第5章 农村搬迁背景下，无批示自建房怎么分割？

——法院可处理农村无批示所建房屋的居住使用权

周红[5] 张慧聪[6]

案情回顾

（一）农村房屋多次翻建均无审批手续

张合与刘芬是一对夫妻，二人婚后育有子女四人，分别是张云、张成、张琴、张萍，其中张萍是无民事行为能力人。张合在1982年10月27日就去世了，刘芬于1986年8月2日去世。两位老人去世后，张琴成为张萍的监护人。

张合和刘芬去世后给子女们留下了农村的一处院落，门牌号为177号。该院落于1951年由张合、刘芬取得。1960年后，形成北房二间、南房三间的格局。2000年，北房进行过翻建修缮，至2009年经张成具体主持施工，院内已形成东西各两排的格局。之后，张云又出资将西房中北数第一间门脸房及北数第二间西房再次翻建。但上述翻建都没有取得相关的建房审批手续。在房屋翻建过程中，四人也多次因为翻建的事情发生争执。

在经过这一系列的翻建、扩建后，目前该院落内有房屋八间，呈东、西两排，中间为过道，其中东房四间、西房四间。西房四间大致面积约为北数第一间16平方米、第二间16.2平方米、第三间13平方米、第四间13.3平方米；东房四间大致面积约为北数第一间13平方米、第二间19.6平方米、第三间13平方米、第四间13平方米。现在西房北数第一、二间由张云实际管理，院内其他房屋由张成实际管理。

就177号院的分割问题，张琴与张萍以张合和刘芬去世后遗产尚未分割为由，将张成、张云起诉到了法院，要求确认177号院内房屋归四人共有，按等分原则分割院内房屋的事实产权。

（二）搬迁在即，无批示自建房分割成难题

对于张琴和张萍提出的房屋分割意见，张成表示原南房是在1964年建造的，之后被鉴定为危房，在翻建时张琴与张萍对此是知晓的。张成是独资翻建的，不是扩建，另外两间南房是张成的个人财产。门脸房两间是张云在未取得张成同意的情况下拆除原有的房屋建造的。同时，张成认为自己对房屋建造及家庭成员的扶养均承担了较多义务，应该多分。张云则同意原则上该宅院由四子女各占四分之一的份额，因张萍是无民事行为能力人，在分配遗产时应该得到照顾。但是她认为两间西房是在张琴和张成知情且同意的情况下由她独自出资翻建的，因此这两间房应归张云个人所有。

关于各方对177号院内房屋建造的贡献情况，法院结合张云、张成提交的证据，认定张云对现北数第一、二间西房的翻建、扩建具有较大贡献，并对上述房屋占有使用收益至今。张成则对现西房北数第三、四间及四间东房的翻建、扩建具有较大贡献，并对上述房屋占有使用收益至今。

但是，本案中还存在一个比较棘手的问题，那就是177号院即将面临搬迁，这意味着177号院在未来搬迁时有可能取得巨大的经济利益。但是毕竟搬迁工作还没有启动，当事人也不了解此次搬迁的具体方案。考虑到177号院的历次翻建都没有建房审批手续，此时不同的房屋分割方式可能导致未来各方获得的搬迁利益有所不同。本案的处理难点就在于无建房批示的农村自建房，在搬迁的背景下应如何分割。

法理分析

（一）农村房屋所有权的认定

农村房屋，顾名思义就是农村集体经济组织成员在集体土地上所建造的建筑物。目前的立法在原则上对农村房屋的流转持否定态度，这导致农村房屋的所有权一般是基于建造行为取得。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第三十条[7]规定了因合法建造等事实行为而设立房屋物权。这意味着农村房屋所有权的取得需要有“合法建造”手续。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十二条第三款的规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条也规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。据此可知，农村集体经济组织成员对建房用地的使用需要经过相关部门的审批许可，不仅体现在首次建房时需依法取得宅基地的使用资格，还体现在房屋翻建、加建等房屋改造时也需依照相关规定向政府部门报批，在取得审批后才能对建设的地上房屋享有合法的利益。

“合法建房”具体需要办理什么手续可以参见各地的关于房屋登记办法的相应地方性法规及地方政府规章。一般而言，集体用地上的房屋登记的要求，即因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，需提交的材料里包括了宅基地使用权证明或集体所有建设用地使用权证明以及申请登记房屋符合城乡规划的证明。与之对应的，司法实务中在审查农村房屋是否合法建造时会关注以下两个关键因素：一是房屋是否建设在合法宅基地范围内；二是建房是否经过了相关部门的审批。如果两个因素都满足，一般村民可以通过法院确认其对该房屋的所有权。但是实务中，农村未经审批自建房屋的情况比较普遍，我国的行政管理部门也较少对此类自建行为采取主动执法。当面临搬迁时，家庭内部容易因为自建房问题产生纠纷而诉至法院。如果自建房没有满足“合法建房”认定所需的两个关键因素，则可能涉及违法建筑的认定问题。

违法建筑是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定进行建设的建筑物和构筑物。违法建筑因建设行为的违法性，不能发生设立物权的法律效果，建造人对违法建筑也不享有物权权益。因此，因违法建筑的归属和内容发生争议的，人民法院不予受理，会告知当事人向有关行政主管部门申请解决。如果违法建筑是家庭共有财产，共有人请求分割违法建筑的，原则上法院是不予支持的，但对违法建筑产生的收益，应作为共同财产进行分割。但需要注意的是，法院并非违法建筑的认定部门，不宜对诉讼案件中所涉及的建筑物、构筑物是否属于违法建筑予以认定。

本案中的自建房屋属于在合法宅基地范围内建造的未办理建房审批手续的房屋，所以法院无法直接根据房屋现状直接判定建房人享有对所建房屋的所有权。但在诉争的自建房没有被相关行政部门认定为违章建筑并被责令拆除的情况下，其是否属于“违法建筑”尚不明确，此时如果当事人起诉至法院要求分割此类房屋，法院也不宜直接以“违法建筑”为由对当事人的诉讼请求不予支持。

（二）宅基地范围内未经审批所建的房屋具有使用价值

在合法宅基地范围内建造的没有建房审批手续的房屋与经审批建设的房屋在搬迁之前是具有同样的现实使用价值的。除此之外，此类房屋在实践中也可能会因为搬迁事宜带来一定的未来收益。实践中，部分搬迁主体出于历史因素、减少搬迁阻力等目的的考虑，可能会就此类房屋给予一定的腾退搬迁补偿。这意味着，法院有必要正视此类房屋分割的实际需求，处理此类房屋的居住使用权。

在本案中，法院认为涉诉院落是张合、刘芬夫妇留下的，张琴、张萍、张成、张云四人作为其法定继承人对该院落形成共有关系。但本案诉争房产历经数次翻建，已在物权形态上发生多次改变。因此在分割涉诉房产时应该根据现有房屋状态及权利人贡献大小、实际居住使用情况进行综合考虑。但是，因该院落房屋所有的翻建、扩建都没有办理合法的审批手续，这就导致法院无法处理该房屋的所有权事宜，仅能对房屋的居住使用权利在四子女之间进行处理。

法院从尊重历史及维护各方权益的角度出发，综合考虑该院落的建房历史过程及权利人之间的法律关系，认为张云、张成所占整体份额应予酌增，最终法院判令西房北数第一、二间由张云居住使用，西房北数第三、四间及东房北数第三、四间由张成居住使用，东房北数第一间由张萍居住使用，东房北数第二间由张云居住使用。

除了本案中的房屋以外，现实中还存在着同时不满足“合法建房”认定的两大关键因素的房屋。此类房屋占用土地的行为本身就是违法的，也自然无法取得审批建房的手续。比如，占用了公共的集体土地或者他人的宅基地。此类建房行为一般构成侵权行为，对此类房屋产生的相邻关系纠纷等，法院会依法审理并裁判。但是针对此类房屋引发的确权或析产等纠纷，法院一般是不予处理的。即便从实际解决争议、化解矛盾的角度参照宅基地范围内的未经建房审批的房屋进行了居住使用权的分配，也应在裁判文书中明确声明法院的裁判不能作为此类房屋的合法性依据，不影响其他的权利人，如合法的土地使用权人主张相关民事权利，也不影响相关行政机关对此类房屋依法做出处理。

知识拓展

（一）农村房屋建设手续的许可

在北京地区，村民建房占用原有宅基地、村内空闲地和其他非耕地的，一般需要经乡镇人民政府审核，由区、县人民政府批准。申请利用原有宅基地进行住宅建设的，则需向乡镇人民政府申请乡村建设规划许可证。但是在新形势下各地方的农村房屋建设情况可能有所不同，且农村房屋问题涉及很多历史问题。所以，各地对农村房屋的建设规划许可手续的申请、审批等程序一般都是原则性规定。在这方面行政机关之间的职责划分不够明晰、建房审核的标准不够具体等因素也导致了执法的被动与疲软。在没有合法的权利人向建房人主张权利、追究责任前，此类房屋在日常生活中与合法建造的房屋一样由建造人等居住、使用。在北京大部分地区，此类房屋还会因出租行为产生租金收益等。

（二）农村建房的权属认定条件

房屋权属的登记是房屋权属确认的公示形式，因此集体土地上农村房屋登记的审查与农村房屋权利确认的审查标准是基本一致的。因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，一般提交的材料有登记申请书、申请人的身份证明、宅基地使用权证明或者集体所有建设用地使用权证明、申请登记房屋符合城乡规划的证明、房屋测绘报告或者村民住房平面图及其他必要材料。前文主要讨论了宅基地使用权证明或者集体所有建设用地使用权证明、申请登记房屋符合城乡规划的证明。房屋测绘报告或者村民住房平面图一般会体现在建房审批手续中，可以在审核建房审批手续时一并进行审查。

申请村民住房所有权初始登记的，需提交申请人属于房屋所在地农村集体经济组织成员的证明。实务中，关于身份属性是否属于认定“取得合法建房”的隐含条件的问题。笔者认为，宅基地使用权是无偿分配给农村集体经济组织的成员的。被分配的权利人去世后，根据《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条的规定，已经拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。如果按照该条款的规定，在司法实践中，身份属性并非“合法建房”审查认定的必要因素。

另外，对未依法取得规划许可、施工许可或者未按照规划许可的面积等内容建造的建筑申请登记的房屋，登记机构是不予登记的。这也反向说明了此类房屋的权利存在瑕疵，不应由法院直接确认此类房屋的所有权权属。

（三）房屋建设审批情况对搬迁补偿标准的影响

建房审批手续是否取得不仅关系到搬迁前各权利人对被搬迁房屋的分割事宜，而且也可能会影响到未来搬迁利益的获得情况。以北京为例，《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第十八条规定：拆迁补偿中认定的宅基地面积应当经过合法批准，且不超过控制标准。未经合法批准的宅基地，不予认定。经合法批准的宅基地超出控制标准的部分，不予补偿。除外规定仅限于1982年以前经合法批准的宅基地超出控制标准的部分，可以给予适当补偿。据此可知，原则上对于合法宅基地之外所建房屋是不应给予搬迁补偿的。

关于建房审批手续，根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第十九条的规定，拆迁补偿中认定宅基地上房屋建筑面积，以房屋所有权证标明的面积为准或按照批准的建筑面积认定。2003年8月之前宅基地上已建成的房屋，未取得房屋所有权证和规划行政主管部门批准建房文件，但确由被搬迁人长期自住的，给予适当补偿。2003年8月之后在宅基地上新建、改建、扩建的房屋，如果未取得相关建房审批文件的，在搬迁房屋时是应不予认定的。据此可以看出，对于未经建房审批许可而盲目自建的行为，搬迁过程中原则上都是持否定性评价的。即便暂时通过法院确认了对此类房屋的使用权，搬迁时此类房屋也可能不被认可，将面临无法获得房屋补偿的高风险。

（四）未来的搬迁对于农村房屋权属分割的影响

司法实务中，对于没有经过合法审批手续的房屋使用权的分割方式有两种：一种是直接确认具体房屋归谁居住使用；另一种是确认房屋由全体权利人共同居住使用，同时明确每人可以居住使用的房屋面积。两种方式各有优劣。在分割方式的选择上，根据具体案件情况的不同，法官会有比较大的自由裁量权。但由于搬迁政策中对于合法房屋的认定标准与法院在实务中对合法建设的农村房屋的认定标准有所差异，导致了在农村房屋搬迁过程中对没有审批确认的房屋建设情况的认定和补偿标准的混乱。由于此类纠纷中当事人主要考虑的就是未来的搬迁利益，可是在起诉至法院时，当事人对于未来的搬迁政策却多数不知情，此时就面临如何兼顾当事人的现实利益和未来的搬迁利益的问题了。对此，从法律效果与社会效果相统一的理念出发，一般会在此类案件纠纷的解决中重点考量以下因素：

1.当事人的约定。如果对房屋享有使用权的权利人对于此类房屋的使用曾经有过合法有效的约定，原则上应依照当事人的约定划分房屋的使用权。但主张按照该约定分配房屋居住使用权的当事人应该就存在约定这一事实提出主张并提交相关的证据来证明。

2.房屋结构。这里的房屋结构主要指的是房屋层高、房间的布局等因素。其中房屋层高是与未来可能涉及的搬迁事宜密切相关的要素。在司法实践中，当事人所提交的合法建房审批手续中对于所建房屋一般都有高度的限制，超过一层的自建房即便有补偿，其补偿标准也会远低于一般的合法建造的房屋补偿标准。如果诉争的无建房批示房屋同时涵盖了一层与二层及以上楼层，此时直接确认具体的房屋由某一方来居住使用，可能会导致在未来搬迁时各方的利益失衡，此时确认各方对无建房批示的房屋共同居住使用为宜。如果只涉及一层，就可以根据房屋的布局情况在权利人之间进行使用权的实际分配。

3.权利人的情况。此时主要考虑两点：一是有使用权的当事人与诉争需要分割的无建房批示的独立房屋间数和房屋面积能否相对应。如果可以相对应，依此直接判定权利人对具体房间的使用权即可。如果无法对应上房屋的面积和间数，一般也会采取第二种分割方法，就是明确各方对所有的房屋共同使用，或者以房屋面积为单位明确各方的居住使用权情况。二是权利人之间的关系，如果权利人之间的关系本就已势同水火，无法共处，此时在客观条件允许的情况下，一般优先考虑第一种分割方式。即便因为有使用权的当事人与诉争需要分割的无建房批示的独立房屋间数和房屋面积无法对应，只能确认各方所享有的房屋使用权的面积，也可以确定各自所占面积后，从减少矛盾的角度出发就房屋现状的使用问题另行判定各方对房屋内某些独立房间享有使用权。

4.《民法典》未对原《物权法》中对于农村所建房屋的权属认定及分割的规定进行调整，本文不再对此展开赘述。

普法提示

农村宅基地及地上房屋的确权与管理是一块最难啃的“硬骨头”，但是宅基地及宅基地上的农村房屋是关系到我国农村集体经济组织成员安身立命之所在。宅基地及地上房屋的管理有序、权属清晰是农村和谐稳定的基础。但农村搬迁问题就像是现代社会检视我们生活与工作的一面镜子，不仅折射出我们在农村宅基地及地上房屋的确权和管理上的薄弱，也在一定程度上反映出农村伦理与法治发展的关系。

作为公民来说，应该树立农村房屋的建设需提前取得宅基地使用权及建房规划审批许可的意识。如果未经建房规划许可而建造房屋，法院仅可就此类房屋的居住使用权进行处理。

在此提示以下内容：（1）只能在自己申请的合法宅基地上建造房屋；（2）建造房屋需要提前申请建房规划审批许可；（3）实际建造房屋应严格按照审批许可中的规划进行规范化建设；（4）不建议在农村房屋搬迁前盲目改建、扩建、加建房屋；（5）在法院以裁判方式确定房屋的居住使用权后，需严格约束自身行为，合理使用该房屋，避免新的矛盾发生。