01 组建首届“内阁”
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1949年10月1日下午三时，中华人民共和国中央人民政府主席毛泽东，在雄伟壮丽的天安门城楼上向全世界庄严宣告：“中华人民共和国中央人民政府今天成立了。”[1]
霎时间，天安门广场人头攒动、红旗飘舞，人海中爆发出长久的雷鸣般的欢呼。随后，毛泽东启动电钮，新中国第一面五星红旗迎着高悬蓝天的红日徐徐升起。这一时刻，标志着“占人类四分之一的中国人从此站立起来了”[2]。
这一天，中央人民政府委员会第一次会议任命周恩来为中央人民政府政务院总理。这项任命，中共中央是在广泛地听取党内外各个方面意见的基础上提出来的。它集中反映了中国共产党全党同志、各民主党派人士和人民团体负责人对周恩来的高度信任和支持，可以说是人心所向，众望所归。
周恩来的才干与能力是有目共睹的。早在1948年初夏，中共中央华北局第二书记薄一波向中央工委负责人刘少奇（当时兼华北局第一书记）、朱德汇报工作时，提出了应抓紧经济工作的建议。但是怎么个抓法，薄一波没有来得及做深入的调查研究。
这时，朱德脱口而出：“快啦！咱们的周恩来快来了。他是个管家的，管这一个家。他会把这个事情办好。”朱德接着强调，“他这个人，历来是管家的，是个好管家。”[3]
1949年2月初，苏共中央政治局委员阿·伊·米高扬受斯大林委派，赶赴西柏坡中共中央所在地了解中国革命形势。他在同周恩来会谈后，颇为感慨地对俄语翻译师哲说：“你们成立中央政府不愁没有领导人，周恩来是当总理最合适的人选。从哪儿找得到周恩来这样好的总理？！你们有这样一位好总理真幸运！”[4]
1949年3月13日，毛泽东在西柏坡召开的中共七届二中全会作总结讲话时明确指出：新中国中央人民政府的主要人员配备，现在尚不能确定，还需要同民主人士商量，但“周恩来是一定要参加的，其性质是内阁总理”。[5]到北平（北京）后，毛泽东又对罗瑞卿讲：“恩来同志是我们国家政务院总理这样的人才。”[6]
开国大典后，被朱德、毛泽东分别亲切地称之为“好管家”“内阁总理”的周恩来便集中主要精力筹建新中国首届“内阁”——中央人民政府政务院[7]。
政务院及其下属机构如何设置呢？周恩来在开国大典前的新政协筹备会议上的一次报告中，对此就已做了概略的介绍。他说：
（政务院）下面设四个委员会协助办理。这四个委员会是：政治法律委员会，财政经济委员会，文化教育委员会，人民监察委员会。政法委员会下辖五个部门，财经委员会下辖十六个部门，文化教育委员会下辖六个部门，另外还有外交部、华侨事务委员会和情报总署，是直属政务院的，一共是三十个单位。重点在于财政经济，次之是文化教育。[8]
政务院及其下属机构设置好了，但机构所需要的为数众多的工作人员从哪里来？这是毛泽东、周恩来等中共中央领导人在筹建政务院时首先碰到的一个大问题。
经过毛泽东、周恩来等的反复考虑和研究，最后一致商定：首先将华北人民政府撤销，把这个班底拿过来作为政务院的基础，并参照华北人民政府的经验组织政务院；然后陆续从其他几个大行政区抽调一部分人（特别是领导人），来充实和加强政务院。李富春、高岗、邓小平、彭德怀、贺龙、陈毅、乌兰夫、李先念、习仲勋等，就是在此后陆续从各大行政区调来政务院工作的。
对民主人士的安排，是周恩来筹建政务院时非常重视、反复权衡的一个问题。他认为，民主党派在争取中国人民解放事业的斗争中做出过重要贡献，因此各民主党派主要领导人都应该有所安排。
1949年3月24日下午，中国共产党最高统帅部离开最后一个农村指挥部——西柏坡，向古都北平转移途中来到涿县。这天晚上，毛泽东主持召开了一次商议25日抵达北平后所要做的有关事情的会议。出席会议的有：朱德、刘少奇、周恩来、任弼时等，以及专程从北平赶来迎接和汇报工作的北平市市长叶剑英、中央军委铁道部部长滕代远。[9]
据毛泽东当年的警卫排排长阎长林回忆：
周副主席说，到北平以后，要在西苑机场举行入城式。先检阅部队，然后与各界代表见面，特别是那些知名党外人士，如张澜、李济深、沈钧儒、陈叔通、郭沫若、黄炎培、傅作义、柳亚子、茅盾等见面。这些人过去就和我们合作共事，今天胜利了，他们很高兴，急于想见到我们。他们也在考虑今后怎么办？成立新政府以后，他们能安排什么工作。他们的工作安排，将来要和更多的党外人士一起全面考虑。明天只是先见见面，将来也要多听一听他们对新政府组成的意见。对那些过去同我们合作，在反对蒋介石的反动统治中做过贡献的党外人士，以及在国民党内部表现比较好的国民党将领，都应当安排适当的职务。这是关系到我们政策的问题。必要的时候，也要做他们每个人的思想工作，他们的思想也是比较复杂的。
毛主席说：我赞成恩来的意见。对做过贡献的民主人士和各民主党派的领导人，应该在政府里安排适当的职务。在蒋介石反动统治时期，由于各个时期的情况不同，他们所采取的斗争形式也不同。有时是公开的，有时是秘密的。他们的斗争很坚决，不怕抓，不怕关，不怕杀，在斗争中做出了贡献。……明天见见面，是他们欢迎我们，也是我们欢迎他们，并向他们表示感谢。我们希望他们继续同我们合作，在今后的政府工作和其他工作中，他们能够做出应有的贡献。[10]
但是，怎样平衡却是一件极为复杂的事情。由于周恩来在国民党统治区工作的时间比较长，对各党派民主人士的情况比较熟悉，并同他们有密切的交往，因此民主人士的任职名单大多数是由他提出。他做了大量平衡与协调工作，将各民主党派主要领导人和社会贤达、无党派民主人士，安排进政务院及其下属机构。
周恩来根据他们各自的历史贡献、能力和资历等，安排他们或担任副总理或担任政务委员，或担任政务院下属四个委员会的主任或副主任，或担任部长或副部长。
首先是对傅作义的安排问题。
当时，中共中央决定成立人民革命军事委员会，其中包括了程潜、张治中、龙云、傅作义这样一批国民党著名将军。毛泽东、周恩来考虑到傅作义将军对和平解放历史名城北平有着其他人不可替代的特殊贡献[11]，这是他为中国人民解放事业立下的一大功劳，一定要再给他安排一个部长职位。
周恩来在西柏坡对傅作义说：
傅将军以人民的利益为重，和平解决了北平问题，避免了一场灾难性战争;否则，就会给人民带来巨大的损失。
我们欢迎你与我们合作，我们的合作是有历史根源的。在抗日战争中，我们是在敌后合作打日本，那个时候我们合作得不是很好嘛。……
自从蒋介石在1946年发动内战以来，民主人士纷纷脱离蒋管区，来到解放区。原来准备在解放区召开民主党派和无党派人士会议，成立中华人民共和国临时政府。现在北平和平解放了，就可以在北平召开这样的会议，你可以参加这次会议啊。你既是有党派，也是有功将领，参加会议，也是有代表性的。[12]
傅作义在绥远时，曾在兴修河套水利工程方面做过许多工作，这样周恩来就提名傅作义担任水利部部长，并安排当时的中共北京市委副书记李葆华到水利部当副部长兼党组书记，协助傅作义工作。
周恩来很尊重傅作义。中共中央酝酿配备水利部领导班子时，他请傅作义推荐人选，并告诉李葆华等人：“凡是傅作义提的人我们都要用。”[13]
见周恩来真心实意，傅作义大胆地向周恩来举荐了两位民主人士：一位是张含英，他是美国康奈尔大学土木工程硕士，曾任北洋大学校长，国民党政府黄河水利委员会秘书长、总工程师、委员长等职；另一位是刘瑶章，曾任国民党的中央执行委员、河北省党部主任委员和北平市长。
新政府没有食言，很快就根据傅作义的举荐，将他们两位分别任命为水利部副部长和水利部办公厅主任。
第二是劝说德高望重的黄炎培担任公职。
前清举人、当时任中国民主建国会主任委员的黄炎培，是个凡事都要“讲个理”的倔强老人。他在旧社会曾多次拒绝旧政府的高官厚禄，始终奉守“不为官吏”的立身原则。
民国初年的总统袁世凯和之后的北洋政府曾两次邀聘黄炎培北上赴京任教育部教育总长，都遭到他的拒绝。袁世凯曾无可奈何地送了他八个字：“与官不做，遇事生风。”
蒋介石也曾一而再、再而三地拉他入“朝”做官，或封官许愿、予以特权，或提携后代、予以优待，但他依然坚持不就。[14]一段时间里他穷到宁可“卖字疗贫”，也不愿接受国民党政府的丰厚俸禄。
故此，有人说黄炎培是自鸣清高；也有人说他茹素皈依，有出世思想。
1949年3月，黄炎培来到解放后的北平也无意做官。一次，在中南海怀仁堂的晚会上，毛泽东问他：“北洋政府两次请你当教育总长，你为什么不去？”黄炎培回答：“我的信念是：看不清真理所在，是绝不盲目服从的。”[15]
鉴于此，10月11日下午，周恩来亲往西城安儿胡同黄炎培家中拜访，诚恳地提出请他担任政府公职。黄炎培仍抱定初衷，说：“1946年我才68岁，已觉得年纪老了，做不动官了，如今71岁了，还能做官吗？”
周恩来充满敬意地望着这位比自己大整整20岁的老人，回答说：“这不同于旧社会做官。现在是人民的政府，不是做官，是做事，是为人民服务。在政治协商会议上，由各党派一起千斟万酌制定了《共同纲领》，就是为人民服务的‘剧本’。我们自己有了‘剧本’，自己怎能不上台唱呢？”
经过长达两个小时的恳谈，黄炎培“理屈词穷”，被说动了，但他表示还需要考虑考虑，第二天再回话。这天夜里，黄炎培辗转反侧，心潮起伏，久久不能入睡。
12日早晨，黄炎培广泛征求了江问渔、杨卫玉、孙起孟等好友的意见，他们一致认为，在周恩来代表中共中央求贤若渴的盛情邀请之下，他应该接受在政务院的职位。
这天晚上，周恩来再次登门拜访黄炎培，听取答复。面对总理，黄炎培高兴地表示：他愿意出任政务院副总理兼轻工业部部长。[16]
黄炎培的这一举动，反倒使他的子女感到难以理解了。任职后不久，他在大连工作的四子黄大能因公出差到北京，一见面就问他爸爸，您“一生拒不做官，恁地年过70而做起官来了？”
黄炎培详告了周恩来做他工作的经过，并严肃地对儿子说道：“以往坚拒做官是不愿入污泥，今天是中国共产党领导下的人民政府，我做的是为人民服务的官呵！”[17]
无独有偶。过去也曾拒绝过高官厚禄的耿介之士——著名的林业学家梁希，也欣然接受周恩来的提名，担任了林垦部部长。梁希表示道：“为人民服务，万死不辞。”之后，他把自己的全部精力和心血倾注在新中国的林业建设事业上。他立足长远，纵观全局，对林业在国民经济中的重要作用进行论证并提出了中肯的意见，指出要让“黄河流碧水，赤地变青山”。[18]
第三是提议李书城担任农业部部长。
让李书城出任农业部部长，有人大惑不解，为什么要委任一位大家都不甚了解的人来担此大任呢？
周恩来解疑道：他是同盟会的早期会员之一，辛亥革命首义后在武汉当过革命军总司令黄兴的参谋长，继之投入了讨袁护国战争和护法战争，在旧民主主义革命斗争中起过重要作用；同时，中国共产党的一大就是在他家召开的，他的弟弟李汉俊过去对党也有过贡献；在中国人民的解放事业中，他还做过一些有益的工作。这样安排，体现了照顾民主人士的各个方面。
为此，周恩来派薄一波去找李书城谈话，并对薄一波说：“他有这么一个历史，要照顾这个历史，你去跟他谈谈，说要提他为农业部长。”[19]李书城就是在这种情况下出任新中国第一任农业部部长的。