一、中国古代“大一统”的国家治理传统
中央与地方关系是现代政治学和法学之用语。在封建社会通常用“内”与“外”来区分中央和地方。“内”意味着中央和中心，“外”则意味着围绕中央但又在中央之外的边缘区。纵观中国的古代历史，统一与集权之下时常涌动着分散和决裂的暗流，“内”与“外”存在着激烈的对抗和政治博弈。诸侯混战、群雄逐鹿与地方割据亦是中国封建社会的常态。中国大历史以“统一为常情”，以“分裂为变态”。注5根据费正清的考证，中国五千年的历史中，统一的时间占三分之二，而分裂的时间占三分之一。注6
（一）“大一统”国家治理的自然地理环境
从人类的历史实践来看，自然地理环境深刻影响了一个国家的经济生产方式，并通过经济基础间接影响作为上层建筑的国家与法律制度。换言之，任何一种国家和法律制度都受到经济与社会等客观“物质性力量”的强大作用，都是在既定的自然地理环境中形成的。正如韦伯所言：“已经在所有的地方存在的各种制度，不是共同社会为了今天的需要这样明确的目的的人为的预制，而是由过去及现在的实际需要所形成的。它是共同社会历史发展的必然产物，并以许多微妙的链条与共同社会的存在交织在一起。”注7
各国的国家结构形式、中央地方制度模式亦是其所处自然地理环境、经济生产方式、文化传统、民族关系和语言文字等诸多“共同社会的存在”因素混合作用的产物。在人类文明的早期，自然地理环境对于社会管理形式的影响要远远大于现代的高度文明社会。注8国家、法律等上层建筑的发生、发展与发达很大程度上都取决于这个既定且不可改变的客观现实。正如马克思所言：“自然界起初是作为一种完全异己、有无限威力的和不可制服的力量与人们对峙的，人们与它的关系完全像动物与它的关系一样，人们就像牲畜一样服从它的权力。”注9
马克思在分析东方国家的社会历史与制度形态时说：“气候和土地条件……使利用渠道和水利工程的人工灌溉设施成了东方农业的基础……在东方，由于文明程度太低，幅员太大，不能产生自愿的联合，所以就迫切需要中央集权的政府来干预。”注10可见，马克思认为，东方亚细亚社会的中央集权是在与特殊的自然地理条件做斗争的历史过程中确立的。东方的中央高度集权，是要使农业满足人口不断增长的需要而必须举办水利工程和其他公共工程的那种环境的结果。注11
马克思还发现，特殊的自然地理环境是亚细亚经济生产方式产生的主要原因。在这种生产方式之下，形成了农民的特质以及农业社会生活的特点。而这些因素决定了东方国家的中央高度集权是不可避免的。其理由是：“由于各个小农彼此间只存在有地域的联系，由于他们利益的同一性并不使他们彼此间形成任何的共同关系，形成任何的全国性的联系，形成任何一种政治组织，所以他们就没有形成一个阶级。因此，他们不能以自己的名义来保护自己的阶级利益，无论是通过议会或通过国民公会。他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权力支配社会。”注12最后，马克思的结论是，小农经济的生产方式只可能是产生集权与专制的温床，亚细亚生产方式“始终是东方专制制度的牢固基础”注13。
孟德斯鸠在《论法的精神》中就自然地理环境对于法律制度的影响做过天才的分析。注14他从国土面积与河流分布上来寻找亚洲大帝国中央集权和政治专制绵延不绝的原因。他解释说：“在亚洲，人们时常看到一些大帝国；这种帝国在欧洲是绝对不能存在的。这是因为我们所知道的亚洲有较大的平原；海洋所划分出来的区域广阔得多；而且它的位置偏南，水泉比较容易涸竭；山岳积雪较少；河流不那么宽，给人的障碍较少。在亚洲，权力就不能不老是专制的了。因为如果奴役的统治不是极端严酷的话，便要迅速形成一种割据的局面，这和地理的性质是不能相容的。”注15
汉学家魏特夫也从自然地理因素论证了古代中国实行高度中央集权的历史必然。他认为，治水与兴建水利设施乃是产生古代中国中央集权和“暴君制度”的基石，也是中央高度集权作用之下的产物。注16黄河、长江虽给予了中国人特别的恩惠和眷顾，但也不时带来威胁人们生存的洪水灾害。古代中国人为了引水为利，就迫切需要中央集权的政府干预，需要一个高度权威的组织机构来举办公共工程。在古代中国，对黄河、长江等“水的控制”是社会控制的关键。君主专制和中央集权国家的形成在某种程度上乃是基于国家对于水利设施的整体控制而建立的，作为中央的“朝廷”很大程度上要通过对水利的全面控制来造就一种“治水社会”，从而实现中华民族的高度聚合与国家的统一。
显然，古代中国幅员辽阔、农耕生产方式、中国人口的密度，以及大自然给中国人提出的“治水”“灾荒”和“北部边疆安全”等客观难题的存在，都使得国家统一、中央集权和官僚制管理成为最适合古代中国的国家治理形式。就此，黄仁宇总结道：“中国所达到的高度中央集权，并不是源于政治思想家们的想象，而是由环境造成的。地理是压倒一切的因素。”注17“由于生存压力，统一化进程没有为地方性制度和习俗做法的成熟留出任何时间。”注18也因此，与其他古代国家相比，中国在公元前若干世纪就建立了发达的中央集权国家形式。
（二）“大一统”国家治理的思想文化传统
人类的进化和法律制度的变迁是一个历史性的过程。这个过程就像是由一个一个的小环连接而成的链条。这个链条把过去与现在、传统与现实紧密联结起来。它使得每个时代的制度设计者们都无法摆脱这个从过去承接下来的传统基因。而这种历史基因和思想文化传统，构成特定制度形态的生存背景和发展基点，显现出极强的历史延续性和传递性。
“大一统”的思想文化传统在中国几千年的历史中绵延不绝。自春秋战国以来，不管是封建国家的治理者还是封建时代的知识分子，都面临一个共同的目标指向，即“定于一”。葛剑雄评价道：“先秦时代，百家并存，知识分子因信奉学说的不同而采取不同的立场。但除了老子提倡的‘小国寡民’和庄子所崇尚的虚无观念外，其余各家尽管说法不同，却都是主张统一的。只是在由谁来统一、如何实现统一这两方面各执一词。”注19
为结束诸国纷争、战乱不止的局面，儒家提出从“小康”到“大同”的国家治理理想。《孟子·梁惠王上》载，梁惠王问孟子：“天下恶乎定？”孟子回答说：“定于一。”其意大致是：天下只有归于大一统，才会安定下来。荀子提出“一天下，是又人情之所同欲也”（《荀子·王霸》），极力主张“天下为一，海内宾”（《荀子·成相》），宣扬“四海之内若一家”（《荀子·王制》）。《墨子·尚同》中也写道：“上之所是，必皆是之，所非，必皆非之……乡长唯能一同乡之义，是以乡治也……国君唯能一同国之义，是以国治也。……天子唯能一同天下之义，是以天下治也。”注20
《吕氏春秋》里说“乱莫大于无天子。无天子则强者胜弱，众者暴寡，以兵相残，不得休息”，因此“天下必有天子，所以一之也……一则治，两则乱”。法家“法治”思想的全部要义就在于为建立和维护统一的封建专制中央集权提供理论根据与实践策略。慎到强调“民一于君，事断于法，是国之大道也”。韩非提出“事在四方，要在中央”，强调建立统一的封建君主专制中央集权是实现“法治”的政治基础，而“法”“术”“势”三者结合则是实现封建君主大权独揽的策略与方法。注21
汉代之后，董仲舒提出“罢黜百家，独尊儒术”，以儒家思想统领国家立法的思想。“春秋大一统者，天地之常经，古今之通谊也。今师异道，人异论，百家殊方，指意不同，是以上亡以持一统；法制数变，下不知所守”，因此，“诸不在六艺之科、孔子之术者，皆绝其道，勿使并进。邪辟之说灭息，然后统纪可一而法度可明，民知所从矣”。注22在此，董仲舒充分论证了“大一统”的合理性。在他看来，“大一统”的政治局面是人类社会自古至今的共同要求，是历史发展的必然规律。而且，仅仅建立君主专制的政权机构，对于维护“大一统”的政治局面是远远不够的，还必须有统一的思想来加以保证。董仲舒提出，只有以“独尊儒术”代替邪辟之说，才能在统一思想的基础上制定出统一的制度和法令；有了统一的制度和法令，才能上下一致，人民有所遵循，国家政权才能稳固。这些思想在很大程度上契合了当时西汉王朝加强中央集权和封建君主专制的政治需要，也标志着“大一统”国家治理思想在政治、经济和文化领域的全面渗透与最终确立。
关于国家治理的“定于一”“尚同”“以一治天下”的众多理论，尤其是儒家的“大一统”思想，成为中国古代封建国家治理的“正统”与主流思想。在封建王朝频繁更替的漫长历史中，它们形成一种强大的精神感召力量，缓解和对抗可能出现的国家分裂倾向，结束地方割据的政治局面，促进封建国家不断从碎片走向整合、从分裂走向统一。对此，黄仁宇总结说，在古代中国，“中央政府似乎是，也的确是唯一的权力源泉。……一个高度中央集权的体制会形成太多的重压和紧张，任何地方分权都可能开始一场使得统一政府瓦解的毁灭过程。……然而，随着时间的流逝，重新统一总是随之而来”注23。
孙隆基在谈到中国古代源远流长的“大一统”传统时说：“在大一统的局面下，当然必须有一个强大的中央。否则的话，就会出现地方割据的局面，亦即是‘天下大乱’。因此，为了致天下于‘治’，就必须由一个强大的中央去压倒各地方。”当然，“这个过程并不是一蹴而就的，而是在中国漫长的历史中，经历了艰苦的中央与地方之间的角力赛。但是，就总的趋势来说，胜算总是逐渐地倾向于中央这一方的”注24。
在“大一统”的历史文化背景之下，自秦以后，逐渐形成“自天子以外，无尺寸之权，一尊京师而威天下”以及“天下之事无大小皆决于上”注25的中央高度集权的政治体制。“天子居至尊之位，操可致之权，赏罚予夺，得以自专”，也一直被认为是“祖制”和“天理”。注26在中国封建社会，中央与地方关系的首位要求就是“归于一统”，由上面“正”下面，由上层“治”下层，由中央“统”地方。注27中央“正”地方，地方必须始终“俯首称臣”，与以皇帝为代表的中央保持一致，才能够被认为是“名正”和“言顺”。孙隆基曾这样评价中国古代的中央与地方关系：“‘与中央一致’是中国文化‘深层结构’中的一条不因时、地、政治立场而异的‘文法’规则。在先秦时代，它已经表现在‘拨乱反正’‘天下定于一’以及‘尚同’这一类观念中，其后则更是深深地植根在中国人的意识中。”注28
（三）“大一统”国家治理的法制基础
“大一统”国家治理必须建立在中央集权、全国统一的法律制度的基础之上。法家尤其强调通过制定统一的行为标准来维护国家的“一统”。法家的法治思想很大程度上就是其中央集权思想的具体化设想。管子指出，“法律政令者，吏民规矩绳墨也”，“治民一众，不知法不可”。慎到主张“法”可以“一人心”，即“法虽不善，犹愈于无法，所以一人心也”。他认为，制定法律的目的就在于用一个统一的标准使人们“立公”而“弃私”，“法之功莫大使私不行”。李斯提出，要巩固中央集权的君主统治，必须实现“海内为郡县，法令由一统”。
关于全国统一立法与国家治理的关系，先秦法家思想的集大成者韩非有言曰：“夫立法令者，以废私也，法令行而私道废矣。私者，所以乱法也。”注29言下之意是只有推行全国统一的法制，“事断于法”，才能替代原来各地盛行的“私道”；只有用统一的中央立法，才能消除威胁全国统一的地方“私法”，将国家治理最重要的规范体系统一起来。而且，韩非还详细阐述了“法莫如一而固”的道理。法律不统一，必然引起人心混乱，也会削弱法的权威。法律作为全国民众共同遵守的行为准则，不能朝令夕改，也不能随心所欲地加以解释。法律之间也不能彼此矛盾、前后不一。