第二节 旅游法规基础知识

一、旅游法规的概念

（一）基本概念

1.旅游法的概念

旅游法是调整旅游活动领域中各种社会关系的法律规范的总称。旅游法的概念有广义和狭义之分，狭义的旅游法是指旅游基本法，即规定一个国家发展旅游事业的根本宗旨、根本原则和旅游活动各主体根本权利和义务关系的法律。广义的旅游法是一个法律规范体系。

2.旅游法规

旅游法规是指由国家制定或认可，体现发展旅游业的意志，以国家强制力保证实施的涉及旅游活动的行为准则。

3.旅游立法

立法又称法的制定，是指国家机关依照其职权范围，通过一定程序制定、修改、废止法律规范的活动。它既包括拥有立法权的国家机关的立法活动，又包括被授权的其他国家机关制定从属于法律的规范性法律文件的活动。

4.旅游法律关系

旅游法律关系是指被旅游法所确认的和调整的、当事人之间在旅游活动中形成的权利和义务关系。

5.旅游法律关系保护

旅游法律关系保护是指国家机关监督旅游法律关系的主体正确行使权利、切实履行义务并对侵犯旅游法律关系主体合法权利或不履行法定义务的行为追究法律责任的活动。

（二）旅游法规的具体内涵

1.旅游法规是国家发展旅游意志的体现

旅游法规把国家发展旅游业的意志上升到立法上来。例如，美国的《全国旅游政策法》第一篇规定：全国旅游政策将促使旅游业和娱乐业为繁荣经济、平衡国家的国际收支做出更大贡献。

2.旅游法规是国家制定或认可的

世界上各个国家在制定旅游法律、法规、规章文件的时候，都要根据该国宪法有关立法的规定，由一定的国家机关按照规定的立法程序进行。经过一定的法律程序加以认定也是世界各国旅游规范性文件形成的一种形式。此外，旅游法规还包括各个国家为发展旅游业参加或承认的国际旅游公约或旅游规章。

3.旅游法规是凭借国家强制力保证实施的

旅游法规的强制性是以国家强制力为后盾的。一方面，各国的仲裁机关、检察机关和司法机关的仲裁、检察和审判活动是旅游法规强制性得以实现的保证；另一方面，旅游、工商、财政、税务、金融等行政管理部门的业务管理活动是旅游法规强制性得以实现的重要条件。

4.旅游法规是旅游活动、旅游经营和旅游管理的行为准则

旅游法规具体、确切地规范旅游者、旅游经营者和旅游管理者的行为，从而使他们知道在旅游活动中允许什么、禁止什么，哪些行为是合法的、哪些行为是违法的，违法行为应当受到怎样的制裁等。这样才能使得旅游业能够持续、健康、有序地发展。

二、旅游法规的特征

（一）专业性

旅游法规作为旅游活动和旅游管理的行为准则与依据，具有专业性。在旅游资源开发和保护、旅游设施兴建和管理、旅游经营和服务提供、旅游人才教育和培训、旅游市场建设和管理等方面，旅游法规不仅要反映自然规律、科学技术规律和社会经济规律的客观要求，而且要反映和体现旅游活动与旅游发展的内在规律性。

（二）强制性

旅游法规同其他法规一样，具有国家强制性的典型特征。一方面，旅游法规的强制性，能够有效地调整旅游活动中的各种矛盾关系，从而更好地维护旅游秩序，保证旅游活动和旅游管理的正常进行；另一方面，旅游法规为旅游行政管理部门和相关行政执法部门提供了执法的依据，如《旅行社条例》《导游人员管理条例》《中国公民出国旅游管理办法》等法律法规，对旅游经营许可制度、旅行社营业保证金制度、导游资格证书制度等都具有一定的强制性，从而保证了旅游活动规范、有序地进行。

（三）调控性

旅游法规的调控性，是根据旅游发展的实际和旅游宏观管理的要求，通过旅游法规来规范旅游活动，鼓励或限制某些旅游经营业务的开展。例如，国家为了促进旅游服务贸易，制定有关发展国际入境旅游的法律法规；国家为刺激国内消费需求的增长，通过制定鼓励国内旅游和出境旅游的法律法规，引导人们的旅游消费；国家为了促进旅游产品结构调整，制定鼓励旅游度假区开发的法律法规，加快休闲度假旅游产品发展等。因此，旅游法规是国家进行旅游宏观调控的重要方式，是促进旅游经济健康运行和旅游业发展的重要手段。

（四）灵活性

旅游法规的灵活性，是指各种有关的旅游法律性规定，可以适应旅游发展的需要而及时进行修改、补充和完善。一方面，由于旅游业是一个新兴产业，为了适应旅游活动和旅游管理的需要，旅游法规必须根据实际而不断进行调整；另一方面，由于旅游活动和旅游管理的复杂性和广泛性，因此对单项旅游法规在体例、结构、内容和形式上没有统一的要求，使其更加适应旅游业发展的实际需要。需要注意的是，旅游法规的灵活性并不能排斥其相对稳定性，即旅游法规在一定时期内必须保持相对稳定，才能确保有法可依、有法必依、违法必究落到实处。

（五）效益性

在现代旅游管理中，一切经营和管理都必须讲求旅游效益，这是旅游活动规律的客观要求。但是，旅游活动是一种社会经济活动，其不仅要讲求经济效益，而且必须注重社会效益和环境效益。在一般情况下，人们往往过分关注经济效益而忽略社会效益和环境效益。因此，旅游法规的制定和颁布实施，能够把经济效益与社会效益、环境效益有机结合起来，并以法律法规形式促使人们在旅游业发展中注重三种效益的统一，以实现旅游业的可持续发展。

三、旅游法规的内容构成

（一）规范旅游市场主体行为的法规

在旅游活动中，旅游市场主体的权利和义务是其从事旅游活动必备的前提和条件。为了维护旅游活动中各市场主体的权利和义务，保障其在权利受到侵犯时能得到充分的法律保护，就必须建立和完善规范市场主体行为的法规，创造一种平等竞争的市场法治环境。目前，我国已经颁发的规范旅游市场主体行为的法规主要有：一是规范旅游者行为的法规，如《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国公民出境入境管理法》《中华人民共和国外国人入境出境管理法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等；二是规范旅游经营者行为的法规，如《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国价格法》《中华人民共和国民法典》及有关旅行社、宾馆饭店、旅游景区（景点）、旅游车船等方面的法规。

（二）规范旅游市场秩序的法规

在市场经济体制中，旅游市场主体的活动及旅游市场机制的运行都要求具有正常、规范的旅游市场秩序，否则就会阻碍旅游市场机制的有效发挥。目前来看，规范旅游市场秩序的法规主要有：一是有关旅游市场进出的法规，即对各旅游市场主体进出市场的审查、成立、管理破产等法律法规，如《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业破产法》《旅行社条例》《导游人员管理条例》《风景名胜区管理条例》等；二是有关旅游市场竞争秩序的法规，即规范旅游市场竞争行为、维护公平的市场竞争秩序、促使各市场主体公平地参与市场竞争的法规，如《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国食品卫生法》《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国民用航空法》等；三是有关旅游市场交易秩序的法规，即规范旅游市场的交易秩序，明确各市场主体在交易中的权利和责任的有关法律法规，如《中华人民共和国民法典》合同编、《中华人民共和国价格法》《中华人民共和国保险法》等。

（三）规范旅游宏观管理的法规

旅游经济是一种法制经济，因此必须通过建立和完善有关旅游宏观管理的法规，使旅游宏观管理建立在充分运用法律手段的基础上。具体来讲，有关旅游宏观管理的法规主要有：①规范政府管理行为，创造良好的旅游活动和旅游经济运行环境的法规，如《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政法》等；②有关加强旅游宏观调控能力的法规，如旅游价格、税收、外汇、信贷及开发建设等方面的法规，其既能保证国家对旅游经济的宏观调控，又为旅游企业经营的规范性、灵活性、自主性提供法律保障；③有关促进旅游业对外开放的法规，如加大旅游业利用外资、引进技术、扩大交流和对外合作方面的法规等。

四、旅游法规的作用

（一）对旅游业发展进行宏观调控，促进社会和谐发展

旅游业作为社会经济发展最重要的一个环节，通过立法的方式将其与社会经济发展相关联，对促进旅游业的发展和加快社会经济的进步都是非常有利的。同时，当国家针对旅游发展所制定的目标或政策发生改变时，可以通过宏观调控的方式对相关法规进行修改，避免旅游业出现较大幅度的震荡，从而使国民经济快速、稳定地发展。

（二）确定旅游活动各方主体的权利、义务和责任，推动旅游业健康发展

旅游业作为凭借特定的旅游资源和旅游设施对游客进行招徕的行业，其特点是通过多个部门、行业以及产品组合的共同合作，接待游客，并为游客提供餐饮、住宿、交通等六个方面的服务。这决定了旅游业的主要矛盾是由利益引起的，要想从根本上解决这一矛盾，使旅游业向更加成熟的方向发展，就需要出台相应的法规来明确旅游业中各个主体之间的关系、权利以及义务。在旅游活动领域中，凡属合法有效的行为，其主体都会在法律的保护下顺利实现其利益和目标。反之，凡属违法无效的行为，法律将不予保护。如果这种行为侵犯了其他主体的合法权益，法律将会给予必要的制裁，以保护相关主体的权益。

（三）为旅游发展创造良好的法律环境，把旅游业纳入法制轨道

旅游法规通过对旅游业各主体的义务、权利等方面进行明确的规范，使各个主体在法律允许的范围内从事自己的活动，各享其权，各尽其责，各得其利，达到调节与旅游业相关的活动中所存在的各种复杂关系的作用。用发展的眼光看，旅游法规的制定，为旅游业今后的发展以及国民经济的发展奠定了良好的基础。除此之外，旅游法规的制定在一定程度上对游客的行为起到了制约和规范的作用，通过良性的制约和引导达到提高游客综合素质的目的。所以，旅游法规的制定，不仅为旅游业中的各个主体的责任和义务以及开展相关活动提供了法律的保障，而且为构建法治社会迈出了至关重要的一步。

（四）丰富和健全国家的部门法律体系

凡是调整特定的同一类的社会关系的全部现行法律规范，可以形成一个独立的法律体系。在现实社会关系中，虽然旅游法律关系有许多可以分别纳入民事法律关系、经济法律关系和行政法律关系乃至刑事法律关系等范畴中，但是旅游活动本身的特殊性，又使得它同一般的民事、经济和行政法律关系有所区别。因此，通过旅游立法确定起来的法律规范，在事实上已经形成一个相对独立的法律部门，在一定程度上丰富和完善了国家的法律体系。

五、旅游法的组成部分

（一）宪法中有关旅游的规定

《中华人民共和国宪法》第四十三条规定：“中华人民共和国劳动者有休息的权利。国家发展劳动者休息和休养的设施，规定职工的工作时间和休假制度。”世界上不少国家在宪法中也都有关于旅游的条文。

（二）基本法律

旅游基本法是规定一个国家发展旅游事业的根本宗旨、根本原则和旅游活动领域中各方的根本的权利和义务的法律，有人将它形象地喻为“旅游活动关系的宪法”。我国的旅游基本法是《中国人民共和国旅游法》。

（三）一般法律

有些法律不专为旅游行业颁布，但涉及旅游事项。例如，《中华人民共和国公民出境入境管理法》《中华人民共和国外国人入境出境管理法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国铁路法》《中华人民共和国出境入境边防检查条例》，也是我国旅游法的组成部分。

（四）行政法规

行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并且按照《行政法规制定程序条例》的规定而制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。目前，旅游方面的行政法规包括《旅行社条例》《旅馆业治安管理办法》《中国公民出国旅游管理办法》等。

（五）部门规章

部门规章是国务院所属的各部、委员会根据法律和行政法规制定的规范性文件。目前，中华人民共和国文化和旅游部现行有效规章包括《旅行社条例实施细则》《旅游投诉处理办法》《旅游安全管理办法》《导游管理办法》等。

（六）地方性法规

地方性法规是由地方立法机关或地方政府公布、仅限于在其辖区内实施的地方性旅游法规，如《四川省旅游条例》《贵州省旅游条例》《云南省旅游条例》等。

（七）与旅游相关的国际条约和国际协定

与旅游相关的国际条约和国际协定主要有以下四种：①国际旅游条约，是指由两个或少数几个国家间就旅游中一些重大原则性问题缔结的双边或多边条约，也包括众多的国家间缔结的国际公约，如《统一国际航空运输某些规则的公约》；②国际旅游协定，即国际间针对某些较具体的旅游问题所订立的协定，如《关于旅馆合同的国际协定》；③国际旅游宣言、决议或法案，通常由国际旅游组织或国际旅游会议通过并颁布实施，如1980年通过的《马尼拉世界旅游宣言》，1985年世界旅游组织在索菲亚举行的第一届世界旅游组织大会上通过的《旅游权利法案》等；④国际旅游惯例，是指有确定的内容，在国际旅游长期实践中约定俗成并在世界各国反复使用的，对当事人有约束力的不成文规定，如国际旅馆中的客房预订规则。