第一部分：基建项目投资分析、专项债与平台转型——兼论对外扩张型片区开发
第一篇 基建投资模式的探索与对外扩张型片区开发
第一章 基建投资罗盘（一）
——如何系统搭建及分析基建项目投融资模式的方法论/定主体、分类型、筹资金、管预算
一、概述
基建投融资模式在近年，产生了很大的转变，很多地方政府既要持续地推动“两新一重”建设，又要小心防范政府隐性债务可能导致的系统性风险，也就是说既要持续地投资，但是对于举债投资的路径又给予很多的限制。目前实践中出现了很多所谓的“创新模式”，例如：ABO（授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate））、EPC+（设计（Engineering）-采购（Procurement）-施工（Construction））等模式，这些模式的合规性如何，是否会增加政府隐性债务，针对这些问题笔者认为都必须一事一议，很难一概而论。为了能更有系统地搭建或是分析基建项目的投融资模式，笔者将过去多年累积的相关经验，整理成一套系统的分析方法称为“基建投资罗盘”，其中包括：定主体、分类型、筹资金、管预算、避债务与招投标等六个部分，希望通过这一套系统的分析方法，帮助大家合规地搭建基建项目的投融资模式，避开投资风险，避免掉进人云亦云的坑。
☆有关基建投融资模式分析的问题，请见视频微观点1.1【基建投资罗盘的六个面向】
二、投资主体（定主体）
基建项目的投资主体可以区分为政府投资与企业投资，其中所涉及的相关问题分别说明如下：
☆有关政府投资或是企业投资项目相关问题的讨论，请见视频微观点1.2【政府投还是企业投？】
（一）基建投资主体的类型
根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）（以下简称《投资体制改革的决定》），将基建投资主体区分为政府投资与企业投资，该文件的区分标准是以“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”作为基本原则，其中需要说明的是“谁收益、谁承担风险”的问题。所谓“谁收益”是指项目投资回报的归属，以及项目资产产权归属的问题，而谁承担风险具体是指由谁筹集资金、债务归属、债务偿还的责任主体以及投资的成功或是失败的后果由谁承担的问题。有的时候我们要判断项目是谁投资的，可以从“谁收益、谁承担风险”的角度来判断。
因此，如果是政府投资项目，钱由政府投资，投资决策由政府决定，未来项目的投资回报归属于政府，项目资产的产权归属于政府，由政府负责股权与债权融资，债务归属于政府应由政府偿还，投资成功或是失败的后果由政府承担。而如果是企业投资的项目，钱由企业投资，投资决策由企业决定但必须由政府核准或是备案，未来项目的投资回报归属于企业，项目资产的产权归属于企业，由企业负责股权与债权融资，债务归属于企业、由企业还款，投资成功或失败的后果由企业承担。
其实将投资主体二分为政府投资与企业投资，并非很精确的分法，因为有很多项目都是政府与企业合作的，这些合作项目到底是由谁投资的，是不太容易判断的，例如：PPP项目如果是政府付费项目或是可行性缺口补助的项目，既有政府的资金，也有企业的资金，应如何认定投资主体，需要进一步分析讨论。
（二）什么项目应由政府投资？什么项目应由企业投资？
在讨论什么样的项目该由何种投资主体投资时，应先讨论政府与市场的界限，也就是通过市场机制可以完成的交易，政府应尽量不要介入或少介入具体的市场运作，只有在市场运作失灵的状态下，政府才需要介入处理。而在基础设施投资的领域中，可以获得合理回报的项目（或者是可以赚钱的项目），也就是市场机制可以完成运作的项目，应该由市场主体也就是由企业来进行投资。
而无法获得合理回报的项目（或者是亏钱的项目），也就是市场主体不愿意投资的项目，如果该项目是公益性项目，则应由政府投资。还有一种情况是该项目虽然可以获利，但是属于涉及国家安全、国民经济或是重大民生的项目范畴，此时为确保可以控制项目资源的安全，一般也会由政府进行投资。此外，根据《投资体制改革的决定》规定：“……政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域……”以及《政府投资条例》第三条第一款的规定：“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。”由此可知，政府主要投资具有公益性质的非经营性项目。
（三）政府自己投资、政府委托企业代为投资或是政府邀请企业自己投资？
政府投资项目从某种意义上看，就是政府将自己的财政资金，支付给承包商并取得项目资产产权的一种交易行为。有的时候由政府自己将钱支付给承包商，可以称为政府自己投资；有的时候政府会委托或是指定企业或是第三方，代政府支付工程款，可以称为政府委托企业代为投资，例如：政府指定或是委托项目法人，或是政府指定出资方代表[1]，或是政府授权集中组织建设实施单位进行集中建设[2]，这类的投资项目一般不需要通过招投标的程序，只需要政府的委托或授权，企业即可代为投资，投资收益归政府所有而不归企业所有。
至于实践中，政府邀请企业以市场主体的身份来投资的项目，通常为公益的经营性项目，企业投资此类项目需要参加竞争性的选拔程序，并于中标之后才能进行投资，这类项目在性质上属于企业投资项目。在实践中经常出现“政府委托企业代为投资项目”以及“政府邀请企业自己投资项目”，在认定上发生混淆的情形，甚至有些人认为政府委托企业代为投资，是实践政企分离，属于企业投资项目，笔者认为这样的看法有待商榷。政府委托企业代为投资项目以及邀请企业自己投资项目性质上是不同的，前者是企业帮政府投资，后者是企业自己投资，前者不需要招投标，后者需要经过招投标，前者用的是政府的钱，后者用的是企业自己的钱。
（四）如何判断项目是否使用财政资金
《政府投资条例》第二条规定：“本条例所称政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。”因此政府投资项目从钱的角度来看，是指使用了预算安排资金的项目，换言之，使用了财政资金的项目都可以认定为政府投资的项目。实践中需要特别讨论的问题是，政府指定了地方国企通过招投标程序招了一个投资人组成了项目公司，项目公司将工程发包给承包商，并由项目公司向银行贷款筹集资金后，支付工程款给承包商（如图1.1所示），未来项目公司偿还银行贷款的还款资金来源于地方国企支付给项目公司的服务费，而地方国企的服务费是由政府所支付的。本案例中，项目公司支付给承包商的工程款的资金来源是自有资金以及银行贷款，可否认为投资资金不是使用财政资金，而认定为企业投资项目？《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二条第二款规定：“以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。”因此项目公司虽然以自有资金以及银行贷款支付工程款，但是由于银行还款来源源于政府财政资金，所以应该认为是以财政资金进行投资，而认定为是政府投资项目。
图1.1 基建投资关系图
因此在判断项目是否使用财政资金时，可以分为以下几种情形：第一，使用财政资金直接投资；第二，使用贷款资金直接投资，贷款资金的还款来源属于财政资金。而且在审查资金来源是否属于财政资金时，必须进行穿透审查。
（五）投资项目的决策程序
投资项目的决策程序，如为政府投资项目一般需要编制项目建议书以及可研报告，并且完成审批程序后才算完成投资决策程序。如为企业投资项目，需进一步从维护社会公共利益角度区分是否属于重大项目和限制类项目，如果属于此类项目并且列于《政府核准的投资项目目录》之中，需编制项目申请报告，并经核准程序，如非此类项目则只需填写项目备案通知书，完成备案程序即可。可研报告的审批才能和土地划拨程序以及政府预算程序连结在一起，项目申报报告和项目备案通知书是没有这个功能的。
表1.1 投资决策程序与文件比较表
（六）项目资产产权性质与产权归属问题
《中华人民共和国民法典》第三百五十二条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但是有相反证据证明的除外。”这就是所谓房地一体原则，也就是土地使用权是谁的，建筑物或是构筑物的所有权就归属于谁。一般而言，政府投资的项目由政府取得划拨土地，这里需要特别讨论的是企业投资的公益项目，企业可否取得划拨土地？《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”由此可知，只要是基于上述规定的公益用途，不分投资主体是政府还是企业，原则上可以依法取得划拨土地，但是实践中许多地方上的土地管理部门担心国有资产流失的问题，只愿意将土地划拨给政府、事业单位或国企。此外，划拨土地的预审程序基本上也是和政府投资程序或是政府固定资产投资程序捆绑在一起，导致实践中企业取得划拨土地的情况比较少见。
有关资产的产权性质从会计的角度，还会涉及固定资产、无形资产以及金融资产的问题，本书将在第四部分财务分析第六十七章中详细说明。根据笔者的经验，如果投标时的财务分析是将资产定性成无形资产，但是项目履约阶段会计处理却将资产做成金融资产，实际的内部收益率会比预期的内部收益率调降0.2%左右。
（七）什么样的项目可以垫资施工？
《政府投资条例》第二十二条规定：“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。”由此可知，政府投资项目不得由施工单位垫资建设。但是如果政府投资项目由项目公司垫资建设而不是施工单位垫资建设，或是企业投资项目由施工单位垫资建设，这是否合规？《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称《建设工程施工合同司法解释》）第二十五条规定：“当事人对垫资和垫资利息有约定，承包人请求按照约定返还垫资及其利息的，人民法院应予支持，但是约定的利息计算标准高于垫资时的同类贷款利率或者同期贷款市场报价利率的部分除外。”由此可知，约定由承包人垫资的建设工程合同，法院的见解认为是合规的，因此政府投资项目约定由项目公司垫资建设，或是企业投资项目约定由施工单位垫资建设的，只要不跟前述《政府投资条例》的规定有所违背，应认为该约定是合法有效的。但是笔者要特别说明的是，垫资合规不代表项目其他部分合规，如果政府投资项目约定由项目公司垫资建设，项目公司银行贷款的还款来源来自财政资金，是有可能构成政府隐性债务而导致违规的。
另外，在某些政策文件上会看到“延期支付”，垫资施工与延期支付在概念上有何区别？一般而言，前者是指竣工验收后才开始付款，而后者是指竣工验收前支付几期工程款，剩余工程款于竣工验收后支付，并且延期支付在审计的核查上会认定为是政府债务或是其他需要关注的债务。所以为了避免垫资施工或是延期支付的情形，工程款中除了质保金以外，应尽可能在竣工验收前支付完毕。
☆有关何种项目可以垫资施工相关问题的讨论，请见视频微观点1.3【垫资建设的合规性】
（八）小结
针对上述政府投资项目与企业投资项目所涉及的问题，笔者整理相关内容比较表如下所示：
表1.2 政府投资项目与企业投资项目比较表
三、项目类型（分类型）
有关项目类型的讨论，主要是从经营性收入的角度以及政府可否投入资金的角度所做出的分类，并且进一步分析如何投入最少的钱或资源，可以最有效地启动一个项目。
（一）从经营性收入的角度，项目该如何分类？
所谓经营性收入是指项目市场化经营而产生的现金流入，其中不涉及财政资金的现金流入，因此按照项目经营性收入是否足以覆盖项目的现金流出，可以区分为经营性项目、准经营性项目与非经营性项目。
经营性项目是指项目的经营性现金流入足以覆盖项目的现金流出，从财务分析的角度来看，就是项目具备财务生存能力、财务偿债能力以及财务盈利能力，有关这三个能力的具体说明，本书会在第四部分财务分析决策中说明；准经营性项目是指项目的经营性现金流入只能覆盖部分的项目现金流出；而非经营性项目是指完全没有经营性现金流入的项目。
☆有关何种项目经营性收入是否足以覆盖现金流出相关问题的讨论，请见视频微观点1.4【什么是收支平衡的项目？】
这里需要特别说明的问题是，“公益的经营性项目”与“非公益的经营性项目”两者之间存在什么样的区别？其实两者最主要的区别在于土地性质不同，前者属于划拨土地，后者属于出让土地，因此针对“非公益的经营性项目”的现金流出，相对于“公益的经营性项目”会增加一笔土地出让金的费用。
（二）从公益性的角度，项目该如何分类？
从项目的内容是否涉及公益或者是否涉及公共服务，可以区分为公益性项目与非公益性项目，这样区分的意义在于政府一般只能投资公益性项目，非公益性项目是不能进行投资的。很多人将公益性项目与非经营性项目画上等号，其实这是不准确的，笔者认为公益性项目虽然大部分是非经营性项目，但是在概念上应该还包括经营性项目与准经营性项目。
公益性项目、非公益性项目与经营性项目、准经营性项目、非经营性项目进行排列组合后，可以得到六种组合，这六种组合中“非公益+准经营性项目”以及“非公益+非经营性项目”，政府不能投资（因为非公益），企业也不愿意投资（因为收支不平衡），所以扣除这两种项目之后，剩下以下四种类型组合的项目，分别是：“公益+经营性项目”“公益+准经营性项目”“公益+非经营性项目”以及“非公益+经营性项目”，这四种组合投资的主体如下表所示：
表1.3 项目组合与投资主体对应表
☆有关公益+非经营性项目应由谁投资的相关问题的讨论，请见视频微观点1.5【公益+非经营性项目可否由企业投资？】
需要特别说明的是，企业投资“公益+准经营性项目”的资金缺口可否由财政资金补足？笔者认为是可以的，具体的补贴方式与相关政策规定，将在“基建投资罗盘中”的预算管理部分中加以说明。
（三）如何最有效率启动项目？
如何投入最少的钱或是资源启动一个项目，是本书接下来要讨论的问题。财政资金投入项目的方式一般有以下三种：第一，财政资金投入作为项目的资本金；第二，财政资金投入作为项目的现金流入，如果是非经营性项目就必须做到全覆盖补助，如果是准经营性项目就必须做到项目缺口补助；第三，财政资金直接投资建设项目。以下三类组合的项目，财政资金的投入方式如下表所示：
表1.4 项目组合与财政资金投入方式对应表
从表1.4中可以看出，“公益+非经营性项目”财政资金的投入方式可以采取方式一，也可以采取方式二。笔者认为采用方式二的优点在于项目没有股权融资也没有债权融资，不需要支付贷款利息与投资回报，因此项目总体投入的资金总量是最少的，但缺点是需要在建设期内全部投资完毕，因此每年投入金额的负担会比较高。而方式一的优点和缺点与方式二刚好相反，考虑投资方式时可以根据项目的情况采取合适的方式。
☆有关如何有效启动一个项目相关问题的讨论，请见视频微观点1.6【如何用最少的钱启动项目？】
接下来笔者要讨论的是，如何用最少的资源启动一个项目。如果是“公益+经营性项目”，由于项目经营性收入充足、不需要补贴任何资源，政府可以采用PPP模式或是市场化运作的方式，通过招采程序选择一个合适的社会资本方来投资建设及运营即可。而“公益+准经营性项目”以及“公益+非经营性项目”由于经营性现金流入不足，可以补贴另一个经营性现金流入充足的项目，达到资金平衡的目的，具体的补贴方式如下表所示：
表1.5 项目组合与资源补贴方式对应表
☆有关如何有效利用资源补贴启动一个项目相关问题的讨论，请见视频微观点1.7【如何用最少的资源启动项目？】
（四）小结
针对上述各种项目类型或组合所涉及的问题，笔者整理相关内容如下表所示：
表1.6 项目组合相关问题汇总表
☆有关基建项目类型相关问题的讨论，请见视频微观点1.8【基建投资如何定类型？】
四、筹资模式（筹资金）
项目的筹资模式一般分为两种：一种是采用举债投资模式，也就是以股权融资的方式自己筹集资本金，然后其他的资金以债权融资的方式筹措；另一种是采用自有资金投资的模式，也就是全部投资的资金都是自有资金，又称为直接投资模式，目前直接投资模式一般用于“公益+非经营性项目”。举债投资模式因为运用了一部分的资金杠杆，因此可以增加股权投资的回报率，也可能因为项目风险无法还款而产生项目资金链断裂的风险，所以采取举债投资模式投资项目时，资金链的风险就成为一个很重要的问题，一般在项目风险相对可控的情况下，会采用一定比例的资金杠杆，这是目前投资的常态做法，因此如何设计一个项目使其具备可融资性，以及如何防范举债的风险，就成为许多人所关注的问题。
（一）政府举债的合法途径有哪些？
《中华人民共和国预算法》第三十五条第二款及第三款规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”由此可知，地方政府如果要举借债务，只能够通过发行地方政府债券的模式举借债务，除此之外的举借债务方式都属于违反《预算法》规定的方式。
目前发行地方政府债券的类型中，主要是以发行地方政府专项债券为主，其中涉及“专项债+资本金模式”“专项债+市场化融资模式”以及“专项债+PPP模式”等相关问题，本书将于第二篇中作出说明。
（二）为何PPP模式的政府支出责任不构成政府债务？
政府举债的方式除了采取发行地方政府债券外，还有另外一种融资方式，就是采用PPP模式。采取PPP模式的特性在于政府支出责任不构成政府债务，其原因在于，《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》答记者问中提到：“……在很多PPP项目合同中，政府方也承担了向社会资本方支付款项的义务，但这种义务在项目运营期开始时并不属于《负债准则》所规定的现时义务，更多是一种或有义务，因此不能确认为政府负债。在PPP项目开始运营后的每一个付款期间内，政府方按照《负债准则》有关规定不确认负债的，应当在支付款项时计入当期费用；按照《负债准则》有关规定确认负债的，应当同时确认当期费用，在以后期间支付款项时，相应冲减负债的账面余额。”由此可知，PPP模式中政府支出责任是一种或有义务，而不是现时义务，因此不构成政府债务。
（三）什么样的项目具备可融资性？
所谓项目具备可融资性，是指项目具备可以进行股权融资与债权融资的条件，特别是指债权融资的条件。具备可融资性的条件一般可以归类出以下几个方面：第一，项目必须合规；第二，项目的还款来源，也就是项目现金流入必须稳定有保障；第三，项目必须进行风险评估以及敏感性分析；第四，项目是否有可能会发生中途终止的情形；第五，项目如果终止，项目经营权对价的退还，损害赔偿或者补偿的金额是否足以偿还贷款，都是融资机构在评估债权融资时，会深入分析的事情。有关敏感性分析、经营权对价的退还、合同终止所涉及的损害赔偿或补偿等问题，本书将在第四部分财务分析第四十一章以及第六十八章中进一步说明。
五、预算管理（管预算）
（一）政府投资资金的投入方式与直接投资
《政府投资条例》第六条第一款规定：“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。”由此可知，公益的非经营性项目政府主要采取直接投资的方式，公益的经营性项目政府可以采取资本金以及投资补助的方式进行投资。至于贷款贴息的方式实践中比较少见，所以本章暂不讨论。
国家发展改革委《关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》（以下简称《中央预算投资资金安排通知》）中规定：“……（一）直接投资，是指政府安排政府投资资金投入非经营性项目，并由政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人单位组织建设实施的方式。……（七）根据不同安排方式规范项目管理。采取直接投资、资本金注入方式投资的项目，为政府投资项目，实行审批制。……”由此可知，直接投资一般是针对公益的非经营性项目，由政府投资并且以指定或是委托方式（非招投标方式）确认项目法人单位进行项目的组织与建设，投资决策程序采取审批制。
（二）政府投资资金作为项目的资本金
《中央预算投资资金安排通知》中规定：“……（二）资本金注入，是指政府安排政府投资资金作为经营性项目的资本金，指定政府出资人代表行使所有者权益，项目建成后政府投资形成相应国有产权的方式。……（七）根据不同安排方式规范项目管理。采取直接投资、资本金注入方式投资的项目，为政府投资项目，实行审批制。……”由此可知，资本金注入一般是针对公益的经营性项目，可以由政府投资并以指定方式（非招投标方式）确认政府出资人代表，投资形成的资本属于国有资产，投资决策程序采取审批制。
这里需要特别说明的是，如果项目资本金是由政府投资，项目法人或是项目公司向金融机构取得贷款，是否属于政府贷款？《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》（以下简称《中央预算资本金注入项目办法》）第二条第三款规定：“前款规定的经营性固定资产投资项目，应由企业作为项目法人，实行独立核算、自负盈亏。”似乎认为项目法人或是项目公司的贷款，应由其自行承担；但是这样的规定和前述规定将项目认定为政府投资项目、资产属于国有资产、投资决策采取审批制的规定，似有不合理之处。
（三）政府投资资金对项目进行投资补助
《中央预算投资资金安排通知》中规定：“……（三）投资补助，是指政府安排政府投资资金，对市场不能有效配置资源、确需支持的经营性项目，适当予以补助的方式。……”以及《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（以下简称《中央预算投资补助办法》）第三条第一款规定：“本办法所称投资补助，是指国家发展改革委对符合条件的地方政府投资项目和企业投资项目给予的投资资金补助。”由此可知，投资补助是针对公益的准经营性项目，可以由政府投资也可以由企业投资。
需要特别说明的是，《中央预算投资补助办法》第三条第三款规定：“投资补助和贴息资金均为无偿投入。”因此投资补助在会计上可能构成企业会计准则所称的政府补助，在会计处理上可能需要采取总额法或是净额法，在税法上可能有税收优惠政策的适用。相关问题，本书将在第三部分“财务分析决策”中说明。
（四）预算编列与审批程序以及中长期财政规划
有关项目是否编列预算以及项目中政府的支出责任是否已经列入中长期财政规划中，一直是银行对项目进行贷款评估时非常关注的问题，因此如果要识别项目的资金是否已经编列预算或是列入中长期财政规划，需要对该编列的法律程序有一定程度的了解。
有关部门支出预算的组成，一般包括基本支出预算与项目支出预算两个部分。所谓基本支出预算是指各部门为保障其日常运作所需的费用，一般包括人员经费和日常办公经费。而项目支出预算是指为完成特定行政任务，在基本支出预算外编制的年度项目支出计划，项目支出预算采取项目库管理，财政部门及各部门分别建立项目库，项目按审核要求纳入项目库后，按轻重缓急进行排序，并进行滚动式管理，最后根据财力状况进行项目支出预算的编列。
政府预算的编列一般按照“二上二下”的程序进行编列。每年的4～9月，政府各部门会开始编列下一年度的部门预算，并于当年9月底上报预算，称为“一上”；“一上”的预算内容一般只会申报项目支出预算不会申报基本支出预算。接下来财政部门会在11月中下旬确定项目支出预算，并且连同基本支出预算的定额标准下达给各部门，称为“一下”。然后，各部门再根据“一下”的要求，于12月上旬将完整的预算上报财政部门，称为“二上”。最后，财政部门再根据本级政府的财力情况、各部门预算的汇总，以及其他专项资金的安排，编制出本级政府财政支出预算，经政府提送给人大审议后，再由财政部门下达各部门的预算，称为“二下”。这里需补充说明的是，政府提送预算给人大审议，需要进一步区分是提送预算调整方案还是年度预算案，如果政府提交预算调整方案，需经人大常委会审议；如果政府提交年度预算案，需由人大全体会议审议。
至于政府支出责任列入中长期财政规划的程序，根据财政部《关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》的规定，可以分为以下几个环节：第一，各部门根据国民经济以及社会发展规划的要求，测算并提出三年的支出需求，第二，财政部门根据中期财政规划以及部门需求，下达各部门三年的支出控制数额，第三，各部门根据财政部门下达的三年的支出控制数额的基础上，编制三年支出规划报财政部门，第四，财政部门根据各部门的三年支出规划，汇总成三年中期财政规划草案，按程序报批后实施。
（五）国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》的解读
由于近年来财政处于紧平衡的状态，收支矛盾较为突出，加之预算管理中存在统筹力度不足、政府过紧日子意识尚未牢固树立、预算约束不够有力、资源配置使用效率有待提高、预算公开范围和内容仍需拓展等问题，影响了财政资源统筹和可持续性，因此2021年国务院针对以上问题出台了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（以下简称《意见》）。
有关预算收入与支出的部分，《意见》要求“严禁将政府非税收入[3]与征收单位支出挂钩”，因此土地出让金收入不得直接与项目的支付进行挂钩。此外，《意见》要求“严格控制竞争性领域财政投入”，所以政府财政资金不得投资非公益性项目。另外，《意见》针对预算支出标准体系提出“由财政部会同中央有关职能部门按程序制定国家基础标准，地方结合公共服务状况、支出成本差异、财政承受能力等因素因地制宜制定地方标准，按程序报上级备案后执行。鼓励各地区结合实际在国家尚未出台基础标准的领域制定地方标准”。因此未来预算支出必须考虑财政承受能力等多重因素以及相关标准，进而达到控制预算支出的要求。
有关预算编制与执行的部分，《意见》要求：“加强中期财政规划管理，进一步增强与国家发展规划的衔接，强化中期财政规划对年度预算的约束。……鼓励地方结合项目偿债收入情况，建立政府偿债备付金制度。”所以未来中期财务规划对于财政预算的编列会有一定的拘束力，为了偿还项目债务，应建立偿债备付金制度。此外，《意见》要求：“将项目作为部门和单位预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。有关部门负责安排的建设项目，要按规定纳入部门项目库并纳入预算项目库。……建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制。做实做细项目储备，纳入预算项目库的项目应当按规定完成可行性研究论证、制定具体实施计划等各项前期工作，做到预算一经批准即可实施，并按照轻重缓急等排序，突出保障重点。”由此可知，项目纳入预算项目库成为编列预算的前提条件，且项目入库需进行入库评审以及各项前期工作，以防止预算拨付后项目无法实施的情形。《意见》还要求：“加强对政府和社会资本合作、政府购买服务等项目的全过程绩效管理。加强国有资本资产使用绩效管理，提高使用效益。加强绩效评价结果应用，将绩效评价结果与完善政策、调整预算安排有机衔接，对低效无效资金一律削减或取消，对沉淀资金一律按规定收回并统筹安排。”因此未来通过预算的绩效考核，要将低效、无效以及沉淀资金，削减、取消或是收回。
最后有关风险防控部分，《意见》要求：“完善以债务率为主的政府债务风险评估指标体系，建立健全政府债务与项目资产、收益相对应的制度，综合评估政府偿债能力。”未来希望可以通过债务率以及偿债能力的评估，控制政府债务。此外，《意见》还提到“严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务”，似乎是针对近期有些所谓的企业投资项目、ABO模式、EPC+模式增加隐性债务的情况进行规范。而《意见》所称“清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算”，是针对无法市场化转型的地方政府融资平台，可以采取的退场方式所进行的规定。