美国的城市化

第121期银湖沙龙

嘉　宾：黄铁屿　美国洛杉矶社区重建局总规划师

主持人：李津逵　综合开发研究院（中国·深圳）理事、资深研究员，中国市长协会顾问

李津逵　黄铁屿博士在美国做城市规划、城市建设、旧城改造等工作时间长达40余年。黄博士自己的住宅就是EQ Home，经常有附近社区的人或者学生组成一个小团队来参观，黄博士常常拿出半天时间，让他们看楼上楼下和前后院的50多种、500多株植物，并且为他们介绍40多种生态环保技术。

黄博士自己也在身体力行地做节能环保工作，他对于美国城市规划、城市更新中的政策极其熟悉。

黄铁屿　我1975年去了美国，在那生活了40余年。我在企业部门做过很多事情，在做规划设计的私人企业里当过设计师、规划师、项目经理，也在私人房地产企业担任过副总裁的职务，最后的工作是在洛杉矶市政府的社区重建局专门做旧城改造，在那里工作了24年。2010年底，我离开社区重建局，正式退休了，开始做我自己想做的事情。

从十几年前开始，我就常常来中国，每年都会来两三次。我其实并不需要这么早退休，在洛杉矶是没有退休年龄要求的。但是，当我在一个单位工作的时候，基本上只有在假期才能来中国，而假期是非常有限的。我提早退休的原因，就是希望能够常常到中国来，分享我在美国工作近40年积累的经验。现在我日程安排非常自由了，在中国待的时间也可以比较长。

今天我分享的内容偏重规划方面，包括城市化的比较、城市化发展动力和特色、城市化和郊区化的进程、快速发展的城市面临的挑战以及结论。

每个国家都有自己的特色，美国的各种城市系统跟中国都有很大的差别。今天分享的内容只能作为一个参考，每个国家的特色造成了发展情形的不同。因为中国有土地财政，所以有一连串的东西是美国没有的。美国没有所谓的由国家推动城市化的经济发展政策。

我们来做一个简单的比较：美国在1940年，也就是在第二次世界大战期间，城市化停滞了，在此之前，美国的城市化速度很快，之后就开始缓慢下来，现在美国的城市化率大概达到了80%。中国在近几年里，城市化的速度开始加快。要特别指出的一点是，美国城市化起步很早，比中国早了很多年，在1918年，美国的城市化率就已经达到30%了。虽然美国城市人口在不断增加，可是农村人口并没有减少，这跟中国的城市化不同，中国城市化主要体现为农民进城了，农村人口减少，城市人口增加，而美国农村人口基本上没有太大的变化，只是城市人口在增加。这是美国城市化跟中国不太一样的地方。

我们再做一个比较：中国跟美国，国土面积是差不多的，区别在于，美国人口比中国少很多，所以在人均土地资源上，美国比中国高很多，这纯粹是因为美国的人口相对较少。更重要的是，美国适宜开发的土地或者宜居的土地比中国多得多，中国有山的地区的面积占土地总面积的比重较大，还有一部分是沙漠，也就是说，虽然中国的土地面积很大，但是适合开发、居住的非常有限。

美国还有一个中国没有的特色资源，就是中国只有东部和南部靠海，而美国的西岸是太平洋、东岸是大西洋。美国南岸是大西洋的内海，也是靠海的。美国北边约1/3的土地跟加拿大的五大湖区接壤，所以美国的四面都有水。当有水资源的时候，开发的强度、资源的丰富程度是非同凡响的。在中国，东部沿海地区发展得快，内陆地区发展得相对较慢，就是因为水资源是城市发展的一个非常重要的动力。

除此之外，美国的地形得天独厚，东边是山脉，西边是高原，中间是大平原，这个大平原的水系丰富，在这里形成了很多城市。虽然美国有两片山区，可是这两片山区同时也是它的林地。西部大高原基本上是林地，有很多牧区都在这些林地里面。美国97%的土地供养着3%的人口，不同城乡虽然也有很大的区别，可是这些资源都在支撑着这3%的人口，同时，美国还有很多资源是卖到世界各地的。美国有20%的农地、26%的牧草地、29%的林地，都在做生产贸易。

美国在1862年就有了一个法案，叫《宅地法》。政府允许老百姓拥有土地。为什么呢？因为政府知道，美国有这么多土地，政府要开发这些土地要投入很多金钱、很多人力。但是如果土地是在私人手上，私人会很自觉地进行开发，因为人只有在拥有自己的家园的时候，才会全力以赴。这种私人财产制的观念是美国文明发展的根基。

《宅地法》吸引了很多外国移民，到今天，美国还是一个移民颇多的国家。过去美国是用土地来吸引移民的，今天，有了所谓的《新移民法》《投资移民法》，外国人可以凭借一定的资产移民美国，而来到美国，这个人就有了一个家园，这个家园相对是独立的。为什么人会选择移民？为什么要从欧洲移民到美国？就是因为有这种机会。但是近年来，情形变了，因为从2007年底开始，经济不景气，人们光是靠辛勤工作没办法实现富足，这是令人感到非常遗憾的事情。

今天我给大家介绍美国的一些人口迁移过程。

美国的第一次人口迁移发生在1916到1930年，美国黑人从南部往北部迁移。美国的黑奴解放之前，都在美国的南部，在棉花田里工作，基本上都是农民，完全没有到城市生活的能力，所以他们不敢轻易迁移。但是从1916年开始，他们就成群结队地往北部迁移了。

在那个时候，很多公共工程项目建设需要人，所以很多黑人就趁这个机会到北边去了。有一部分人到了加州，大部分人到了北边，造成美国城市本来都是白人，现在开始有黑人进来了。这奠定了黑人变成城市人口的重要基础。在此之前，他们都是农村人口。

美国的第二次人口迁移发生在20世纪40到70年代，历经大萧条时期。大萧条造成了一些人的迁移，因为那个时候很多人连在农村生活都很困难。1910—1960年，50年间有600万黑人从美国南部慢慢往北部、西部迁移。

有意思的是，黑人不仅变成了城市里的人口，身份地位也发生了很大变化。他们过去是受歧视的，文化水平不高，很多人连小学都没有机会上。但是他们到了城市之后，逐渐变成城市的居民，开始接收到更多资讯，受到更多的社会影响。他们知道自己有权利，有投票权，有更好的生存权，于是开始形成组织，从农民状态变成城市居民的状态。

每个人都有一个梦想，黑人居民的梦想很简单，他们的梦想影响的不仅是黑人。在那个时代，很多女性、很多残障者加入民权运动的行列，我们今天关心的很多议题都是在那个时候形成的。

美国在20世纪70年代就有一系列的环境法案，《清洁水法》《清洁空气法》都是在那个时候建立的，如果不是跟民权运动结合，这些法案是没办法产生的。到今天，这些民权运动还在推动美国社会的发展。

现在我们来谈一谈美国人所谓的美国梦是什么？就是要有一个独立屋。这跟刚才讲的私人家园是类似的，只不过多个独立屋要形成一个区，而不是像一个大草原上的一个单独的房子。当一个人要居住在这种地方的时候，这里必须是一个社区，有社区的理念。

现在美国基本上80%的人是住在城市里的，同时，有近70%的人是住在别墅里的，大概有5%的人住在Membel Home里面，20%的人住在高层公寓里，绝大部分人，无论是拥有还是租赁，都是住在别墅里的。这个比例还在增加，尤其是新的移民，包括从中国去美国的移民，都要买房子，所以这个比例会持续增加。

美国的另外一次人口迁移是跟美国的地理有关系的。美国南部、西部是阳光带，非常温暖。北部是非常寒冷的地方，人们的移动方向就是从东北往西、往南移，这已经延续了很多年。根据最近的人口统计，美国东北部的人普遍年龄很大，因为年轻人更喜欢往南部、西部迁移。城市在发展的过程中，形成了很多老年人社区，现在成为美国的一个很重要的课题。美国的西部、南部也有很多老年人社区。为什么很多老年人会往南部或者西部迁移？因为那边的气候很好，气温很高。

整体来说，美国是一个郊区化的国家，所以我们所说的占比达到80%的城市居民，其实包括了住在城市及大城市郊区的居民。绝大部分人住在郊区，小部分人住在市中心，还有少数人住在农村。除了大城市的市中心有一些高楼大厦，其他地方都是低密度的住宅区，偶尔夹杂一些商业区。

从2020年开始，交通工具的发达也促进了郊区化。所以美国经历了城市化和郊区化两个运动。但是这两个运动不是分开的。

促进美国城市化的另外一个原因是，美国联邦政府从很早就开始鼓励大家进城。一位美国居民只要有一个稳定的工作，基本上就可以贷得到款，可以买房、买车。因为联邦政府这一系列的政策，大家更容易搬迁了。

小汽车的发达，以及高速公路的兴建，使得美国的大城市都是以都会区的形态展现的。所谓的都会区，就是需要消耗很多土地资源、投入很多的资料和能源来建设的别墅小区。

芝加哥是一个代表性的城市，是全美第三大城市，我们可以看到这个城市的市中心是从密歇根往外发展的，很多卫星城市围着它，形成了辐射性的板块。但是需要注意的是，这些卫星城市都是完全独立的，跟中国的地级市的概念是不一样的。在中国，是有一个地级市，地级市之下有很多县级市，都由这个地级市来管。但是在美国不是这样的，卫星城市一旦独立之后，是一个完全自治的城市。

美国都会区基本都是沿海的，美国西部有旧金山、洛杉矶，北部有西雅图，东部有纽约、波士顿，南部有休斯敦，都是沿湖、沿海发展起来的大的都会区。

我们把纽约市作为一个例子来分析：20世纪50到60年代，美国人口的增长都发生在郊区，中心城市人口则出现了负增长。20世纪60到70年代，中心城市人口出现了正增长，但是主要的人口增长还是发生在都会区的郊区，一直到现在都是这样。在市中心区有一些高楼大厦，其他地方都是低密度的住宅。纽约市白天的人口和晚上的人口差异很大，因为居民都住在郊区，住在市区的人很少。所以，通勤的时间，就是大家最痛苦的时间。

美国房地产产业和中国一样，也是一个重要的经济发展引擎，对地方政府来说是很重要的财税来源。在美国，并非每一笔房地产都要交税、每一年要交税。所以政府不希望保有土地，而希望土地都是交给私人的，由私人打理，创造更高的价值，这样政府就可以收更多的税了。

美国的开发是一步一个脚印的，一个城市的发展是一个长期的过程，非常缓慢。

一个有趣的现象是，在美国洛杉矶、休斯敦、芝加哥，几乎没有尖顶楼。洛杉矶市中心最高的楼有73层，屋顶看起来像一个尖塔，可是在屋顶还有一个停机坪。并非美国大城市里全部是平顶楼，但是很多大城市都要求，超过一定高度的楼，必须有一个停机的场所，这样，当发生了火灾，就很容易救火，或者救人。所以我们要思考，在城市化的过程中，我们到底要追求什么。

一般而言，人口的移动都是向有水的地方移动。但是联合国告诉我们，过去的30年里，搬到有水灾的岸线的人增加了114%，搬到有风灾的岸线的人增加了200%，说明过去全世界人口移动都是朝着有危险的地方移动。过去的经验告诉我们，这会造成灾难，会造成损失，很可能前期的投入都会被这些灾难抵消掉。这值得我们警惕。

密西西比河是美国的母亲河，2011年，有很多闹水灾的地方。有一个大城市因为有密西西比河通过，发展得很迅猛，从一个农业集散地变成了一个经济重心，市中心的产业已经不仅限于农牧业，它还成了一个文化产业基地。但是2008年，这个城市是淹在水里的。这是大城市，不是小城市，小城市被淹的情况就更严重了。

为什么会这样？因为我们的气候在变化，二氧化碳越来越多了，碳排放越来越严重。如果我们不懂得保护空气，不懂得保护水，就没办法打造低碳城市，没办法打造真正的绿色建筑。

所有国家一致同意要保护现有的森林。但是如果我们不懂得保护森林的方法，把上游的树都砍掉了，就会出现如同密西西比河沿河城市被水淹没的悲剧。森林是水库，又是碳库。当森林不存在的时候，灾难就会发生。

除了森林这个绿色碳库，我们还有一个蓝色碳库。蓝色碳库在哪里？在海岸线，在河湾，在水道。蓝色碳库吸收碳的能力比绿色碳库强很多，整个生态链的平衡，都靠着蓝色碳库维持。

湿地、沼泽地、红树林、海草地吸碳的能力远比热带雨林、温带雨林强，任何破坏水系生态的项目都是造成碳排放的罪魁祸首。所以我们的规划设计绝对不能破坏水系生态。

对水系的保护非常重要。然而我们做了很多不好的事情，原来的水系生态被完全毁掉了。比如，我们建造人工湖，人工湖整个岸线都是石头堆砌的，真正的生态功能很少。我们把密西西比河上游的树林给拔掉了，碳库、水库已经消失了。我们还在密西西比河下游挖了很多人工湖，导致很多内陆湖不见了，因为水源被拦截了。

我们做了很多的工作来改变现状。很多年前，有个政策叫作“退田还湖”，因为我们经历过惨痛的教训，知道水系是要保护的，我们要把田退给湖。可是经济发展以后，开发商要求我们再把土地收回来，再一次对水系产生很大的冲击。连很多的湿地都受到影响。湿地不仅是水库，能够调节水、能够改善水质，还是个碳库。破坏湿地会破坏很多东西。我们不能再从水里要土地盖房子了，这是错误的。我们把湖填满是错误的。

洼地不但没有被扩大来容纳大水，反而被填平了，人们在吸水、渗水的地方铺了一层防水膜。以前只是下大雨，现在成了强降雨，极端气候导致的强降雨，究竟是天灾还是人祸？

河流也跟着减少了。河流的减少代表着碳库减少，因为整个河流本身就是一个碳库。

我给大家分享一个故事：洛杉矶有很漂亮的海岸线，整个加州也被叫作黄金岸线，不仅是加州人，美国全国的人甚至全世界的人，都常常到加州的黄金岸线来享受风景，这里有很好的阳光、很好的沙滩。本来，加州黄金岸线是一个金库，给我们带来了很多的财税收入。但是过去20年，我们每年关闭海滩的日子在增加，这表示了什么？表示我们已经不能下水了。一下水，皮肤就会过敏。沿海钓的鱼是不能吃的，因为鱼体内有很多重金属和塑料降解的颗粒。

我们的水系被破坏了，我们的蓝色碳库消失了，我们的绿色碳库变成了仅剩的两排树。当一个城市、一个社区没有防卫能力的时候，就会遭遇灾难。

朱小惠　在美国旧城改造的过程中，尤其是在城市中心的核心区、高密度的核心区，改造项目是用什么机制来保证政府、原有居民、开发商以及未来住户的共赢的？

黄铁屿　在1974年，美国通过新的法案之后，我们把自己的工作叫作社区重建，而不是城市更新。城市更新是一个负面的词，城市更新的时代已经过去了。

什么是社区重建？在社区里有一些小的地块使用率非常低，比如停车的地方，我们在这样的地方盖新楼，对其他地方都采取修修补补的方式，重新使用旧楼。

举个例子，有一座老楼，原来是工业使用的，我们要想办法保留它，而不是拆掉它。维护历史古迹的组织，现在已经跟做绿色建筑的组织结盟了，他们的力量都很单薄，现在我们要给他们一个机会让他们结合在一起。老建筑在建设的过程中要消耗很多的资源、能源，如果我们把这个老建筑拆了，这笔账要向谁算？如果我们重新盖一个建筑，又要消耗很多资源、能源，还要再来一次碳排放，这笔账也许可以从新的建筑物里面算，但是前面的账谁来承担？社会承担吗？所以最“绿”的建筑是把老建筑生命延长的建筑，让老建筑的生命从原来的70年变成100年，这才是真正的绿色建筑。

同时，我们也可以保护老建筑，它们有文化的价值。

举个例子，假使一个人在洛杉矶有一栋老楼，他愿意改造，我们提供25%的容积加成给他，这25%的容积加成可以加在屋顶上，增加房地产的价值，这就是双赢。如果没办法加在屋顶上，比如房间是在一楼，那么如果是层高比较高的房间，可以盖个夹层，建筑面积就多了。如果也没有夹层可以盖，屋顶上也是满的，这25%的容积加成可以由我们来让户主移转，移转到其他的建筑上去，甚至可以卖掉，有经济效益，这样户主就愿意配合我们保护老建筑了。

福州大学的老师带我去看他那里的一条改造的街道，我感到很高兴，这一条街非常热闹，是一个非常成功的改造案例。但是另外一个老师跟我说：很可惜，他们只有这么一条街，其他的全拆了。如果有一个好的机制，整个历史老区通街保留下来，那效果就更好了。

在这个地方，当你把老楼拆了，把它改造成住宅的时候，你打造的是个loft。假使你盖一栋新楼，你的产品跟别的产品也没有什么区别。但是当你改造一个旧的商业大楼或者工业大楼，让建筑师有空间去重新设计的时候，这个产品是市面上没有的，价值是非常高的。很多艺术家都愿意在这里买房子。这种市面上很少见的产品所产生的经济效益非常好。

我们这里有一个开发商，他买了5栋老楼，他是专门做老旧建筑改造的。在中国，没有这种开发商，中国人盖楼都是要盖新的，所以政府要有一个机制，把老旧建筑留下来再用。

美国还有其他的机制，比如一个人的房产被政府征收了，现在政府把这个房产拿到市场上卖。这个人原本是花50万美元买的，今年卖100万美元，可以赚50万美元，但是购买者要交房地产税，叫作所得税。但是在旧城改造的过程中，房产因为旧城改造被征收的时候，50万美元的差价全部是原房主的，不用交所得税，这对于房主来说是有非常大的吸引力的。我做了20多年的旧城改造，没有碰到过一个钉子户。虽然我们拆的房子很少，但是这些被拆房子的人都很乐意跟我们合作，因为他算了账，他知道跟我们合作是有利可图的，他愿意跟我们合作，希望被征收。所以，如果有好的机制，很多事情都是可以做的。

嘉　宾　目前整个社会有两种趋势，一种是发展，一种是保护，保护是为了更可持续地发展，但保护往往会扼杀一部分人发展的权利，有哪些方式方法来平衡保护和发展的诉求、实现真正的共赢？

黄铁屿　我认为最重要的是借助社会组织的力量，社会组织会帮助人们发声。大家都很关心食品安全问题、关心雾霾问题，政府也非常关注这些问题。在城市发展的过程中，当大家对自己居住的环境、自己的健康产生了诉求，并发出了声音的时候，政府就会更注重这些事情。所以我们要靠非营利组织，比如环保组织，让市民有机会发声，这个是最重要的。

政府的力量很重要，但是政府的力量能更好地发挥，得益于民间的监督。美国的肺脏协会是一个很好的例子，每年他们会评选全美25个空气污染严重的城市和全美国25个空气质量最好的城市，污染严重的25个城市的管理者都会重视，协会的作为形成了一种鞭策的力量，使得这些城市的空气质量得以改善。

嘉　宾　如何发展社会组织？

黄铁屿　发展社会组织要靠在座的各位，包括我自己。为什么我会参加这么多社会组织？就是因为我知道我个人的力量非常薄弱，必须加入组织。美国很幸运的是，它已经有很多社会组织了。

但是中国的机会也来了，因为中国改革开放之后，大家富裕了，所谓的中等收入群体出现了。各位不仅是中等收入群体中的一分子，还是知识分子，有能力建立很多非营利组织。当有组织形成的时候，人们的呼声就会变大了。

嘉　宾　对于城市的开发速度，您觉得怎样才是合理的？我们是否需要建设特大城市？是否要限制特大城市的发展规模？从城市规划的角度，您是怎么看待这个问题的？

黄铁屿　一般的美国人，一生就买一套房子，他买房子是要住的，不是买房子投资的。当然不是说全部美国人都如此，但大部分美国人买房是用来住的。这一点值得我们借鉴。