第二节 清代言官的选任、考核与升转

一、言官的选任

言官为朝廷耳目，作为国家的风宪官，负有典正法度、整肃纲纪、纠劾百官的重任，被统治者视为为政理乱的关键所在，因此历代统治者都十分重视言官的考选，并形成了一套特定的考选制度。清代在政治制度上集历代之大成，形成了自己的特色，在言官的考选上也不例外。清统治者对言官的作用有深刻的认识，对言官的选任极其重视，如康熙十八年（1679）谕：“自古设立台省，原系朝廷耳目之官，上之则匡过陈善，下之则激浊扬清。”[39]认为作为耳目之官的科道官“关系最要，必选用得人方能称职”。[40]以后，康熙帝也反复强调言官的重要性，如康熙三十六年（1697）谕：“国家设立都御使、科道官，以建白为专责，所以达下情而去壅蔽，职任至重。”康熙三十九年（1700），在《御制台省箴》中说：“台省之设，言责斯专，寄以耳目，宁取具员。”[41]再次强调言官的耳目作用。以后的统治者继承了这种思想，认为：“科道乃朝廷耳目之官，关系甚重，欲正人心，端风俗，必自科道始。”嘉庆帝也说：“明目达聪，责在御史，彰善瘅邪，整纲饬纪。”[42]不仅皇帝如此，多数官员对言官的重要性也有充分的认识。在明代作过给事中，入清后作过吏部左侍郎的孙承泽就认为，言官“受朝廷耳目之寄，掌国家纲纪之任，用得其人则庶政清平，群僚警肃；用非其人则百职怠弛，小人横恣。必尽廉公，乃称斯职”。[43]言官职责重大，地位重要，因此清代对言官的考选一直要求严格，选任的标准也比较高。在选拔言官时，不仅注重文化素质，更重视道德品质和实践经验等多方面条件的结合。

首先，言官要有较高的文化素质。

言官常伴君主左右，参与国家大政方针的决策，这就要求他们必须有较为突出的治理才能和敏锐的政治洞察力，而这些素质的培养需要一定程度的文化积淀，因此，早在清初就规定，只有正途出身的官员才有资格考选科道。康熙十九年（1680）上谕：“汉官非正途出身者，虽经保举不准考选。”[44]但有清一代，并不是一以贯之的推行非正途不取的原则，雍正时期就曾经试图变更旧例，雍正五年（1727）上谕：“嗣后科道缺出，在京则令翰林院掌院于编修、检讨内保送。各部院堂官于各属司官内，不论科甲贡监，择其勤敏练达、立心正直者保送，引见补用。”雍正帝之所以打破常规，就是想达到“杜党援之弊，而收用人之效”[45]的作用。但是行之不久，就有人反对。雍正十三年（1735）八月，户部尚书史贻直提出：“科道铨仪之宜用正途也。国家用人惟才，原可不论出身，但六科有封驳之任，御史为风宪之官……请照旧例，用正途出身之员。”[46]雍正帝遂下诏：“考选御史，仍专用正途。”[47]此后，科道官以正途铨选成为定制。不过，并非所有正途出身的官员都有资格作科道官。清代官员入仕的途径有“正途”和“异途”两种，据《钦定大清会典事例》记载，官员以进士、举人、恩贡、拔贡、副贡、岁贡、优贡、荫贡出身的称正途，由捐纳或议叙而得官的称异途。[48]清朝曾规定，正途出身官员中层次比较低的，也不允许选任科道。如顺治十一年（1654）规定：“汉官由贡生出身者，不与考选。”[49]只是到了嘉庆以后，这种情况才有所改变，嘉庆十一年（1806）奏准“荫生应否准令考选御史，例无明文，请旨于考选御史条内增入荫生一条，准其一体考选”。[50]

清代在选用科道官时，反复强调其出身，从侧面反映出对科道官文化素质的高要求。这在清代御史的任用上也可以得到印证。近人汤吉禾对黄叔璥的《国朝御史题名录》中所载3087名御史进行统计，在2153名汉御史中，出身进士的1770人，举人194人，副榜2人，贡生57人，文生员3人，荫生14人，监生20人，官学生3人，孝廉方正1人，博学鸿词3人，未详88人。最后得出结论：“约百分之九十五之汉御史，皆来自正途出身，而此百分之九十五中，属进士者，又占绝大多数。”[51]

需要指出的是，对于科道官出身的限制不包括满人，满人入选科道，只要通晓满汉文字，品行端谨，即可以“保送候简”，并且无须考试。这种情况一直延续到清末才有所改变。同治二年（1863）上谕：“汉员保送御史，例须考试，满员则向不与考，殊非慎简言官之道。以后保送满洲御史，着即由各衙门堂官认真考试，择其通晓清汉文字、品行端谨者，出具切实考语，保送候简。”[52]光绪三十年（1904）谕：“御史为朝廷耳目之官，必须学识明通，方足以资献替。嗣后宗室、满、蒙御史，均着照汉员之例，一体考试。”[53]从“向不与考”到“一体考试”是一个进步，对于提高科道官的整体素质，清洁监察队伍，提高监察效能大有益处。然而晚清时期，帝国的官场已是危机四伏，弊病丛生，高素质的监察官已经不能阻止统治者的腐败，挽救不了清王朝行将灭亡的命运了。

其次，言官必须具备较为丰富的实践经验和良好的民望。

言官是君主为维护统治的稳固而设置的监察官，监察的范围涉及政治、经济、军事、文化等各个领域，这就要求监察官必须熟悉国家的政策法规，懂得国家管理运作的方式，通晓吏治民情，熟谙盛衰兴亡的经验教训，否则必然会心有余而力不足。清代考选科道官员，十分注意人选的仕途经历，强调实践经验和民望的好坏。顺治元年（1644）规定：“考选给事中、监察御史，以大理寺评事、太常寺博士、中书科中书、行人司行人历俸二年者，及在外俸深有荐之推官、知县考取，若遇缺急补，间用部属改授。”[54]顺治八年（1651）对外官考选科道作了规定：“外官钱粮全完，历俸三年荐一次，无参罚者方准行取，记录亦准作一荐。”[55]要求科道官有一定的任职经历和从政记录，是因为官员经过在基层锻炼，积累了相当的实践经验，不仅熟悉国家的法律法规，更了解民情、民意，有利于他们履行监察职责，发挥监控效能。正如康熙所言：“科道行取，原因亲民之官，谙悉利弊，得以据实指陈，有裨政治，且足鼓励人才。”[56]清朝历代统治者都很重视科道官的资历。康熙四十四年（1705）六月谕令：“行取知县，非再任者不得考选科道。”[57]从此，“行取知县无骤补台中者”。[58]乾隆元年（1736）奏准：“行取知县，三年举行一次，由吏部于正途出身知县内，食俸已满三年，任内无参罚事故者，大省行取三人，中省二人，小省一人，开列职名，具题请旨。”再次重申了知县行取科道的资历。不仅如此，这种要求也涉及到京官，乾隆三十八年（1773）议准：“嗣后编检等官，散馆授职后，历俸三年，始准保送御史。其授职后未及三年者，不准保送。”[59]

再次，言官必须具有良好的个人品德和无私的精神。

清代选择科道官，不仅重视选任对象的文化素质和实践经验，更强调要有良好的品德和无私的精神，不畏强横，敢置祸福于度外。康熙帝认为，言官为治官之官，必须持正守廉，正己而后正人，只有这样，才能更好地行使监察之责。他说：“若言官正，则外吏自不敢肆行贪婪矣。”[60]他把品德看得比才华更重要，康熙十二年（1673）颁布上谕：“朕观人必先心术，次才学，心术不善，纵有才学何用？”[61]他认为，“使言官果能奉法秉公，实心尽职，则闾阎疾苦，咸得上闻；官吏贪邪，皆可厘剔”，[62]指出：“事君者，果能以公胜私，于治天下何难？若挟其私心，则天下必不能治。”[63]康熙帝还作《给事中箴》和《御史箴》来告诫和鞭策言官要奉公守法，公而忘私。他说：“咨尔给事，实专言词……六曹有失，汝其正之。百僚有邪，汝其诤之。予怀邦直，謇谔足多。庶兹有位，胥周濯磨。罔逞己私，小心乃集。罔见近利，不阿乃立。勿流于党，而苟为同。勿慑于威，而戾夫公。道贵毋欺，论尚执要。弃佞励忠，令闻始劭。”[64]在《御史箴》中指出：“淬厉风裁，检齐霜纪。下饬官方，上参国是……百司有阙，是绳是弹。民泽或壅，是宣是殚。汝不自克，何以惩墨？汝不自正，何以纠慝？”告诫御史们要“毋畏强御，毋纵残贼……正色台中，为我耳目，效彼股肱”。[65]雍正帝也强调言官品德的重要性：“科道乃朝廷耳目之官，关系甚重，欲正人心，端风俗，必自科道始。科道无私，方能弹劾人之有私者。”认为科道官“果能秉公持正，据实敷陈，方合天下之公是公非，而于朝廷政事有所裨益”。[66]嘉庆帝对言官提出了更高的希望，他在《御制谏臣论》中指出：“惟望言官洗心涤虑，大公无私，常存以言事君之诚，尽屏取巧谋利之伪，作天子之耳目，为朝廷之腹心，上章进谏，置祸福于度外。”[67]清统治者反复强调言官品德操守的重要，其实质还是要求言官以一种高度自觉的精神去维护政权的长治久安。基于这种认识，在选拔科道官的时候，十分注重科道官的政绩。据《钦定台规》记载，从顺治到道光年间，选任科道官大都如此。顺治八年（1651）上谕，内官考取应“选择才守兼优之员”，外官必须“钱粮全完”和“无参罚者”方准行取。康熙四十三年（1704）规定：嗣后行取知县，“降级、还级、革职、还职等官仍不行取”。乾隆六十年（1795）规定：“此后各该衙门保送满汉御史，初次引见未经记名者，下次不得再行保送。”嘉庆四年（1799）又奏准：“由科道降补部属，及捐复、改补部属，并由科道升任后，仍因科道职掌，被议降至部属等官，均不准再行保送。”道光九年（1829）规定：“嗣后各部院堂官，于所属司员内，凡因私罪降补京职，及不胜外任特旨改用人员，不准保送御史，并不得截取外用。”[68]

除此之外，科道官的入选还有种种限制性的规定。

首先是任职回避。主要回避亲族和本籍。关于亲族回避，顺治十三年（1656）题准：“现任三品以上堂官，其子弟不得考选科道。若父兄赴部候补，而子弟现任科道者，查照资俸调吏部主事。”康熙二十年（1681）又规定：“京官三品以上及总督、巡抚子弟，俱不准考选。”[69]将限制的范围，由京官扩大到外省督抚。此后，亲族回避范围扩大到满、蒙御史。光绪十三年（1887）议准：“嗣后现任满洲科道各官，如有父子、胞伯叔、胞兄弟、胞侄升任三品以上京堂并外任督抚者，即比照汉员科道回避之例一律办理，该科道自行呈明都察院，具奏令其回避。至各衙门保送宗室、满洲、蒙古御史人员，如有前项应行回避者，亦应比照考选汉御史之例，一概不准保送。”[70]关于本籍回避，乾隆十三年（1748）有省籍回避的规定：“御史应回避本省。除现任御史内，其所任之道在本省者，由院酌拨别道，移咨吏部注册外，嗣后遇有御史缺出，如有记名及应补人员应回避本省者，查明扣除，即将其次之人引见补授。”[71]并设置审音御史来监督执行，对于违反这项规定的，不仅对冒籍者施以严厉处罚，同时审音御史也要负连带责任。乾隆四十二年（1777）上谕：“如冒籍者尚敢匿不报明，其审音验看诸臣复不认真纠劾，经朕察出，除将本人究治外，定查明审音御史及原派之九卿科道，一并议处。”[72]回避制度的建立，可以防止官场亲亲相护，有利于御史监察作用的充分发挥。

其次是年龄限制。清初，对御史的年龄没有明文规定，但为了保持监察队伍的朝气，统治者还是强调选拔年富力强的人充任科道。乾隆七年（1742）上谕：对科道中“庸老不能胜任者，或应勒令休致，或应改补教职等官”。[73]嘉庆四年（1799）又明文规定：“嗣后各衙门保送御史，其年齿过轻者，固不便率行保列，如年逾耆艾各员，精力尚强者，仍准保送，以六十五岁为率。”[74]也就是说，年龄过轻或过老的官员都不得保送科道官。

再次是对兼职的限制。乾隆三十三年（1768）上谕：“向来各部司员补授御史，该堂官等有奏请仍兼本部行走者，虽为熟谙部务起见，但御史有稽察各部之责，若令兼司办事，不无意存瞻顾，究于政体未协。嗣后司员改任御史，奏请留部之处，着永行停止，其现在御史中兼部行走者，并着撤回。”[75]嘉庆四年（1799）又规定：“嗣后在军机处人员，遇有补放御史者，即回本衙门任事，不必在军机处行走。”[76]言官不准在行政系统兼职，使监察系统相对独立于行政系统之外，亦有利于实施有效的监督。

对于取得科道候选资格官员的考选和任用，也形成了一系列制度。一般来说，考选的具体事务由吏部和都察院协同办理，凡是科道出缺，就由吏部按一比三的比例，向皇帝推举合乎资格的候选人。在京堂官属员，由主管堂官或吏部带领引见，在外的行取州县官，到京之日，也由吏部带领引见，恭候简定。宗人府御史则由宗人府于宗室内简选引见。考试办法，多为笔试。雍正三年（1725）上谕，以“应开科道人员俱系正途出身，再考文字亦属无益”，[77]改为由皇帝面试，皇帝在名单上用朱笔圈定，这些被圈定人员，分别入科道候选名册以备补用。

为慎重起见，清初的言官还有试用期，顺治、康熙年间规定试用期为一年，一年期满后，由都察院考核，“果系称职者，具题实授，如不称职者，停其再试”。[78]雍正三年（1725）又规定：“御史试俸之例，有一年限期已满未能深信者，再试一年考核。”[79]将试用期延长至两年。乾隆十七年（1752）整顿科道官制，规定：“嗣后给事中着仍为正五品，御史皆改为从五品，不必试俸。”[80]从此取消了试用期的规定。