第二篇 地方政府专项债券

第七章 专项债券概述

——意义、特征、政策背景、法制体系、基本原则与资金投向

一、专项债券的意义与特征

根据《财政部关于印发〈地方政府债券发行管理办法〉的通知》（财库〔2020〕43号）（以下简称《地方政府债券发行办法》）第二条的规定：“本办法所称地方政府债券，是指省、自治区、直辖市和经省级人民政府批准自办债券发行的计划单列市人民政府（以下称地方政府）发行的、约定一定期限内还本付息的政府债券。地方政府债券包括一般债券和专项债券。一般债券是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券；专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。”由此可知，专项债券具有以下几个特征：第一，发债主体：省、自治区、直辖市、省级政府批准的计划单列市人民政府；第二，发债项目与目的：必须具有一定收益的公益性项目才可以发债，而且发债所筹措的资金必须用于该公益性项目；第三，债券类型：专项债券是一种地方政府债券；第四，发债期间：专项债券期限原则上与项目期限相匹配；第五，还款来源：发债项目对应的政府性基金或专项收入。

二、专项债券的政策背景与法制体系

专项债券制度的推行和加强地方政府债务管理是紧密相关的。由于2008年美国的次贷危机，中国政府为了应对此金融危机，推出了四万亿的刺激内需方案，但也衍生了一些地方政府债务问题。为了加强管理地方政府债务，国务院2014年出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）（以下简称《国发43号文》），其中规定要建立规范的地方政府举债融资机制，并且坚决制止地方政府违法违规举债。所谓建立规范的地方政府举债融资机制，就是地方政府举债应采取政府债券方式，其中就包括一般债券与专项债券。

《预算法》第三十五条第一、二、三款规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”由此可知，地方政府要举借债务只能通过发债方式筹措资金。

2019年6月10日中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，该文件着重强调，在坚持供给侧结构性改革及结构性去杠杆的基本思路上，加强宏观政策协调配合，保持市场流动性合理充裕，做好专项债券发行及项目配套融资工作，促进经济运行在合理区间。由于专项债券的发行是以收定支[1]、不列赤字，因此在政策上政府大力支持专项债券发行，并且出台文件进一步完善专项债券管理及配套措施。

有关于专项债券的法制体系，笔者整理如下：

表7.1 专项债券法制体系

续表

续表

请见视频微观点7.1【财政部为何提前下达地方政府债务限额？】

三、专项债券制度的基本原则

（一）专项债券有关“借”的基本原则

1.法定限额管理

《预算法》第三十五条第二款前段规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准……”以及《地方政府债券发行管理办法》第六条规定：“地方财政部门应当在国务院批准的分地区限额内发行地方政府债券。新增债券、再融资债券、置换债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限。”由此规定可知，地方政府必须在“限额”内发债，而“限额”必须由国务院确定，全国人大或是人大常委会批准后，列入本级预算调整方案，由本级人大常委会审批，此即法定限额管理。

关于限额的下达方式，区分为限额正常下达与限额提前下达两种方式。限额正常下达程序分为以下几个环节：第一，限额的审批：根据财政部《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）（以下简称《地方政府债务限额管理意见》）的规定：“地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。年度预算执行中，如出现下列特殊情况需要调整地方政府债务新增限额，由国务院提请全国人大常委会审批：当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额；当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额或在上年债务限额基础上合理调减限额。”由此可知，地方政府债务总限额是由国务院确定后，报全国人大批准；年度预算执行中，需调整地方政府债务新增限额，由国务院提请全国人大常委会审批。第二，省级限额的下达：根据财政部《关于印发〈地方政府专项债务预算管理办法〉的通知》（财预〔2016〕155号）（以下简称《专项债务预算管理办法》）第十条第二款的规定：“省级财政部门应当于每年10月底前，提出本地区下一年度增加举借专项债务和安排公益性资本支出项目的建议，经省、自治区、直辖市政府批准后报财政部。”由此可知，省级财政部门应该在限额下达前提出限额下达的建议；此外，根据《专项债务预算管理办法》第十条第一款的规定：“财政部在全国人民代表大会或其常务委员会批准的专项债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家调控政策、各地区公益性项目建设需求等，提出分地区专项债务限额及当年新增专项债务限额方案，报国务院批准后下达省级财政部门。”由此可知，财政部在批准的限额内，提出分地区的专项债务限额及当年新增专项债务限额方案，报国务院批准后下达省级财政部门。第三，市县级限额的下达：根据《专项债务预算管理办法》第十一条第二款的规定：“市县级财政部门应当提前提出省级代发专项债券和安排公益性资本支出项目的建议，经本级政府批准后按程序报省级财政部门。”由此可知，市县级财政部门应该在限额下达前提出限额下达的建议；此外，根据《专项债务预算管理办法》第十一条第一款的规定：“省级财政部门在财政部下达的本地区专项债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑本地区公益性项目建设需求等，提出省本级及所辖各市县当年专项债务限额方案，报省、自治区、直辖市政府批准后下达市县级财政部门。”由此可知，省级财政部门应在财政部下达的限额内，提出当年专项债务限额方案，报省级政府批准后下达各市县级财政部门。

按照限额正常下达的节奏，3月全国人大通过总限额，4月财政部逐级下达限额，5月本级人大审批预算调整方案，6月开始发债。这样容易发生“上半年无债可用、下半年集中发债”的情况。为解决此问题，《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定》中规定：“授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。”此决定即为国务院限额提前下达的依据。而2022年财政部向各地提前下达的新增专项债务限额为1.46万亿元。

2.省级政府发债模式

根据《地方政府债务限额管理意见》的规定：“……市县级政府确需举借债务的，依照经批准的限额提出本地区当年政府债务举借和使用计划，列入预算调整方案，报本级人大常委会批准，报省级政府备案并由省级政府代为举借……”由此可知，发债主体只能由省、自治区、直辖市和经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府担任，市县级政府发债需要通过省级政府代为举借，此为省级政府发债模式。

3.全口径预算管理

根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的规定：“……把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。”由此可知，发债而产生的地方政府债务应该要分类，全部纳入预算管理，称之为全口径预算管理。

有关专项债券的预算科目管理，笔者整理如下表所示：

表7.2 专项债券预算科目管理

此外，《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号）中规定：“对预算拟安排新增债券资金的项目，或拟发行再融资债券偿还的到期地方债，可通过先行调度库款的办法支付项目资金或还本资金，发行地方债后及时回补库款。”由此可知对于预算已经安排的债券资金或是发行再融资专项债，在专项债资金还没到位之前，可以先用调度库款。

（二）专项债券有关“用”的基本原则

1.公益性资本支出原则

《预算法》第三十五条第二款后段规定：“举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”由此可知，举债筹措的资金必须用于公益性资本支出，也就是应用于资本投资，不得用于经常性支出，此为公益性资本支出原则。专项债资金可否用于支付项目的建设期利息？笔者认为专项债资金可以用于支付建设期利息，原因在于建设期利息在会计处理上必须资本化而不是费用化，因此性质上属于资本性支出。此外，专项债资金可否用于支付人员工资？笔者认为必须看情况，如果资金用于支付建设单位管理人员的工资，该费用属于建设单位管理费，是总投资的一部分，会计处理也必须资本化，因此性质上也属于资本性支出。

2.专款专用原则

《地方政府专项债务预算管理办法》第二十三条中规定：“地方各级财政部门应当依据预算调整方案及专项债券发行规定的预算科目和用途，使用专项债券资金。确需调整支出用途的，应当按照规定程序办理。”由此可知，发专项债券所筹得的资金，基于法定预算原则，必须按照预算科目和用途专款专用。

但是《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号）第四条规定：“依法合规调整新增专项债券用途。赋予地方一定的自主权，对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许省级政府及时按程序调整用途，优先用于党中央、国务院明确的‘两新一重’、城镇老旧小区改造、公共卫生设施建设等领域符合条件的重大项目……”因此地方上对于债券资金用途调整有一定的权力。

（三）专项债券有关“还”的基本原则

1.自发自还原则

根据《国发43号文》的规定：“……（二）建立债务风险应急处置机制。要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。……”由此可知，谁发行的专项债券，就由谁来偿还，中央采取不救助原则。

2.科目偿债责任

《地方政府专项债务预算管理办法》第七条规定：“专项债务收支应当按照对应的政府性基金收入、专项收入实现项目收支平衡，不同政府性基金科目之间不得调剂。执行中专项债务对应的政府性基金收入不足以偿还本金和利息的，可以从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补。”由此规定可知，普通专项债虽不要求项目收益必须覆盖还本付息的金额，但是要求专项债券对应的政府性基金收入、专项收入必须实现项目收支平衡，如果执行过程中对应的政府性基金预算不足以偿还本息，可以从项目单位调入专项收入还债。

3.项目偿债责任

财政部《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）第二条第七项规定：“（七）严格项目偿债责任。专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照该项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。”由此可知，项目收益专项债券项目的收入，对于专项债务必须要能还本付息，如果项目收入暂时难以偿还本金时，可以发行再融资专项债偿还，待项目收入实现后再予以归还。

四、专项债券的资金投向

专项债券的资金投向每年的政策都会有所不同，以下仅针对近几年的政策规定进行说明：

2020年由于新冠肺炎疫情的原因，对我国的经济造成了很大的冲击，大家都期待政府可以提出有效方案来稳经济稳就业。2020年5月22日，李克强总理代表国务院在十三届全国人大三次会议上所作的《政府工作报告》中就提到“……扩大有效投资。今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元，提高专项债券可用作项目资本金的比例，中央预算内投资安排6000亿元。重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的‘两新一重’建设，主要是：加强新型基础设施建设，发展新一代信息网络，拓展5G应用，建设数据中心，增加充电桩、换电站等设施，推广新能源汽车，激发新消费需求、助力产业升级。加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。新开工改造城镇老旧小区3.9万个，支持管网改造、加装电梯等，发展居家养老、用餐、保洁等多样社区服务。加强交通、水利等重大工程建设。增加国家铁路建设资本金1000亿元。健全市场化投融资机制，支持民营企业平等参与。……”由此可知，增加发行专项债券的规模成为政府扩大投资的重要方式之一。

此外，根据《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号）的规定：“……三、优化新增专项债券资金投向。坚持专项债券必须用于有一定收益的公益性项目，融资规模与项目收益相平衡。重点用于国务院常务会议确定的交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域。积极支持‘两新一重’、公共卫生设施建设中符合条件的项目，可根据需要及时用于加强防灾减灾建设。四、依法合规调整新增专项债券用途。赋予地方一定的自主权，对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许省级政府及时按程序调整用途，优先用于党中央、国务院明确的‘两新一重’、城镇老旧小区改造、公共卫生设施建设等领域符合条件的重大项目。……五、严格新增专项债券使用负面清单。严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务……同时，坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。……”由此可知，新增专项债券有以下几点要求：第一，必须用于一定收益的公益性项目，且融资规模与项目收益必须相平衡；第二，重点用于七大领域与“两新一重”项目；第三，允许省级政府依法合规调整专项债券用途，优先用于符合条件的重大项目；第四，严禁专项债券资金置换存量债务，严禁用于土地储备项目、产业项目与房地产项目。

2021年3月5日，李克强总理代表国务院在十三届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中就提到“……扩大有效投资。今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，优先支持在建工程，合理扩大使用范围。中央预算内投资安排6100亿元。继续支持促进区域协调发展的重大工程，推进‘两新一重’建设，实施一批交通、能源、水利等重大工程项目，建设信息网络等新型基础设施，发展现代物流体系。政府投资更多向惠及面广的民生项目倾斜，新开工改造城镇老旧小区5.3万个，提升县城公共服务水平。……”以及《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》[2]第一条的规定：“新增专项债券必须用于建设项目，不得用于偿还债务。2021年新增专项债券重点用于交通基础设施，能源项目、农林水利、生态环保项目、社会事业、城乡冷链物流设施，市政和产业园区基础设施，国家重大战略项目，保障性安居工程等领域，详见附件1。此次梳理的专项债券项目，不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，不安排一般房地产项目，不安排产业项目。”由此可知，2021年的专项债券资金可以用于棚户区改造项目以及租赁住房的土地储备项目。

最后，《关于申报2022年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预〔2021〕209号）第一条规定：“……2022年专项债券资金持续重点用于交通基础设施、能源、农田水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施（含粮食仓储物流设施）、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等领域。详见附件。……请严格遵照《财政部发展改革委关于印发〈地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单〉的通知》（财预〔2021〕115号文），做好专项债券项目储备和需求申报工作。”由此可知，该通知规定了2022年专项债券资金的投向以及负面清单，基本保持了2021年资金投向的规定。有关负面清单的内容分为全国通用禁止类项目以及高风险地区禁止类项目，其中全国通用禁止类项目包括：楼堂馆所、形象工程和政绩工程、房地产等其他项目（包括用于租赁住房建设以外的土地储备）；高风险地区禁止类项目包括：城市轨道交通，除卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）、教育（学前教育和职业教育）、养老以外的其他社会事业项目，除供水、供热、供气以外的其他市政基础设施项目，棚户区改造新开工项目。