一、政府质量：过程导向的治理理论

政府质量（quality of government）概念在批判传统治理理论的基础上发轫，是对注重应对效率低下、机构冗余、财政负担等问题的结果导向模式忽视程序公正、公共参与、政府回应等过程导向治理要素的理论和实践反思。现有研究认为，政府质量是指政治过程中公共权力合法公正行使的状态，其核心价值是超越结果导向治理模式，推进基于程序公正、廉洁和政治代表等政治价值的过程导向治理模式。注1尽管有学者对公正性注2、廉洁性注3等概念内涵及其与政府质量的关系等做出过阐释，但并未形成关于政府质量之维度、要素和内在逻辑的理论体系。本书基于本土实践提出政府质量的概念及理论体系，依据治理理论、政治过程理论论证了政府质量是过程导向而非结果导向的治理模式，其反映为政府与社会间就公共权力行使所形成的互动关系及良好状态，因此蕴含公共权力行使之公正性、代表性、回应性和廉洁性这四个中国特色政府质量理论的核心要素。

学界对如何测量政府质量已进行过有益探索。如已有研究从公共开支效能维度注4，财政、资本、人力、技术维度注5，有形资产（tangibles）、可靠性（reliability）、回应性（responsiveness）、保障性（assurance）、移情性（empathy）维度注6，经济发展、民众支持度和人民幸福感维度注7，政府能力维度注8等出发，运用单指标和多指标方式来对政府质量进行操作化。上述既有评估指标仍然采取大量衡量政府投入或产出的财政、资本、公共开支和满意度等指标来评价政府质量，依旧没有摆脱结果导向的评估框架，也未能反映政府质量的两个重要维度的理论价值：一是缺乏对治理过程中政府与社会的互动和协同、表达和回应、反馈和监督等治理环节的观察与测量；二是忽略了对作为政府质量核心维度的公共权力行使品质的有效评估，如探究如何有效评估公共权力运行的公正性、代表性、回应性和廉洁性。在此意义上，本书探索着提出了运用大数据和小数据，基于公众视角、精英视角和政治互动视角来有效测量我国地方政府质量的评估体系，并考察了地方政府质量在不同维度的现状及差异，以为本土化政府质量评估体系的形成做出努力。

已有研究对政府质量如何生成、何种因素影响政府质量等问题探讨颇多。既有研究从民主制度注9、经济发展注10、社会资本注11、官僚制度注12等宏观视角对政府质量的影响来源做出解释。然而，上述解释研究大都从宏观政治或经济维度进行考量，而未从国家—社会关系视角考察公众和精英间政治互动行为与态度等微观因素对政府质量形成的影响，更未能反映新兴信息技术通过技术赋权和技术赋能双重机制来影响政府质量的因果关系。本书同时从宏观与微观两个层面、静态制度与动态政治互动两个理论视角构建了政府质量的生成模型，论证了经济发展和公民参与从“需求方”影响政府质量的高低，而政府能力和官僚制度则从“供给方”决定其优劣。在此基础上，本书检验了政治发展、经济规模和开放程度、地方政府能力等因素对政府质量产生的差异化影响，以及精英和公众政治行为及态度、政治互动过程对政府质量形成的影响机制。

本书关注政府质量在从制度优势转化为治理效能的过程中发挥了何种作用。既有研究较少探讨政府质量影响治理效能的作用机制，仅有的一些研究也只探讨了政府质量对政治信任注13、个体幸福感注14、经济绩效注15等存在的显著影响。然而，上述政府质量的政治效应并未有效地将治理制度与治理效能关联起来。因此，本书基于政治过程理论和国家—社会关系理论，从“输入—转化—输出—反馈”四个环节提出了政府质量驱动治理效能的过程理论，考察了政府质量对公民参与和合作、政治表达与沟通、政治制度与治理绩效的影响效应及作用机制。