第三节　房地产制度体系

目前，我国房地产的法律法规制度体系建设已取得了显著成绩，该体系的构架由法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方性政府规章、规范性文件和技术标准（规范）等构成。

一、法的主要形式

法是由国家制定或认可的，经过必要的程序通过，能够反映统治阶级意志，并且由国家强制力保证实施的规范体系。它通过确定人们在一定社会关系中的权利和义务，确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系与社会秩序。

一般情况下，我国法律坚持“法不溯及既往”原则，这也是各国通行的法律原则。“法不溯及既往”是指新的法律颁布后，对其生效前的事件和行为不适用。通俗地讲，就是不能用今天的规定去约束昨天的行为。

法的形式，是指法是由何种国家机关，依照什么方式或程序创制出来，并表现为何种形式、具有何种效力等级的法律文件。我国法的形式主要有以下几种。

（一）宪法

宪法是国家的根本大法，是当代中国最重要的法的渊源。《宪法》由最高国家权力机关——全国人民代表大会制定、通过和修改，其规定了当代中国最根本的政治、经济和社会制度；规定了国家的根本任务，公民的基本权利和基本义务，国家机关的组织结构和活动原则等国家与社会生活中最基本、最重要的问题。《宪法》是其他法律、法规的“母法”，其他法律、法规的规定是《宪法》这一根本法的具体化。按照《宪法》的规定，《宪法》具有最高的法律效力，其他法律、法规的制定，均需以《宪法》为依据，服从《宪法》，凡与《宪法》相抵触、相冲突的法律、法规以及活动和行为，均不具有法律效力。

（二）法律

法律是由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定颁布的。根据《宪法》的规定，法律分为基本法律和基本法律以外的法律。基本法律由全国人民代表大会制定和修改，内容涉及国家和社会生活某一方面最基本的问题，如《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）、民法、诉讼法以及有关国家机构和其他的法律；基本法律以外的法律由全国人民代表大会常务委员会制定和修改，内容涉及“除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。按照《宪法》规定，在全国人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会也有权对全国人民代表大会制定的基本法律在不同该法律基本原则相抵触的条件下进行部分补充和修改。全国人民代表大会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。

此外，全国人民代表大会及其常务委员会做出的决议或决定，具有规范性内容的，也属于法律的范畴，与法律具有同等效力。

（三）行政法规

行政法规是指国家最高行政机关即国务院根据《宪法》和法律制定的一种规范性文件，其法律地位和法律效力仅次于《宪法》和法律。行政法规由国务院总理签署国务院令予以颁布。

（四）地方性法规

我国地方性法规有省级和市级两种类型。

省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。

较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

（五）规章

规章分为两类：国务院部门规章和地方政府规章。

国务院部门规章：国务院所属各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。

地方政府规章：省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和较大的市的人民政府，可以根据法律和行政法规以及本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章的法律效力低于宪法、法律、行政法规和地方性法规。

二、法律规范冲突解决规则

法律规范冲突，是指不同的法律规范对同一事项作出了相互矛盾或不一致的规定。在法律规范发生冲突时，行政机关或司法机关应当根据法律规范的效力等级、立法先后等标准，确定应当适用哪一个法律规范。

（一）有除外条款时优先适用除外条款

所谓除外条款，就是在一般规定以外的特殊规定。对于适合的特殊情形，其效力优先。例如，《民法典》第一百五十三条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”

无除外条款时，则看发生冲突的法律规范是否出自同一立法机关，分两种情况：同一立法机关的法律冲突和不同立法机关之间的法律冲突。

（二）同一立法机关的法律冲突

1.特别法优于一般法

《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第九十二条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。”法律适用范围大的是一般法，法律适用范围小的则属于特别法。或者说，当两个法之间在适用范围上构成了个别与一般的关系时，调整个别关系的法是特别法，调整一般关系的法是一般法。

2.新法优于旧法

《立法法》规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章……新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

3.新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由制定机关裁决

《立法法》规定：法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。

（三）不同立法机关之间的法律冲突

1.能判断效力层级：上位法优于下位法

上位法优于下位法，是指效力等级高的法律与效力等级低的法律发生冲突时，应当适用效力等级高的法律。在我国，不同类型法之间的效力高低为：

（1）《宪法》具有最高法律效力；

（2）法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；

（3）行政法规的效力高于地方性法规、规章；

（4）地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章；

（5）省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。

上位法优于下位法规则的例外是：自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规做变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规做变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

2.不能判断效力层级

（1）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。

（2）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，向国务院提出意见。国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。

三、房地产领域的主要法律、行政法规、规章以及规范性文件和技术标准（规范）

（一）法律

房地产领域的法律主要包括：《民法典》、《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《中华人民共和国资产评估法》（以下简称《资产评估法》）等。

（二）行政法规

房地产方面的行政法规主要有《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《城市房地产开发经营管理条例》、《建设工程质量管理条例》、《住房公积金管理条例》、《物业管理条例》、《不动产登记暂行条例》等。

（三）规章

房地产部门规章主要有《房地产开发企业资质管理办法》《城市商品房预售管理办法》《商品房销售管理办法》《商品房租赁管理办法》《城市房地产抵押管理办法》《闲置土地处置办法》《注册房地产估价师管理办法》《房地产估价机构管理办法》《房产测绘管理办法》《已购公有住房和经济适用住房上市出售管理暂行办法》《廉租住房保障办法》等。

（四）规范性文件和技术标准（规范）

规范性文件是指主管部门根据法律、法规和规章的规定，在本部门的权限范围内，以通知、意见等形式发布的文件或者标准、规范。房地产领域的规范性文件主要包括：《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》《房地产估价师职业资格制度规定》《房地产估价师职业资格考试实施办法》《关于加强与银行贷款业务相关的房地产抵押和评估管理工作的通知》《房地产经纪专业人员职业资格制度暂行规定》《房地产经纪专业人员职业资格考试实施办法》《国有土地上房屋征收评估办法》《房地产抵押估价指导意见》《关于进一步规范和加强房屋网签备案工作的指导意见》等。

房地产方面的国家标准主要有《房地产估价规范》《房地产估价基本术语》《房产测量规范》。房地产方面的行业标准主要有《房地产业基本术语标准》《房地产市场基础信息数据标准》等多项技术规范。