1.1.1 我国政府应急管理的发展历程

应急管理能力建设是一项具有长期性和持续性的工作，同时与经济发展水平、社会发展水平和科技发展水平等具有直接的相关性。

我国政府应急管理发展经历了四个阶段。

（1）1949～2002年：单灾种管理的“各自为战”。1949～2002年，我国的应急管理局限于各部门对单一灾种的单线管理模式。这种模式在应对中小型突发事件上起到了良好的效果，应对过程中表现出一定的专业性。此时的应急管理呈现“单灾种”“分散化”的特点，缺少综合协同的部门。如遇到重特大突发事件，则依赖于现有行政机构宣布紧急成立临时性协调机构，选派得力干部应对危机，待事件结束后便撤销解散，如此反复。[1]

（2）2003～2007年：“一案三制”的探索起步。2002年年末暴发了突发公共卫生事件“非典”，自此以后，我国开始探索符合中国国情的应急管理模式，逐渐形成以“一案三制”为核心的应急管理系统，此阶段我国应急管理大事记如表1-1所示。

表1-1 2003～2007年我国应急管理大事记

（续）

资料来源：陈安，陈樱花．公共危机与应急管理：领导干部读本[M]．北京：中共中央党校出版社，2020.

“一案”是指制定修订应急预案，“三制”是指建立健全应急管理体制、机制和法制，如图1-1所示。“一案三制”是我国应急管理改革的第一步尝试，是符合中国国情的具有中国特色的创新性应急管理模式。

（3）2008～2017年：“一案三制”的完善与发展。2008～2017年是“一案三制”的完善与发展时期，我国应急管理工作质量提升迅速。这一时期具体可以细分为2008～2012年、2012～2017年两个阶段：第一个阶段侧重完善，是在“一案三制”框架上的细节填充；第二个阶段侧重发展，经历了如表1-2所示的重大事项，逐渐形成以总体国家安全观为统领的应急管理体系。

图1-1 “一案三制”的应急管理模式

表1-2 中国共产党第十八次全国代表大会以来国家应急管理体制改革大事记

（续）

①现中央全面深化改革委员会。

资料来源：闪淳昌，薛澜．应急管理概论：理论与实践[M]．2版．北京：高等教育出版社，2020:29-41.

2008～2017年，应急管理发展与完善阶段的分水岭在于2012年的中国共产党第十八次全国代表大会的召开。十八大会议提出“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”“强化公共安全体系和企业安全生产基础建设，遏制重特大安全事故”“坚持预防为主、综合治理，以解决损害群众健康突出环境问题为重点，强化水、大气、土壤等污染防治”。自此，我国开始了对公共安全体系的探索。[2]转年，2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全”“健全公共安全体系”“深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故”“健全防灾减灾救灾体制”。[3]随后，中央国家安全委员会成立。2014年4月15日，在中央国家安全委员会的第一次会议上，习近平总书记强调“坚持总体国家安全观，走中国特色国家安全道路”。[4]

总体国家安全观的提出，标志着我国应急管理外延的扩展：既需要将应急管理纳入安全治理体系中，又需要保证防灾救灾等传统应急管理工作的开展，如图1-2所示。

图1-2 中国应急管理体系的整体演进

资料来源：张海波．中国总体国家安全观下的安全治理与应急管理[J]．中国行政管理，2016（4）：126-132.

（4）自2018年至今：应急管理部与中国模式建立。在2003～2017年间，我国应急管理从单一化趋向综合化，建立负责处理突发事件的综合机构是发展的必然趋势。2018年，应急管理部成立，吸收合并了原先13个部门的部分职责。应急管理部成为我国应急管理体系的牵头组织，标志着从全灾种到全过程的应急管理思路的转变。[5]

2020年，面对新冠疫情的冲击，我国及时应对，并在实际的应急管理过程中，总结出党建引领、疫情如“军令”“社区吹哨”等具有中国特色的应急管理方式。地方积极发挥创新性作用，积极进行城市政策创新，逐渐形成具有中国特色的应急管理模式。

回顾中国应急管理发展的进程，其发展趋势可以概括如下：在应急模式上，从单一性灾种应对的各自为战向着统一指挥、综合协调的多灾种综合应对模式转变；在应急组织上，从战时抽调的指挥作战机构向着“平战结合”的常设机构转变；在应急思路上，从重灾后、重救助的分散化管理向着“以防为主、防抗救结合”的全过程治理转变，如图1-3所示。

图1-3 我国应急管理的发展趋势