二、颜某某侵占河道案

（一）案情简介

原告：颜某某

被告：H县水利局

2018年11月20日，原告颜某某与刘某、刘某某签订一份《土地租赁合同》，约定刘某、刘某某将其位于X海堤某处的一幅开荒地（滩地）出租给颜某某作种植、养殖、挖塘等。2019年6月30日至7月4日，颜某某利用徐某转租给其的挖掘机在该滩地作业，不作业时该挖掘机停放在X海堤某处附近龙某的船只维修点。

2019年7月1日，H县X海堤工程管理所向H县水利局报称，有人在X海堤某处利用挖掘机采挖河道内的河砂，向河道内倾倒建筑渣土建筑运输便道，现场附近停放挖掘机。7月4日21时，H县水利局执法人员当场查获颜某某利用挖掘机在X海堤某处采砂，另有载重货车正在向河道内倾倒建筑渣土，现场采挖砂遗留矿（砂）坑一口，H县水利局当场扣押该挖掘机。

经调查，H县水利局于2019年8月1日立案并认为颜某某涉嫌非法采砂、向河道内倾倒渣土，8月9日通知颜某某到被告处进行情况说明、到现场核实；颜某某没有进行说明。8月15日，经吴某、陈某见证，H县水利局对渣土便道进行现场勘验，经测算回填渣土量81立方米。H县水利局认为，颜某某没有取得许可证，擅自于2019年6月30日至7月4日，在X海堤某处河道管理范围内倾倒建筑渣土建筑运输便道，其行为违反《防洪法》第二十二条第二款的规定，拟对颜某某罚款人民币2万元。9月4日，H县水利局向颜某某送达《行政处罚告知书》。颜某某于9月6日提出听证申请，H县水利局于9月27日举行听证。10月23日，H县水利局作出合水罚[2019]101402号行政处罚决定，处以颜某某罚款人民币2万元整。同日，H县水利局作出合水罚[2019]101401号行政处罚决定，认定颜某某没有取得河道采砂许可，存在非法采砂行为，对其处以25万元罚款。

颜某某不服，于2020年4月22日提起诉讼。

原告诉称：2019年7月4日，原告在涉案场地平整土地，没有倾倒建筑渣土。现场的碎砖石（约2立方米）不知是何人堆放，也没有形成垃圾堆，且距离河道四五十米，不影响河势稳定、危害河岸堤防安全和妨碍河道行洪。被告现场勘验倾倒建筑渣土数量为81立方米，并于2019年10月23日作出合水罚[2019]101402号行政处罚决定，对原告罚款人民币2万元，该处罚没有事实根据和法律依据，请求判令撤销。

被告辩称：合水罚[2019]101402号行政处罚决定事实清楚、证据确实充分，程序合法，适用法律正确。原告起诉的理由不能成立，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

法院认为：原告所租赁的开荒地（滩地）位于X海堤某处，即河堤与河之间，根据《防洪法》第二十一条第三款的规定，属于河道范围。证人证言、原告颜某某的陈述、勘验（检查）图片、勘验（检查）笔录、测绘图等证据能够形成证据链条，相互印证证实原告颜某某具有在河道管理范围内倾倒建筑渣土81立方米，建筑运输便道的行为。根据《防洪法》第八条的规定，被告作为县级人民政府水行政主管部门，依法享有本行政区域内防洪的组织等工作的职权。自接到举报后，被告进行了初查、立案、调查、行政处罚告知、听证、审批、作出处罚决定、送达，程序合法。其作出对原告罚款2万元的处罚决定，适用法律正确并且处罚得当，故判决驳回原告颜某某的诉讼请求。

（二）法律依据

1.《防洪法》（2016年修正）

第八条 国务院水行政主管部门在国务院的领导下，负责全国防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定和国务院水行政主管部门授权的防洪协调和监督管理职责。

国务院建设行政主管部门和其他有关部门在国务院的领导下，按照各自的职责，负责有关的防洪工作。

县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门在本级人民政府的领导下，按照各自的职责，负责有关的防洪工作。

第二十一条 河道、湖泊管理实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则，加强防护，确保畅通。

国家确定的重要江河、湖泊的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段、湖泊，省、自治区、直辖市之间的省界河道、湖泊以及国（边）界河道、湖泊，由流域管理机构和江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门按照国务院水行政主管部门的划定依法实施管理。其他河道、湖泊，由县级以上地方人民政府水行政主管部门按照国务院水行政主管部门或者国务院水行政主管部门授权的机构的划定依法实施管理。

有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。

流域管理机构直接管理的河道、湖泊管理范围，由流域管理机构会同有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定；其他河道、湖泊管理范围，由有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定。

第二十二条 河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。

禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。

禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。

在船舶航行可能危及堤岸安全的河段，应当限定航速。限定航速的标志，由交通主管部门与水行政主管部门商定后设置。

第五十五条 违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：

（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的；

（二）在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的；

（三）在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物的。

2.《河道管理条例》（2018年修订）

第二十条 有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。

无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。

河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。

第二十四条 在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路；种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防防护林除外）；设置拦河渔具；弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。

在堤防和护堤地，禁止建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动。

第四十四条 违反本条例规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得；对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）在河道管理范围内弃置、堆放阻碍行洪物体的；种植阻碍行洪的林木或者高秆植物的；修建围堤、阻水渠道、阻水道路的；

（二）在堤防、护堤地建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动的；

（三）未经批准或者不按照国家规定的防洪标准、工程安全标准整治河道或者修建水工程建筑物和其他设施的；

（四）未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥、爆破、钻探、挖筑鱼塘的；

（五）未经批准在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施，以及开采地下资源或者进行考古发掘的；

（六）违反本条例第二十七条的规定，围垦湖泊、河流的；

（七）擅自砍伐护堤护岸林木的；

（八）汛期违反防汛指挥部的规定或者指令的。

（三）实务要点

1.河道管理范围的确定

本案所涉违法行为系原告向河道管理范围内倾倒建筑渣土，要想确定该行为是否违法，首先得确定被倾倒的建筑渣土是否处在河道管理范围内。《防洪法》第二十一条对河道管理范围作了大致的规定，与本案相关的为该条第三款，即“有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区”。但是，该法并未明确河道管理范围与河道两侧具体的距离。部分条例对河道管理范围有明确的划分，如《深圳经济特区河道管理条例》第五条第二款规定：“河道管理范围按照以下规定划定：（一）有堤防的河道，为堤防外坡脚线两侧外延八米至十五米范围内；（二）无堤防的河道，为河道两侧上口线外延八米至二十五米范围内；（三）防洪防潮海堤，为堤防内、外坡脚线外延每侧三十米至五十米范围内。”其他有关河道管理范围的划定则需寻求各地政府的规范性文件，如本案河道管理范围的确定应遵循《广西壮族自治区人民政府办公厅关于加快推进江河湖库管理范围划定工作的通知》的规定：针对有堤防河道（含湖泊、水库），管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地。一二级堤防护堤地为堤防迎、背水坡脚以外20米至50米；三四级堤防护堤地为堤防迎、背水坡脚以外15米至30米；四级以下堤防护堤地为堤防迎、背水坡脚以外8米至15米。根据堤防的重要程度、堤基土质条件等，可将河道管理范围以外的相连地域30米至50米划定为堤防安全保护区。

2.向河道管理范围内倾倒渣土是否都违法？

《防洪法》第二十二条第二款规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”从字面逻辑关系上看，禁止在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土与建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动是并列关系。相比其他两类事项，倾倒垃圾、渣土并未强调数量，也未强调是否要达到妨碍行洪的标准。换言之，行为人只要符合向河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土这一行为要件，即构成违法行为。从严重程度上来看，仅向河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土明显轻于其他两类事项，如果不加以限定条件，似乎与比例原则不符。从立法目的上看，该条的禁止性事项是为了使河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用符合行洪、输水的要求，倘若该行为并未影响行洪和输水，那是否需要禁止值得讨论。笔者认为，不宜将所有向河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土的行为都列为禁止性事项，倾倒垃圾、渣土应当满足数量或危险程度的要求，可考虑将倾倒垃圾、渣土与从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动两类事项合并，改为“倾倒垃圾、渣土等从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”。

3.本案是否适用行政处罚的“一事不再罚”原则？

《行政处罚法》第二十九条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”“一事不再罚”中的“一事”应该是法律上的“一行为”，即一个“法律行为”，“一事”中的第一种情形是该当一个构成要件的单一行为。此类情形下的相对人行为无论表现得如何复杂，它在本质上都只符合一个构成要件，即这类行为只能在法律规范中找到一个对应的客观描述，在涵摄过程中，也只需做一项比对，其是最为简单的一事不二罚情形。该当一个构成要件的单一行为类型包括纯粹的一个自然行为、构成要件中规定的持续行为、自然行为的前后行为、典型性行为、选择性构成要件、继续性行为。“一事”中的第二种情形是该当多个构成要件的单一行为。此类情形下的相对人行为无论表现得如何简单或单一，它在本质上都可能符合多个构成要件，即这类行为在法律规范中能够找到数个相对应的客观描述；在涵摄过程中，需要做多项构成要件的比对，但最后仍然只能将其定性为法律上的“单一行为”，从而适用一事不二罚。该当多个构成要件的单一行为类型包括法规（条）竞合行为、想象竞合行为。[2]

本案中，被告H县水利局对原告于2019年10月23日作出的两个行政处罚决定，都是针对原告倾倒建筑渣土，建筑运输便道，以便开采河砂的行为。剖析该行为，并不符合上述认定的同一行为，虽然倾倒建筑渣土和开采河砂具有牵连关系，但本质上仍是倾倒建筑渣土和开采河砂两种行为。有观点认为，借鉴刑法中的“吸收犯”“牵连犯”理论，行政法领域中也存在吸收和牵连关系，指的是数个违法行为之间彼此存有密切的联系，如前一违法行为是后一违法行为的所经阶段，后一违法行为是前一违法行为发展的自然结果。相应地，法律责任承担方式也应当是“择一从重处罚”，即重罚吸收轻罚，不实行并罚。但是，该观点只是法理上的一种理解思路，并没有相应的法律依据，所以实践中鲜见有此认定。