的互联网和高速化的交通网，以时间替代空间进而缩短距离；减少分割应破解行政区障碍，推进体制、机制创新，以改革开放创新减少分割；公平均等应推进公共服务均等化与社会福祉的共同增长，以相互认同的省市公共政策促进公平均等。

然而，以数字化、网络化、智能化为特征的新一轮科技革命与产业变革，预示着人类在经历了大工厂生产时代、电气时代和计算机信息时代后，正式步入以人工智能、云计算、量子技术为引领的第四次工业革命时代。数字经济逐渐成为引导产业变革、提高国家竞争力和增进民生福祉的新引擎，也成为重塑全球经济版图和推动新时代中国经济高质量发展的新动能。因此，长三角更高质量一体化发展应高度重视人工智能和数字化因素的影响。基于此，上述4个维度的内涵应突出智能化、数字化因素，以体现各维度的中国特色和时代内涵（见表3.4）。增加智能化产业的密度；利用“云”缩短距离；构建“万物互联”的体制、机制，减少分割；突出智能化普惠共享的价值导向，推进公平均等。

综上所述，长三角更高质量一体化发展的基本内涵是：长三角区域在统一的市场规则和政府政策的协同下，通过产业、科技、社会、生态等方面的深度合作和广泛协同，实现经济社会生态同步协调发展和共享发展成果，更好地满足长三角人民日益增长的美好生活需要。上述概念主要包括如下三大要点：一是一体化的基本内容涵盖经济、社会、生态等方方面面，符合新时代高质量发展的规律；二是一体化的落脚点是为了满足人民日益增长的美好生活需要，充分体现了以人民为中心的发展思想，是一种“合意性”发展；三是一体化的实现手段是充分发挥市场的决定性作用和更好地发挥政府的作用，最大限度地优化资源配置效率。

当前，长三角区域一体化发展已经从高速增长的“1.0”版本逐步进入高质量发展的“2.0”版本。从空间上来看，其更加注重点、线、面相结合；从规划上来看，其更加注重跨行政区的功能规划；从理念上来看，其更加注重以人民为中心；从合作上来看，强强联合形成一体化中的“局部化”。因此，长三角更高质量的一体化发展主要体现“四个高”。一是经济发展的高质量，即围绕区域产业链的现代化，以现代化的产业体系，推进更高水平的区域产业协同发展；二是空间结构的高优化，即通过构建多中心—网络化的空间结构，重塑长三角经济地理，高标准优化长三角地区的空间结构；三是市场机制的高效率，即打破行政分割壁垒，充分发挥市场机制的决定性作用，实现市场机制的高效率；四是区域政策的高集成，即各级、各地方政府主动寻找政策的“最大公约数”，推进区域合作政策的高集成。

长三角更高质量一体化发展并非同样化、均等化的发展，而是在尊重各区域独特性的前提下，实现在差异化功能分工基础上的自组织发展。因此，长三角区域发展应具有差异性一体化、高效率一体化、可持续一体化、共享性一体化等特征，进而使长三角区域经济、社会、环境综合效益最大化，并实现更高质量的一体化发展。

第二节　长三角更高质量一体化发展的逻辑机理[1]

为了进一步提高长三角更高质量一体化发展政策的精准性和连续性，打破长三角一体化发展过程中存在的诸多瓶颈和障碍，本书有必要对长三角更高质量一体化的逻辑机理进行深入分析，以便实施有效的政策措施。

机理是指为实现某一特定功能、一定的系统结构中各要素的内在工作方式及诸要素在一定环境下相互联系、相互作用的运行规则和原理，是用来说明事物是如何发生、变化和发展的。与机理相近的一个词语是机制。机制强调的是组成部分相互联系、相互制约的耦合关系。机理决定和制约着机制，是基础和前提；机制是机理的具体实现形式。长三角更高质量一体化的逻辑机理是弄清楚长三角更高质量一体化是如何发展的，它包含哪些机制。这对于推进长三角更高质量一体化具有重要的意义。本节主要从政府、城市、园区、企业、社会组织等维度分析长三角高质量一体化发展的逻辑机理。

一、政府：长三角更高质量一体化发展的统筹协调者

作为公共管理机构和区域一体化的参与主体之一，政府被赋予对所辖地区相对独立的经济、社会等方面的管理职能。政府分为中央政府和地方政府，各级政府的行为可以分为职能行为和经济行为。从职能行为来看，各级政府要积极采取财税政策、环境保护、收入再分配和维护市场机制等手段，推动区域一体化的顺利进行；从经济行为来看，各级政府需要通过投资、提供公共产品和服务、优化资源配置等为区域一体化提供良好的环境，进而获得良好的政绩。

长期以来，政府在长三角区域一体化发展进程中发挥着巨大作用。1982年，“上海经济区”得到中央政府的肯定，国务院成立了上海经济区规划办公室。上海经济区虽然仅存在6年左右的时间，但却开启了长三角区域一体化的探索之路，其中，中央与地方政府的作用不容忽视。纵观长三角一体化的发展历程，政府的积极作为、政府间的主动合作，是长三角一体化发展的重要保障。1992年，长三角14城市协作办（委）主任联席会成立；1997年，长三角城市经济协调会正式成立，协调会最初每两年举办一次，后改为每年举办一次，到2020年已成功举办二十届（见表3.5）。以城市经济协调会为代表的区域合作机制成为长三角一体化发展的重要推动力。现阶段，长三角区域合作在组织架构上形成以长三角地区主要领导座谈会为决策层，以长三角城市经济协调会和市长联席会议为协调层，以联席会议办公室、重点合作专题组、城市经济合作组为执行层的“三级运作”机制，充分发挥了政府的补位与服务作用。

不过，中央政府与地方政府的目标行为是存在差异的，地方政府之间的目标行为也是存在差异的（见图3.3）。特别是长三角步入高质量一体化发展阶段，将更加强调战略的落地见效以及深化务实合作，这必将逐渐摒弃对政府的过多依赖，促使政府作用逐渐回归常态。当然，并不是说政府的作用不重要，相反，在一体化的过程中只有首先发挥政府的强力推动作用，才能充分发挥市场的作用。一方面，地方保护的市场壁垒是由政府形成的，也唯有政府才能打破；另一方面，地方政府在追求自身利益最大化过程中的直接决策，将会不可避免地产生社会成本，为保持与最优的经济和社会目标一致，必须进行有限的政府干预。因此，在推进长三角高质量一体化发展的进程中，政府的角色和定位应当从战略主导者向统筹协调者转变。

（一）促使经济建设型政府转向公共服务型政府，大力推行权力清单公开制度

长期以来，我国地方政府职能占据了市场在资源配置中起决定性作用的有效空间，过多地介入微观事务的管理。因此，要推进长三角更高质量一体化发展，应促进政府职能由经济建设型向公共服务型转变，引导政府职能更多地向公共服务、宏观调控管理、社会管理、市场监管、环境保护等方面转变，从而有助于消除地区行政壁垒，建立区域统一市场。毋庸置疑，建立公共服务型政府意味着政府必须进一步明确政府与市场的职权边界，推进简政放权，最大限度地放权给市场，将政府的作用严格限定在公共领域，防止政府进行不当干预。具体举措是，大力推行各级政府权力清单公开制度，有效设定和细化多级政府间事权责任归属，真正做到政府在市场经济运行中“法无授权即禁止”；进一步撤销、下放行政许可的审批事项，对非行政许可的审批事项进行全盘清理，将政府保留的行政审批权通过信息公开的方式向社会公布，接受公众的监督。

（二）组建区域性协调机构，加快形成多维协商机制

经过多年努力，长三角政府合作层面形成“高层领导沟通协商、座谈会明确任务、联络组综合协调、专题组推进落实”的省（市）级政府合作机制，但仍缺乏整体的顶层设计和统筹推进，在政策落实和具体行动方面受到地方掣肘，难以实现紧密联动的区域合作。因此，要推进长三角高质量一体化发展，应不断优化和完善顶层设计及框架安排，有效地调动各方力量有计划、有组织、有秩序地参与一体化建设。一是参考借鉴美国地方政府联合会制度，组建包括地方政府在内的各类利益相关者共同参与的区域性协调机构，在规划制定、政策实施、行政执法、公共服务等方面形成制度化运行机制，促进长三角经济社会的全方位、多层次合作。二是加快形成基于长三角地区一体化发展的多维协商机制，就长三角三省一市（本书指江苏、浙江、安徽和上海）在区域合作进程中的利益分配和矛盾纠纷化解等方面进行统筹协调，维护各地区的利益均衡。

（三）构建地区间的合作共赢机制和利益共享机制，完善地方政府绩效评价考核机制

目前来看，长三角在条块分割的管理体制和以地方利益为重的情况下，难以形成发展合力。通过合作共赢和利益共享捆绑各地区的经济发展，并对其进行合理的绩效评价考核，是激发长三角各经济主体主观能动性的创新机制。一是构建长三角地区间的合作共赢机制，促使各地区在相互协作中实现整体功能大于局部功能简单相加之和，形成“1+1＞2”的综合功能与整体实力。例如，贯彻落实交通、能源、产业及大气污染联防联控等各项专题合作，支持长三角地区间的联动发展。二是构建长三角地区间的利益共享机制，一方面要加强地区间经济联系，促使各地区充分享受一体化发展带来的经济效益；另一方面要让区域内的人民平等享受教育、医疗卫生、文化服务和社会保障等一系列权利，推动教育资源共享、医疗卫生跨地区服务、文化产业联动发展、社会保障互联互通等，不断优化公共服务供给。三是完善地方政府绩效评价考核机制，将长三角高质量一体化发展成效纳入地方领导干部晋升的指标考核体系，破除地方政府官员“一亩三分地”“各自为政”的地方保护主义思维，提升地区间合作的积极性。

（四）探索政策配套保障机制、立法保障机制以及资金保障机制

积极探索政策配套保障机制、立法保障机制以及资金保障机制，为长三角更高质量一体化发展提供制度保障。在政策配套保障机制方面，按照达成统一意见的区域规划和协同方案，由超行政区划的区域性协调机构牵头，共同制定一套专门适用于长三角高质量一体化发展的配套政策，促使高质量一体化发展在空间布局、市场配置、产业合作、创新协同、交通基础设施、信息共享、公共服务均等化、生态保护与修复等方面都有相应的政策配套。在立法保障机制方面，以公平公正为准则，探索地区合作立法机制，构建一套共同制定、共同遵守、共同承担责任的法规体系，让更多的一体化专题项目有法可依、有章可循。在资金保障机制方面，坚持共建共享的发展理念，设立长三角一体化发展基金，承担重大基础设施互联互通、区域性生态治理联防联控、科技创新公共服务平台、产业园区合作共建等功能性项目资金的配套。

二、城市：长三角更高质量一体化发展的空间载体

从长三角区域一体化发展的状况来看，形成分工合理、优势互补、各具特色的空间格局具有重要的现实意义，这可以在更大范围内实现资源优化配置、拓展新的发展空间。要推进长三角高质量一体化发展，形成具有内在联系、相互促进的经济板块，应充分发挥上海龙头带动的核心作用和区域中心城市的辐射带动作用，推动南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈的同城化发展。2019年，上海、南京、杭州、合肥四大中心城市引领的四大都市圈贡献了长三角近80%的经济总量（见表3.6）。

（一）发挥中心城市的辐射带动作用

目前，长三角只有上海一个国家中心城市，在更高质量推进长三角地区一体化发展的当下，上海与长三角其他省市的关系，不再是简单的中心与外围的等级关系，也不再是单纯的接轨和融入或辐射周边的关系，更不是先进地区帮助落后地区的关系，而是优势互补、达成合作的平行关系。具体来说，就是上海发挥龙头作用，通过建立一体化运营的体制、机制和平台载体，不断促进功能布局互动，实现更高层次的共生、共享。一方面，上海要不断强化服务、管理、集散、创新等城市职能，逐步向长三角其他省市开放科技平台、金融平台、人力资源平台、医疗教育平台等，把长三角打造成为全球资源配置的亚太门户。另一方面，上海要主动加快低技术制造业向长三角其他地区的转移步伐和力度，发展以“融（科技金融）、会（会展经济）、观（文化旅游观光）、通（内外贸流通）”为主要业态的现代服务业产业体系。上海要充分发挥总部经济的优势，专注产品设计和研发等环节，鼓励企业将生产环节转移到长三角其他地区，加快建设现代化产业链。

长三角有9个国家区域中心城市，分别是江苏的南京、苏州、徐州，浙江的杭州、宁波、温州、金华，安徽的合肥、芜湖。2016年的《长江三角洲城市群发展规划》显示，在城市规模等级上，南京被定位为长三角唯一的特大城市。因此，抢抓长三角一体化上升为国家战略机遇，南京可以将自身发展定位为长三角西北部地区的战略中心城市，南京要充分发挥科教优势，建设长三角科技中心，并强化区域创新合作，建设高科技走廊；发挥机械、电子和健康医药规划等产业优势，建设世界级先进制造业集群。长三角要推动以南京为中心的先进制造业集群与以上海为中心的现代服务业集群的协同发展，形成发展程度更深、范围更广的产业一体化格局。

（二）推动都市圈的同城化发展

从世界经验来看，以都市圈建设放大城市群中心城市的辐射能力和与毗邻城市的各方面联系，构建分工合理、共享发展资源与发展成果的城市职能体系，是发达国家改善城市体系结构和区域政策有效性的共性做法和主要特征。以都市圈建设推进长三角高质量一体化发展的本质是，中心城市与圈内其他城市形成竞合并存、互为依托、交互影响的有机发展整体。其具体举措包括以下几个方面：一是建立统一、开放、竞争、有序的区域共同市场，引导劳动力、资金、技术、信息等生产要素在城市间高效配置，以此促进中心城市与周边中小城市之间形成紧密的经济联系。二是通过优化都市圈空间布局、协调城市间产业分工等手段，促使各地充分发挥比较优势，以此实现城市间的功能定位互补、横向错位发展、纵向分工协作和特色化发展；增强中心城市核心竞争力和辐射带动能力，推动超大、特大城市非核心功能向周边城市（镇）疏解，推动中小城市依托多层次基础设施网络增强吸纳中心城市产业转移承接的能力，构建大中小城市和小城镇特色鲜明、优势互补的发展格局。三是加快构建以高速铁路和高速公路为核心的综合立体交通网络，打破城市间的时空分割，拓宽居民的空间区位选择，实现“以时间换空间”，从而有效支撑都市圈建设、优化城镇体系格局；加强交通运输枢纽城市建设，优化交通运输基础设施和服务网点布局；完善县、乡、村三级农村交通运输服务体系。四是加快都市圈层面的共同规划和协调布局，跨区域协同建设金融服务、社会保障、食品安全、养老服务、政务服务等，实现都市圈公共服务均等化。五是以绿色发展为主线，进一步完善绿色债券、绿色保险、环境权益交易制度等，不断增强都市圈资源节约、生态环境保护以及产能合作交流，加快资源利用和环境治理关键领域的国际合作，由此形成绿色发展的生产与生活方式。

此外，省际毗邻地区是推动一体化从沿海发达地区向内陆腹地延伸的重要衔接。目前，长三角省际毗邻地区的主要发展形态有都市连绵型、生态共保型、产业共兴型、国际枢纽型等类型，省际毗邻地区的一体化发展程度不断加深，逐步实现由“物理空间毗邻”向“发展要素毗邻”的升级转变（见表3.7）。比如，安徽滁州市和马鞍山市分别成立宁滁省际毗邻地区新型功能区管委会和宁马省际毗邻地区新型功能区管委会，旨在进一步推动顶山—汊河、浦口—南谯、江宁—博望等皖、苏两省毗邻地区的发展。

三、园区：长三角更高质量一体化发展的合作平台

共建园区，又称为“飞地经济”，是指在开发园区建设过程中，隶属于不同地区的主体，在园区建设管理、产业转移与承接、信息与品牌共享等方面开展广泛合作，进而通过规划、建设、管理和税收分配等合作机制，实现资源互补、互利共赢、协调发展的区域经济合作模式。地方政府之间通过“政府间协议”的形式打造产业的“园中园”“共建园”等，以产业园区为“试验田”，实行渐进式改革，这是中国特色社会主义经济建设过程中形成的重要经验。产业园区合作可以发生在同一个省份内，也可以跨越省域，发生在不同省份之间。比如，2006年以来，江苏的苏南、苏北两地政府之间就共建了许多产业园区。截至2017年底，苏南、苏北共建园区45家，其中苏北38家，苏中和苏北接合部经济薄弱地区共建园区7家。安徽积极学习江苏经验，推进南北共建园区，形成“3+7”（3对地级市政府、7对县区政府）的共建模式。随着区域经济一体化发展，在产业政策和区域规划协调下，长三角以管理输出、资本合作等方式，推动异地合作共建产业园区，这有助于打破行政区划限制，促使地区间有组织、成规模地进行产业梯度转移，实现发达地区与欠发达地区的互利共赢。例如，上海市积极推进与周边地区共建异地工业园区（见表3.8），帮助东部地区企业“再嵌入”异地社会关系网络和协力合作网络，既推动了企业平稳发展和做大做强，又助力了区域一体化发展。

（一）管理输出模式

管理输出模式是依靠行政手段推动与异地产业园区开展合作，由其中实力较强、经验较丰富的一方产业园区主导共建园区的管理工作，提供资金、技术、人才、信息等要素资源援助等。比如，苏州宿迁工业园区就是江苏省南北共建、区域协调发展的一个成功案例。江苏省苏宿工业园区开发有限公司由江苏省、苏州市、宿迁市、苏州工业园区按1∶0.5∶0.5∶4（注册资本6亿元）共同出资组建，利润分成主要归苏州所有。苏州和宿迁双方政府协商确定园区总体规划，不断完善联合协调理事会制度，并作为共建园区合作建设的最高领导与协调机构，双方协商解决开发建设过程中的重大问题。该园区以借鉴、吸收、运用苏州工业园区成功经验为工作主线，共建园区的开发建设、基础设施建设等均以苏州为主。此外，共建园区的新增增值税、企业所得税省、市、县留成部分全部由省、市、县财政补贴给园区，用于滚动开发，大力保障园区的持续发展建设。

（二）资本合作模式

资本合作模式是产业园区间以资本投入的方式建立联系、展开合作，双方成立的合资股份公司负责共建园区的开发建设、招商运营等工作，税收等收益按照双方股本比例进行分成。资本合作模式采用的是市场化运营、股份合作管理模式，运作相对规范，双方积极性相对较高。例如，上海外高桥集团（启东）产业园就是上海本地跨省区合作开发的一个典型案例，由有项目但没有发展空间的上海外高桥保税区联合发展有限公司以现金入股60%，由有发展空间但亟待好项目落地的启东滨海工业园开发有限公司以土地入股40%共同建立。共建产业园交由双方成立的合资股份公司按照市场化运营和管理，负责园区统一规划、投资开发、招商引资和经营管理等，上海外高桥保税区联合发展有限公司和启东滨海工业园开发有限公司的税收等收益按照6∶4进行分成。如今，上海外高桥集团（启东）产业园发展成为上海外高桥保税区的一块“飞地”。

异地产业园区合作的优势主要在于，开发经验相对丰富的发达地区政府或园区可以突破土地、能源、资源匮乏和环境承载力、商务成本等瓶颈制约，为经济发展方式转变和产业升级提供更多的空间；而开发经验相对缺乏的欠发达地区政府或园区则可以利用合作园区的金融科技、知识溢出、产业转移以及资金优势和管理经验等培育新的动力源和增长极，加快发展本地经济。推动异地合作共建产业园区，应注意以下两个方面的问题：一是摒弃过去的“拉郎配”模式，制定异地合作共建产业园区的统计和政绩考核办法，解决好异地合作共建产业园区的GDP统计、税收分成、经营收益分配等收益共享机制，同步提升双方合作积极性。二是妥善处理园区共建过程中政府与市场的关系。一方面对异地合作共建产业园区给予财税金融政策支持以及用地指标倾斜；另一方面在异地合作共建产业园区建设管理等组织及操作层面应实行企业化管理、市场化运作。

四、企业：长三角更高质量一体化发展的推进主体

市场经济的主体是企业。相对于中国其他区域而言，长三角的企业数量增长速度较快。2017年，长三角地区规模以上工业企业在全国37.3万家规模以上工业企业中占比超过30%。截至2021年5月底，长三角三省一市共有1588家A股上市公司，占沪深两市A股总量的近40%。同时，三省一市还有大量的中小企业及小微企业。

然而，按照地方政府行政决策的国有企业或国有控股企业是地方政府分割和保护市场的微观基础。为此，加大力度、更深层次地推进混合所有制改革，让企业真正回归市场主体的本源，减弱甚至取消地方政府对企业的所有权约束，形成主要由市场导向的企业准入与退出，给予各类企业充分的发展空间，促使企业跟进与深度参与市场，是推进长三角地区高质量一体化发展的核心力量。发挥企业主体作用，推进长三角地区高质量一体化发展的途径主要包括以下两个方面。

（一）促使企业跨区域并购，自发产生区域一体化发展的内生效应

欧共体的成功经验表明，跨区域的企业联合、合作、合营以及兼并收购等活动，可以在本区域内产生以市场为导向的自我联合效应，实现企业集中、市场集中和产业集聚，进而加速长三角地区经济发展一体化机制的形成。因此，在维持现有行政边界严肃性的前提下，在共同市场建立的过程中，长三角应坚持企业在并购中的主体地位，从企业发展的战略出发，促发企业自觉自愿参与并购，鼓励长三角企业在微观基础领域进行自由并购式投资；同时，为克服单一企业体量太小、力量不足的缺陷，应大力鼓励长三角企业联合起来收购国外的企业，以此降低内耗和收购成本，建立中国的巨型跨国企业和骨干企业集团，实现产权融合和管理整合。归根结底，企业跨区域并购使企业跨区域分布成为可能，即总部与生产基地或营销体系跨地区、跨国界分布。其结果是，地区间的低水平的产业竞争，转变为集团内部各个部门之间的合作，企业的生产要素能在更大范围内自由流动，形成区域专业分工格局。

在长三角企业跨地区、跨国界兼并收购过程中，需要注意以下几个方面：首先，政府给予企业有力度、能落地的政策扶持，出台相关税收优惠政策，降低企业跨地区、跨国界兼并收购的成本和难度，提高企业市场竞争力和综合实力，鼓励企业成长为具有国际竞争力的大企业大集团。其次，进一步完善和创新保护民营企业产权保护的方法、措施、法律和制度，维护各种所有制企业公平竞争；激发和调动民营企业参与跨地区、跨国界兼并收购的冲动和愿望，健全知识产权保护制度，促进民营企业大胆进行产品研究和技术革新，提升企业跨地区、跨国界兼并收购的整体质量和水平。最后，探索实行“一个窗口对外”与“联合审批”，减少审批过程中并购主体双方的人力和物力耗费，建立多部门沟通协调机制，降低出现漏洞和风险的可能性，保护并购双方的合法权益。

（二）促使产业链跨区域连接，实现产业发展的规模经济和范围经济

企业“抱成团”结成产业链，突破了企业的有形界限，延伸了企业的功能，促使交易成本降低和打破零和博弈，进而将单个企业的优势转化为产业和区域的整体优势，这是推动企业联合与协作、提升区域竞争力的有效工具。产业链的纵横延伸和企业集群，通过关联（乘数）效应和自我强化机制，强化了区域的产业互补合作，有助于实现产业发展的规模经济和范围经济，进而将区域内的经济行为主体（企业）经由分工协作网结成整体，形成发展的合力。此外，依靠产业链跨区域连接手段组织企业间的生产与服务环节，整合区内资源，通过产业联系、技术扩散和辐射效应带动其他地区的发展，促使区域经济形成相互依存、因果转化的良性循环，有助于形成区域一体化发展的新格局。

长三角促进产业链的跨区域连接，符合产业组织优化的要求和地域经济系统理论、劳动地域分工理论，应着力于以下两个方面：一是延伸产业链条。加大招商引资力度，依托现有产业链实现双向延伸，推动产业规模扩张，促进产品集群化开发和规模化生产，并通过技术引进、技术转让、合作开发、市场竞争等方式，做大做强产业链中的龙头企业，逐步确立长三角地区在全国乃至全球分工体系中的“链主”地位。二是产业链协同发展。坚持市场的主体地位和决定性作用，改变各地政府各自为政的状况，本着“资源共享、平等开放”的原则，打破制约产业链协同发展的区域性市场壁垒，促进资金、技术、人才在区域内自由流动，不断加大地区间的交流合作；充分发挥资源禀赋优势，明确自身产业发展定位，形成分工明确的产业链，并谋划建设一批主业突出、特色鲜明的产业园区或示范基地，打造特色产业链。

五、社会组织：长三角更高质量一体化发展的中介和桥梁

社会组织是政府与市场之间的润滑剂。发达国家的实践经验表明，社会组织有助于解决政府与市场无法触及的很多问题。社会组织的发展程度被视为区域高质量一体化发展的一个重要表征。从长三角地区社会组织的发展情况来看，三省一市的社会组织在全国占比非常高。“中国社会组织公共服务平台”的统计资料显示，2019年，华东地区共有308421个社会组织，占全国的（834448个）37%。社会组织的发展壮大，会产生空间溢出的正外部性，对推动长三角区域一体化发展产生重要影响。

因此，长三角应鼓励各类行业协会、公益性组织以及非政府社会团体等社会力量多途径地参与长三角地区高质量一体化发展建设，合理运用社会资源优势，达到“1+1＞2”的良好效果，为加强地区间、行业间的沟通交流等提供渠道和支撑。一是支持设立科技促进联盟、标准创新联盟、知识产权保护联盟等枢纽型组织，并主动融入、布局全球知识创新网络，积极探索政策互联、技术互通、知识共享、发展互动的协同创新模式，推动建立广泛的知识创新共同体，在更高水平上开展创新合作，并依据市场规则建立知识产权的利益分配机制及调节机制，提升知识转移、转化效率。二是建立行业联盟网格服务体系，提供资源对接平台，协助企业建立“朋友圈”，进行市场化拓展，并开展多种形式的知识共享和交流，实现企业发展的高效化、体系化、集聚化以及互利共赢；积极推动与国际标准的互认，对标国外企业，推进长三角企业更好地与国际接轨。三是建立健全环保社会组织参与机制，联合部分使命一致、专业和优势互补的民间环保组织，自主地专业化介入和规范化监督生态环境，共同推动和解决某些重大环保问题，并通过建立第三方评估制度，提高环保社会组织的公信力和透明度。

从上述分析可知，对于推进长三角更高质量一体化发展，政府的作用极为重要，但这并不意味着政府是唯一的主体，城市、园区、企业以及社会组织同样缺一不可、不可替代。而且它们之间存在十分紧密的联系：政府统筹调控长三角高质量一体化发展的全局，企业承担长三角区域一体化合作项目的具体实施，产业园区是承载企业投资及产业合作的主要平台，中心城市和都市圈作为企业和园区的集聚中心，构成国家调控资源配置、统筹空间布局的节点与枢纽，社会组织作为政府合作机制和市场一体化机制的重要补充，是推进长三角高质量一体化发展的中介和桥梁。因此，在推进长三角更高质量一体化发展的过程中，政府、城市、园区、企业、社会组织的功能和价值并不是孤立存在的，而是互为载体、相互依托。只有加强彼此的协同才能实现不同层面的合作，真正实现协同发展、互利共赢的局面。因此，必须充分发挥多方力量，从自上而下、权力命令式的政府主导模式转换为平等的、优势互补的多元联动模式，为深入推进长三角地区高质量一体化发展注入新的动力。

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[1]孔令池，洪功翔.从政府主导转向多元联动：长三角地区高质量一体化发展的推进逻辑［J］.中共南京市委党校学报，2020（2）：11-16.