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会议开始一个月后，费城《曙光报》提出疑问：“国会中有没有人能权衡与理解错综复杂的贸易关税？”也许有吧，但从国会构成性质来看，这样的人很少。那么要如何获取准确的关税信息呢？杜安希望国会考虑外部信息源。开国元勋们可能一度希望美国宪法“完全禁止人民以集体行动”参与政务，但正如《曙光报》编辑所言，鲜有当选代表算得上政治经济领域或其他任何问题的专家；的确，每届国会都更换大约三分之一的议员，其中相当一部分人缺乏任何国家级立法的经验。那么，鉴于立法者只有在全面判断公众情绪与公众建议之后，才能为国家矛盾提供适宜的解决方案，因此他们收集的民意，无论是来自通信、谈话还是请愿书等沟通渠道，都不失为宝贵的参考。

第十四届国会会议受理了几个群体呼吁提高关税的请愿书，这些群体包括罗得岛州普罗维登斯（Providence）的棉花制造商，以及路易斯安那州的甘蔗农户。请愿者以这种方式追求目的，算是遵循了早前开创的先例——众议院收到的首份请愿书上就有“巴尔的摩（Baltimore）城镇商人、工厂主等人士的签名”，他们请求“对美国境外制造的所有商品征收税费”。请愿权被纳入美国宪法第一修正案，切实体现了共和政府的意义。根据历史学家理查德·约翰（Richard John）和克里斯托弗·杨（Christopher Young）的说法，早在白人男性获得普选权和大众政党出现前，“许多美国人都认为请愿是参与国务的有效途径”。

不过，制造商的请愿内容也说明了他们在这一时期并无多大野心。理查德·纽曼（Richard Newman）曾描述，当时宾夕法尼亚州贵格会废奴主义者的特点是以“毕恭毕敬”的措辞呼吁政界支持，强调请愿书签署者值得尊敬，而这一描述同样适用于早期的保护请愿，每条请愿都针对某一产业。即便如此，国会也未能始终正确判断这些不算频繁的请愿。宾夕法尼亚州议员约翰·塞格特（John Sergeant）认同制造商的期望，但他汇报称：“制造商，尤其是棉花制造商，非常诚挚地要求政府保护，但他们的提议也许有些不切实际。”在加强关税壁垒的呼吁方面，这些请愿者并未做出实质性的努力来推进一场更大范围的公众运动。相反，他们依靠杜安以及《奈尔斯周刊》的编辑希西嘉·奈尔斯（Hezekiah Niles）等与其观念一致的报刊编辑来说服读者相信，关税改革将惠及全国。佩斯金总结道，“1812年英美战争后的贸易保护战对18世纪的英国人来说再熟悉不过了”，也是依靠“一种古老的程序，即成立特设委员会来撰写和签署请愿书，请求国家元首提供援助”。

不过在1816年，制造商们确实背离了这种“古老的程序”，转而派遣代理人亲自游说联邦政府。早在第一届国会会议，就有这类代理人现身国家首都的书面记录，而1816年则是书面记载中关税立法游说的最早出现时间。在这些游说者中，最突出的要数特拉华州的艾萨克·布里格斯。他是威尔明顿（Wilmington）一家纺织厂主管，多才多艺。布里格斯1763年出生于宾夕法尼亚州的哈弗福德（Haverford），曾在宾夕法尼亚学院（现宾夕法尼亚大学）攻读数学、工程、天文学和测量学。他于1786年毕业，从事过多种工作，包括佐治亚州宪法批准会议的秘书、华盛顿特区边界测量员、教师、印刷商以及发明家。布里格斯于1796年当选美国哲学学会成员，并于1803年与詹姆斯·麦迪逊等人成立了美国农业部。同年，与他交情甚好的托马斯·杰斐逊在路易斯安那购地案[2]后，任命他为密西西比领地总测量员。卸任后，布里格斯转而从事棉纺织品制造，于1809年在马里兰州特里德尔菲亚（Triadelphia）建立了工业城。1814年风投失败后，他迁至特拉华州，负责管理托马斯·利特公司（Thomas Little and Company）的威尔明顿工厂。

当地制造商埃勒瑟尔·伊雷尼·杜邦、路易斯·麦克莱恩（Louis McLane）和威廉·杨（William Young）开会决定委派布里格斯向国会递交呼吁保护的请愿书。这份请愿书的起草过程遵循当时的典型程序——召开会议，“自由讨论本地区关于制造业利益的种种问题，然后决定成立一个五人委员会，起草要提交给国会的请愿书，陈述制造商的要求并请求政府提供合理保护”；该委员会的成员之中就包括布里格斯。两周后，第二次会议召开，宣读、审议并采纳了请愿书，然后委托布里格斯携请愿书前往华盛顿，“就本地区制造商公正合理的期望与国会成员进行沟通”。这份委托就不算典型了，因为当时多数请愿书只是委托给一位立场与自己一致的议员向国会陈述。不过倒也不算没有过先例。而且这种做法会产生额外费用，为了厘清费用问题，会议成立了另一个委员会，“向威尔明顿20英里[3]范围内的每户制造商（包括每位直接利益相关者）征税”，筹集200美元。经过一阵耽搁后，这笔钱款总算筹齐，每户制造商缴纳了5美元至25美元不等。哪怕是5美元也已远超当时工人所能承受的负担，这足以体现这一小群工厂主的决心。

1815年12月19日，布里格斯抵达华盛顿，并将停留三个月，定期给特拉华的制造商们写信，提出自己对代理行动的宝贵见解。抵达华盛顿的次日，他就会见了财政部部长；其后的一日，他便与总统共进晚餐。布里格斯抓紧时间走访了国会大厦，他写道，在那里“我看到了几位熟人、朋友和议员，他们都非常礼貌和友好”。实际上，特拉华的参议员威廉·威尔斯（William H. Wells）曾是布里格斯的学生，所以布里格斯才会受邀“进入参议院会堂，与议员们同席旁听。大厅门上还写着：非特邀人士禁止入内”。对所有游说者来说，与政策制定者的接触经历向来是一笔至关重要的资产，而身为特拉华使节的布里格斯之所以能拥有这份荣幸，部分原因无疑是他的人脉。

布里格斯还找到了其他保护主义代理人中的熟人，他的形容是“我的共事伙伴，维护制造业利益的进言代表”。这些人包括代表罗得岛州的小詹姆斯·伯里尔（James Burrill Jr.）、代表纽约州的马修·L.戴维斯（Matthew L. Davis）和代表新泽西州的查尔斯·金赛（Charles Kinsey）。伯里尔是小有名气的律师，不久前出任了罗得岛最高法院审判长，由普罗维登斯及其附近地区的纺织厂主派到华盛顿来游说。戴维斯是记者兼印刷商，金赛是造纸商。伯里尔和金赛都具备一些州级立法工作的经验，戴维斯虽然从未担任过公职，但拥有丰富的政治活动经验，接受过亚伦·伯尔（Aaron Burr）的指导。布里格斯在一次会议后评价道：“他们都是有才之士。选派他们前来，证明制造商们慧眼识人。”

布里格斯决心协调好这个小型保护主义游说团体的行动。1816年1月13日，在另外两位纽约人托马斯·莫里斯（Thomas Morris）和赛斯·詹金斯（Seth Jenkins）抵达后，六人在国会大厦的一个会议室开会讨论游说策略。布里格斯记录道：“我发表了简短的演讲，强调我们要口径一致，因为我们的目标是一致的。如果国会认为我们各执一词，思路相冲，无法调和，那么我们就注定失败。”他还提议，“建立协会，规范化组织，定期召开例会，所有人先在协会内部沟通想法，再到他处宣讲。”他高兴地写道：“这项动议被一致通过，由詹姆斯·伯里尔出任协会主席，马修·戴维斯出任书记。”至此，华盛顿首个游说代理行就成立了。

他们当然忙得不可开交。布里格斯向妻子抱怨，参加国会辩论、与议员交谈、为保护行动而撰稿，全都“耗时费力、令人无暇休息”，他还说：“我很少有机会在午夜前上床睡觉。”他们几次受邀向接收请愿书的众议院商业和制造业委员会发言，这些场合全都“座无虚席，其中大部分是国会议员”，“认真、尊敬地在台下倾听”游说者关于增加关税的论点。布里格斯很高兴听到自己的演讲得到立法者的赞同：“他们曾经反对我们的看法，但现在他们坦率承认自己已经改变观点，承认我对关税问题的论证令他们耳目一新。”布里格斯为游说事业做的努力流传开来，一位参议员告诉维克托·玛丽·杜邦：“我经常有幸见到你们的代表布里格斯朋友。他与议员们非常热情积极地沟通，我确信选派他前来是正确的。据我所知，维护制造业利益的主张已经在国会深入人心。”

布里格斯给其中一位国会成员留下了特别印象，即众议院商业和制造业委员会主席托马斯·牛顿（Thomas Newton），一个弗吉尼亚人。布里格斯与他及另外几名立法者住在同一幢寄宿公寓。几个星期后，布里格斯与国会议员之间已经十分熟悉，甚至同桌共餐。他兴致勃勃地记录道，一位新住客 “把我误当成国会议员，向我提了关于众议院会务的几个问题”。布里格斯写道，托马斯·牛顿“对我越来越尊敬，这非同寻常……我们经常抛下其他同伴，单独聊上一个小时”。后者将会议室提供给布里格斯充分使用，里面备有“大量书、笔、墨水、纸、干胶片和蜡”，以及“一个好用的火炉”。托马斯·牛顿还给他提了一些游说议员的建议：“切勿摆出说教的姿态，而是要适时适量地展现问题，让他们以为是自己想出了主意，从而沾沾自喜。”

托马斯·牛顿的建议很及时，因为布里格斯正好在担心，“我们总是态度强势，难保结果不会适得其反”。其中最令布里格斯担忧的，是1816年1月下旬抵达华盛顿与他会合的威尔明顿制造商威廉·杨。布里格斯向妻子抱怨：“我敢说，他以为（某些特拉华同胞肯定也这么想）我有很多错误等着他来纠正、很多不足等着他来弥补呢。”当托马斯·牛顿公开指责威廉·杨操之过急，告诉他“布里格斯先生尽了自己的义务，过程中分寸拿捏得当”时，布里格斯总算松了一口气。威廉·杨的参与也没有得到游说团体最初成员的好评，金赛抱怨：“在我看来，他对这项事业的殷勤与热切弊大于利。他不停地施压，与其说是在劝导，不如说是在离间。如果没有他，我们的行动会始终协调一致，发挥得加倍出彩。”还有人表示：“他不适合外交工作。要引导高高在上的政府，只能通过潜移默化的方式，我们必须竭尽所能配合他们，才能有所收获。”此后，保护主义者还在追求共同目标的策略部署上发生争执。

布里格斯凭借与托马斯·牛顿的交情，打造了一份符合工厂主利益的委员会报告。布里格斯告诉妻子：“每天晚上他都邀请我去他房间，读他写的东西给我听，要求我给出完全坦诚的评价，并按照我的建议修改。他说在经过我的修改前，不会让任何人看到这份报告，哪怕是委员会成员也不行。”报告在收尾之处断言“制造业情况危急”，并预测“大力的扶持将使制造业回归正常运作，拥有更强大的竞争力；若袖手旁观，将出现无可挽回的局面”。2月13日，众议院收到了托马斯·牛顿的报告，同日，财政部部长达拉斯也向众议院提交了自己的关税报告。如果布里格斯所言属实，那么达拉斯的报告也有他一份功劳。布里格斯记录称，一周前，“我收到了财政部部长的申请，要求我协助他完成关税报告。我到他的房间，刚一坐下，他就说：‘很高兴见到你，布里格斯先生，我一直在着手关税制定，还没完成，但我希望你能对我目前的成果发表看法，帮助我弥补其中的不足。’随后，达拉斯‘开始读报告，不时停下来问我是否赞同’。”达拉斯回忆，自己与布里格斯对关税的看法高度一致，“甚至超出我最乐观的预期”。

然而对高关税拥护者来说遗憾的是，制订法案给众议院审议的是赋税委员会，不是托马斯·牛顿，也不是达拉斯。委员会主席劳德斯与其他成员都接受了财政部部长报告中的指导原则，但对其中建议的某些税率心存疑虑。他们认为在多数情况下，哪怕关税较低，国内生产者也能与外国对手公平竞争。例如，达拉斯建议对进口棉花纺织品和羊毛纺织品分别征收33.33%和28%的关税，但委员会把这两个税率都改成了25%，相当于沿用了战时的双倍税率，这令布里格斯非常气恼。财政部部长的报告总共列举了139项需要征税的商品，而批评意见称委员会降低了将近三分之一商品的税率。

但其中一位制造商很满意赋税委员会拟定的法案，他就是同样大老远来到华盛顿发表意见的弗朗西斯·卡博特·洛厄尔。他的波士顿制造公司于1814年建造了第一家工厂，起初业绩丰厚，看似前途无量，但随着和平回归，境外对手重新与国内竞争，盛产棉布的新英格兰地区产量下降了三分之二。虽然他的生产伙伴向国会反映了情况，要求禁止进口某些类型的纺织品，并对其余进口纺织品征收高额关税，但洛厄尔相信自己的工厂享有技术优势，只需要适度保护，就能在除最廉价织物或粗糙织物外的所有商品上胜过境外对手。考虑到这些因素，洛厄尔主张用一种创新方法取代禁令，那就是“最低估值”。

正如达拉斯报告所述，最低估值规定，棉纺织品“在进口地的原始成本低于每平方码[4]25美分的，其成本应视为每平方码25美分，并据此征收关税”。这意味着，价值9美分1平方码的进口布料将被估算为实际价值25美分，那么根据达拉斯建议的33.33%税率，需要征收8.33美分的关税，而非3美分。在这种情况下，有效税率接近100%（远高于33%的名义税率），国内生产者在保护措施下的收益也会相应增加，进口商也就无法为了避免支付准确数额的关税而故意低估进口商品的价值。

洛厄尔对国会采纳最低估值有何确切贡献，尚不得而知。爱德华·斯坦伍德表示，这项方案“是洛厄尔先生设计并敦促国会实施的”，后来这一说法得到广泛认可。但最低估值出现在了财政部部长达拉斯的报告中，所以如果洛厄尔真是方案设计者，那么他肯定事先向达拉斯极力推荐过。关于洛厄尔的描述来自他朋友内森·阿普尔顿（Nathan Appleton）的回忆录，其中写道：“罗得岛的制造商们为了一项高额关税争吵不休。国会会议期间，洛厄尔先生在华盛顿待了很长时间。他对关税的看法比其他人温和得多，还说服劳德斯先生和约翰·C.卡尔霍恩（John C. Calhoun）先生双双支持每平方码6.25美分的最低估值税费，这个税费最终被采纳。”这份资料并无证据指出洛厄尔是否是最低估值方案的设计者，但确实表明他在国会立法方面有所影响。赋税委员会主席劳德斯的认可尤其关键。虽然对于财政部部长的报告中的许多其他建议，委员会选择修改或弃用，但他们保留了最低估值方案的内容。1816年3月12日，洛厄尔代表赋税委员会上报了关税法案。

从布里格斯和洛厄尔的历程可看出，早在19世纪初，游说就能影响美国关税政策的制定。当然，与后来的情况相比，他们所做的努力就显得经验不足了。当时全美各地制造商群体之间的意见几乎没有协调，因此布里格斯在到达华盛顿后，不得不展开行动，与共事代表协调工作。与此同时，洛厄尔推行着自己的议程；他并未接受任何人委派，以适度方案取代了伯里尔与戴维斯公司（Burrill, Davis & Co.）提出的夸张要求，成功推行了最低估值。当托马斯·牛顿向新朋友保证“这件事，布里格斯先生，我们俩单独行事会比跟其他所有人联手做得更好”时，他不仅表达出了自己对新朋友某些同伴的做法有所不满，也暗示了立法者与游说者之间关系密切，而这种现象在接下来半个世纪将非常普遍。