第二节　建设用地概述

一、建设用地分类

土地按照用途分为农用地、建设用地和未利用地。建设用地是指用于建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。建设用地管理要严格控制农业用地向非农业用地转变，清查处理违法用地和违章用地，优化土地资源配置、促进土地集约节约利用，对建设用地供应进行科学合理的安排。

（一）按土地使用的主要性质分类

按照国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137—2011），用地分类包括城乡用地分类、城市建设用地分类两部分，该标准对各类用地赋予相应的英文字母代码。例如，居住用地，其对应的英文近义词为residential，居住用地的代码界定为英文字母R，即居住用地（R）。

1.城乡用地分类

城乡用地指市域范围内所有土地，包括建设用地（H）与非建设用地（E）。建设用地分为：城乡居民点建设用地（H1）、区域交通设施用地（H2）、区域公用设施用地（H3）、特殊用地（H4）、采矿用地（H5）、其他建设用地（H9）。非建设用地包括水域（E1）、农林用地（E2）、其他非建设用地（E9）。

2.城市建设用地分类

城市建设用地共分为8大类：居住用地（R）、公共管理与公共服务用地（A）、商业服务业设施用地（B）、工业用地（M）、物流仓储用地（W）、道路与交通设施用地（S）、公用设施用地（U）、绿地与广场用地（G）。

（二）按土地上附着物的性质分类

1.建筑物用地

建筑物用地是指建筑物占用使用的土地。

2.构筑物用地

构筑物用地是指构筑物占用使用的土地。

（三）按土地所有权的归属分类

1.国有建设用地

国有建设用地是指所有权属于国家所有即全民所有的用于建造建筑物、构筑物的土地，包括城市市区的土地，以及城市市区以外的铁路、公路、机场、国有企业、港口等国家所有的建设用地。

2.集体所有建设用地

集体所有建设用地是指所有权属于集体所有的用于建造建筑物、构筑物的土地，包括宅基地，乡（镇）村公共设施、公益事业、乡村办企业使用农民集体所有的建设用地，集体经营性建设用地。

需要注意的是，在没有特别说明时，建设用地即指国有建设用地。《民法典》第十二章建设用地使用权所指的也是国有建设用地使用权。为便于区分，集体所有建设用地可简称为“集体建设用地”，但不简称为“建设用地”，不能省略“集体”两字。

（四）按建设用地的状况分类

1.新增建设用地

新增建设用地指新近某一时点以后由其他非建设用地转变而来的建设用地。

2.存量建设用地

存量建设用地指新近某一时点以前已有的建设用地。

这两类建设用地在进入市场交易过程中，有不同的方式和审批要求。

（五）按建设用地的使用期限分类

1.永久性建设用地

永久性建设用地是指建设用地一经使用后就不再恢复原来状态的土地。

2.临时建设用地

临时建设用地是指在施工过程中，需要临时性使用的土地。根据《土地管理法》，临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过2年。

二、建设用地使用原则和要求

《土地管理法实施条例》规定，建设项目需要使用土地应当遵循以下原则和要求：

（1）符合国土空间规划、土地利用年度计划和用途管制要求；

（2）符合节约资源、保护生态环境的要求；

（3）严格执行建设用地标准，优先使用存量建设用地，提高建设用地使用效率；

（4）从事土地开发利用活动的，应当采取有效措施，防止、减少土壤污染，并确保建设用地符合土壤环境质量要求。

需要注意的是，《土地管理法》第五十二条规定，建设项目可行性研究论证时，自然资源主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。根据《土地管理法》，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划，在编制国土空间规划前经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。因此，建设用地管理中所依据的土地利用总体规划与国土空间规划是相互关联和一致的。

三、土地利用计划管理

各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划及年度计划、国土空间规划、国家产业政策以及城乡建设、土地利用的实际状况等，加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制，推动城乡存量建设用地开发利用，引导城镇低效用地再开发，落实建设用地标准控制制度，开展节约集约用地评价，推广应用节地技术和节地模式。县级以上地方人民政府自然资源主管部门应当将本级人民政府确定的年度建设用地供应总量、结构、时序、地块、用途等在政府网站上向社会公布，供社会公众查阅。

四、临时用地使用与管理

《土地管理法》规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

《土地管理法实施条例》规定，建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地的，应当尽量不占或者少占耕地。临时用地由县级以上人民政府自然资源主管部门批准，期限一般不超过2年；建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过4年；法律、行政法规另有规定的除外。土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。抢险救灾、疫情防控等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，用后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在不晚于应急处置工作结束6个月内申请补办建设用地审批手续。