第三节 非均衡发展战略
非均衡发展战略是国家在总结中华人民共和国成立以来经济建设的经验教训的基础上，根据我国社会主义初级阶段的基本国情，并借鉴国际上的发展经验提出的。非均衡发展战略的实施，经历了发展方针的逐步转变以及经济政策的实施，最终使得东部沿海地区乃至整个国家获得了快速的增长，使我国告别了贫困落后的面貌，是我国经济增长史上重要的一个阶段。
一、非均衡发展战略的提出背景
均衡发展战略是指在国民经济各地区、各部门和各产业之间同时进行大规模投资，以此实现区域间和区域内部经济的协调发展，即空间分布的均衡化。代表人物是罗宾斯坦、罗丹和纳克斯。非均衡发展战略是针对均衡发展战略提出的，代表人物是赫希曼、缪尔达尔等，他们认为，发展中国家不具备均衡发展的资本和其他资源，均衡发展是不可能的，发展中国家只有将有限的资源集中配置到联系效应较大的部门，通过它们的优先发展突破资本稀缺瓶颈制约，并利用外部经济带来的内在拉动，促进国民经济各地区、各部门协调一致，从而最终实现均衡发展的目标。我国在1978—1990年实施非均衡发展战略，非均衡发展战略的提出背景如下：
（一）历史背景
中华人民共和国成立以来的30年间，我国实施的是均衡发展战略，片面强调全国各地同时达到共同富裕。中华人民共和国成立时，工厂大多分布在沿海地区，面对这种不均衡的分布，党和政府采取了重点发展内地的战略，试图通过对内地大规模投资和将企业从沿海迁入内地的办法，迅速缩小地区差异，实现共同发展。这种均衡发展战略的实施，对于改善地区生产力布局和夯实内地经济基础起到了一定的作用。但这一时期地区差距的缩小是以全国整体经济效益的下降为代价的。一方面，东部原有经济基础没有得到充分利用，其作用和潜力远远没能得到充分的发挥，进而影响国家整体经济的发展。另一方面，对内地特别是西部的投入回报率极低，浪费了人力、财力和物力，进而也影响了国家整体经济的发展。也就是说，这种区域均衡发展战略没有建立在生产力发展的客观规律上，生产力的配置带有极强的主观性和片面性。通过对均衡发展战略的反思、借鉴世界各国（地区）经济发展的经验，20世纪80年代以后，随着中国地缘政治军事形势相对趋缓，党和政府开始逐步转变经济发展战略。邓小平明确指出：“我们的政策是让一部分人、一部分地区先富起来，以带动和帮助落后的地区，先进地区帮助落后地区是一个义务。我们坚持走社会主义道路，根本目标是实现共同富裕，然而平均发展是不可能的。过去搞平均主义，吃‘大锅饭’，实际上是共同落后，共同贫穷，我们就是吃了这个亏。改革首先要打破平均主义，打破‘大锅饭’，现在看来这个路子是对的。”
（二）现实背景
自近代以来，我国区域经济发展一直是“东强西弱”。我国各地区由于自然、历史、政治及其他种种因素，经济发展很不平衡。一方面，我国沿海地区由于自然条件优越、交通发达等原因，经济发展比较快，而内地则相对比较闭塞，主要以农业为主，经济比较落后。因此，我国东西部经济发展水平差异很大。另一方面，我国人口分布上的一个突出特点是东南密集、西北稀疏，而且越接近海岸人口密度越大。根据1982年人口普查数据，胡焕庸线（黑河—腾冲线）东南一侧，包括台湾地区在内，面积占全国总面积的42.9%，而人口则占全国总人口的94.4%，西北一侧的面积占57.1%，人口却只占5.6%。
长期以来，人们视其为不合理布局，但却忽视了对这种布局产生原因的探讨，以及其中的合理因素。近30年均衡布局与发展的实践促进人们反思非均衡布局与发展的合理因素，正视非均衡发展的现实：由于历史原因以及自然条件、资源条件、交通条件、经营管理水平、文化教育程度和物质技术基础的差异等因素，地区之间的经济发展不平衡状况客观存在而且将长期存在。因此，我国进行社会主义现代化建设，只能因地制宜，打破均衡发展的思想禁锢。争取条件比较优越的东部地区实现经济的快速发展，然后利用东部来推动中、西部的快速发展，以实现社会主义的共同目标——共同富裕。
（三）外部环境背景
改革开放之前，出于国防战备和国家安全的考虑，我国实施的是均衡发展战略。但是，从20世纪70年代开始，国际形势发生了重大变化，和平与发展逐渐成为时代主题，这时候国防战备已不再是重要考虑因素。伴随着国际交流的日益密切和全球一体化趋势的形成，改革与发展成为这一时期我国的主要目标。对中国各区域而言，东部沿海地区不仅占有和平与发展的“天时”，还占有对外交往的“地利”。相对其他地区而言，其区位优势是明显的。国家投资东部沿海地区能够获得最大的经济效益，于是，非均衡发展战略自然而然被提上了议事日程。
二、非均衡发展战略的实施历程
1978—1990年，我国实施非均衡发展战略，优先发展东部沿海地区。东部优先对外开放，国家的投资布局重点向东部倾斜，以期在东部地区经济率先获得发展之后，带动全国各地共同发展。
（一）非均衡发展战略的历史回顾
1.邓小平的先富带动后富思想
1978年底，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话中指出：“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都比较快地富裕起来。”邓小平这种先富带动后富、共同富裕的思想，为后来区域经济战略和经济政策的制定产生了重大的影响。
2.扬长避短、发挥优势方针的提出
针对过去那种建立独立完整的地方工业体系的做法，1979年，党中央和国务院提出了“扬长避短、发挥优势、保护竞争、促进联合”的方针，大力推进横向经济联合。在1980年3月国务院召开的关于中长期计划的座谈会上，邓小平同志进一步指出，要“发挥优势、扬长避短、承认不平衡”。这一指导方针一直贯穿在以后制定的各个五年计划中。
3.区域经济发展指导方针的转变
从“六五”计划开始，中国生产力布局和区域经济发展的指导方针，由过去主要强调战备和缩小地区差距，逐步转移到以提高经济效益为中心。
“六五”计划期间（1981—1985年），我国区域经济发展重心继续向东部沿海地区倾斜。《国民经济和社会发展第六个五年计划》把全国分为沿海、内陆和少数民族地区，并指出“对于沿海地区，要积极利用沿海地区的现有经济基础，充分发挥它们的特长，带动内地经济进一步发展。对于内陆地区，要加快能源、交通和原材料工业建设，支援沿海地区经济的发展”。开始了由均衡发展向非均衡发展的战略转变。
“七五”（1986—1990年）计划首次提出了全国经济区域“三大地带”的划分，并进一步突出东部沿海地区优先发展的地位。“六五”计划实施完成以后，我国区域经济发展出现新形势和新变化，这种变化主要体现在传统的沿海、内陆的区域二分法已经难以描述我国区域经济实际发展情况，难以满足生产力地区布局的要求。针对这种情况，党和国家领导人在《国民经济和社会发展第七个五年计划》中指出“我国地区经济的发展，要正确处理东部沿海、中部、西部三个经济地带的关系。‘七五’期间以至九十年代，要加速东部沿海地带的发展，同时把能源、原材料建设的重点放到中部，并积极做好进一步开发西部地带的准备。把东部沿海的发展同中、西部的开发很好地结合起来，做到互相支持，互相促进”。按照该计划，我国实施的是由高梯度向低梯度推移的梯度开发，遵循先东部、后中部、再西部的顺序。
4.沿海地区发展战略的提出
在“七五”时期，由于内地开发投资明显不足，不断增加的需求导致资源的有效供给日趋短缺，加上其他方面的原因，沿海与内地在资源、市场、产业结构等方面充满竞争和矛盾。为解决这些矛盾，1988年初，党中央和国务院在分析国际经济发展新形势，总结对外开放的经验上，提出了以沿海乡镇企业为主力、“两头在外、大进大出”为主要内容的沿海地区经济发展战略。其基本思想是：沿海开放地区要有领导、有计划、有步骤地走向国际市场，进一步参与国际交换和国际竞争，大力发展外向型经济，从而加快沿海地区的经济发展，带动内地经济振兴。在1988年3月召开的沿海地区对外开放工作会议上，沿海地区经济发展战略作为国家的方针被正式提出。
1988年9月，在听取关于价格和工资改革方案的汇报时，邓小平同志指出：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”这是邓小平同志首次明确提出“两个大局”的战略构想，也是区域非均衡发展战略的集中体现和战略部署。
“八五”计划（1991—1995年）和“1991—2000年十年规划”提出的区域经济发展政策是“正确处理发挥地区优势与全面统筹规划沿海与内地、经济发达地区与较不发达地区之间的关系，促进地区经济朝着合理分工，各展其长，优势互补，协调发展”。“八五”期间注重了对中西部地区经济发展的支持，在加快沿海地区对外开放的同时，实施了沿江、沿边和内陆中心城市开放战略，促进全方位、多层次对外开放格局的形成。但“八五”期间区域经济发展的一些政策导向仍然存在非均衡发展的影子，在统筹的前提下依然明确分工、各取所长、互补所短，也更加注重非均衡增长与协调发展的一致性问题。由于“八五”时期已经明确提出协调发展的思想，本章所指的非均衡发展战略时期不包含“八五”时期。
（二）非均衡发展战略的政策实践
1.东部率先实施对外开放
党的十一届三中全会确定了对外开放、对内搞活经济的重大战略方针。为了加快对外开放的步伐，中央政府决定对广东、福建两省实行“特殊政策、灵活措施”，并先后设立了沿海经济特区、开放港口城市和经济开放区，设立了福建台商投资区，开发和开放上海浦东新区，由此形成了一条从南到北沿海岸线延伸的沿海对外开放地带。
（1）对广东、福建两省实行“特殊政策、灵活措施”。1979年7月，中央率先赋予广东、福建两省“特殊政策、灵活实施”的权利。即两省的财政和外汇实行定额包干，广东省实行“划分收支，定额上解，五年不变”的财政体制，福建省实行“划分收支，定额补助，五年不变”的财政体制；物资、商业在国家计划指导下适当利用市场调节；在计划、物价、劳动工资、企业管理和对外经济活动等方面扩大地方权限；试办经济特区。目的是利用其临近港澳和台湾的区位优势，使其成为带动全国其他地区的改革开放窗口。
（2）设立经济特区。1980年之后，国家又陆续设立了深圳、珠海、厦门、汕头以及海南5个经济特区，实行特殊的经济政策和特殊的管理体制。设立经济特区的目的是扩大对外联系，更好地吸引外资，引进先进的科学技术和管理方法，发挥“四个窗口”（技术窗口、知识窗口、管理窗口、对外开放政策窗口）和“两个扇面”（对外、对内两个扇面）的枢纽作用。同时，在经济体制改革方面先行一步，做大胆的试验，从而为促进我国社会主义现代化建设做出贡献。
（3）开放沿海港口城市。1984年4月，中央进一步开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海14个沿海开放港口城市。在这些地区实施经济特区的某些政策，扩大地方权限，给予这些地区在外资项目审批权、财税、信贷等方面的优惠政策。1984—1988年，国家先后在大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、福州、广州、湛江、上海虹桥、上海闵行、上海漕河泾14个经济技术开发区，实行类似经济特区的政策。
（4）开辟沿海经济开放区。1985年2月，国务院决定将长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角洲三个地区59个县开放为沿海经济开放区。当时规定，这三个经济开放区应逐步形成“贸—工—农”型的生产结构，同时适当扩大地方政府利用外资的审批权限和外贸出口经营权，对来区内投资的外商给予一定的政策优惠。1988年3月,国务院进一步扩大了沿海经济开发区的范围，把辽东半岛、山东半岛、环渤海地区的一些市、县和沿海开放城市的所辖县列为沿海经济开放区。
（5）浦东新区和台商投资区。为进一步深化改革、扩大对外开放，1990年6月，党中央和国务院决策开发浦东新区，实行某些经济特区的优惠政策。同时，1989年5月，国务院批准福建省沿海的厦门特区及厦门市辖的海沧、杏林地区，福州马尾经济技术开发区内未开发部分为台商投资区。1992年，国务院又批准设立了厦门集美台商投资区。在这些地区办台资企业，可享受经济特区或者经济技术开发区的政策。
2.国家投资布局重点东移
我国在实施非均衡发展战略期间，投资布局重点明显向东部沿海地区倾斜。东部沿海地区的基本建设投资额从“五五”时期的988.21亿元增加到“六五”时期的1626.98亿元，再到“七五”时期的3800.44亿元。东部沿海地区的基本建设投资占比由“五五”时期的42.2%上升到“六五”时期的47.7%，再到“七五”时期的51.7%。沿海与内地的基本建设投资之比从“五五”时期的0.84:1上升到“六五”时期的1.03:1，再上升到“七五”时期的1.29:1（见表1-2）。向东部倾斜的幅度越来越大。这种趋势在“八五”时期继续加剧，直到“九五”时期才有所改善。
表1-2 各个计划时期各地区基本建设投资比重（单位：%）
图1-1是1978—2000年三大地带历年的基本建设投资额比重，图1-2是1982—2000年三大地带历年的全社会固定资产投资额比重。可以看出，在非均衡战略实施期间，无论是基本建设投资还是全社会固定资产投资，东部地区都远远高于中西部地区。更具体的，“六五”时期，沿海与内地基本建设投资额之比和全社会固定资产投资额之比都保持平稳并略有下降的趋势，但到了“七五”时期则保持上升趋势。
图1-1 1978—2000年各地区基本建设投资额比重
图1-2 1982—2000年各地区全社会固定资产投资额比重
3.其他政策
一是实施国家扶贫政策。20世纪80年代初，我国开始着手解决贫困地区的问题。1986年，国务院成立了贫困地区经济开发领导小组，确定了对贫困县的扶持标准，并核定了贫困县。同年，国家将老、少、边、穷地区的经济发展列入了“七五”计划。之后，提出了解决贫困问题的“两步走”设想：第一步是解决温饱，即在1990年之前，贫困县在正常年景下解决90%以上的贫困户的温饱问题；第二步是脱贫致富，即在解决温饱问题的基础上，通过区域经济开发，使贫困地区形成自我发展能力，逐步摆脱贫困，走向富裕。具体的做法是增加扶贫资金投入和设立各种扶贫专项基金，支持贫困地区的发展。以及实行以工代赈的扶贫政策，国家投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，并以此取代直接救济，既在当下解决了贫困地区人民的生活问题，也为贫困地区的持续发展提供了可靠的保障。同时，在20世纪80年代，国家还制定了一些旨在减轻贫困地区负担、支持经济开发的政策。
二是完善民族地区政策。我国是一个多民族国家，其中80%的少数民族分布在西部地区，特别是山区、牧区和边远地区，经济基础十分薄弱。改革开放之后，虽然国家把投资布局和政策支持的重点放在东部沿海地区，但仍然在财力、人力、物力和技术方面对少数民族地区予以支持，并在政策上予以特殊照顾。为了帮助和支持少数民族地区经济发展，国务院在1979年正式确立了部分发达省市对口支援少数民族地区。当时规定，北京支援内蒙古，江苏支援广西、新疆，山东支援青海，天津支援甘肃，上海支援云南、宁夏，全国支援西藏。这一政策一直延续至今。在财政政策方面，国家对少数民族自治区和视同民族自治区待遇的省实行收入全部留用、支大于收的差额由中央财政补贴的政策。在专项补助方面，国家每年对民族自治区留有额外的财政预算和补助。同时对民族贸易也予以照顾，民族贸易企业在资金、利润、价格上实行“三项照顾”政策。另外在外汇留成和税收减免等方面，对少数民族地区也予以相应的优惠。
三、非均衡发展战略对我国经济的影响
（一）取得的成效
1.加快了东部地区的经济增长
在非均衡发展战略下，东部沿海地区凭借国家的投资布局和优惠政策，加上其自身的区位优势和经济发展条件，逐步成为我国经济发展最快的地区，成为吸引外商直接投资和外贸出口的重要基地，是全球一体化潮流中我国经济参与国际竞争的主力军。
从经济总量来看，1978年到1990年，东部地区GDP总量由1819.4亿元上升到5573.492亿元（以1978年为基期，均使用GDP指数换算为实际GDP，下同），增长了两倍（见图1-3）。东部地区GDP占全国的比重由1978年的49%上升到1990年的54%。从增长率来看，“六五”和“七五”期间各地区增长率波动不定，但东部地区几乎一直保持着最高的增长率（见图1-4）。从长远来看，这段时间东部地区的GDP总量似乎并没有那么高，增长速度也并没有那么快。但是，正是由于这段时间的非均衡发展战略的实施，东部地区夯实了发展基础，在之后的“八五”“九五”甚至更长的时间内，释放出惊人的增长潜力，成为我国经济增长最快、经济发展最具活力的地区。
图1-3 1978—2000年各地区GDP
图1-4 1979—2000年各地区GDP增长率
2.对中西部地区起到了示范和带动作用
沿海地区的快速发展，不仅积累了大量的物质财富，而且对内地广大地区产生了示范和带动作用。首先，东部地区经济获得了高速发展之后，通过资金的流动、技术的扩散、产业的转移和产品的贸易，与中西部地区建立了广泛的联系，很大程度上带动了中西部地区的发展，许多沿海企业逐步向内地扩张，带来了资金和技术，为内地的发展带来了新的活力。其次，东部地区在探索市场化发展方面积累了丰富的经验。如发展乡镇企业的“苏南模式”、发展个体经济的“温州模式”、发展三资企业的“珠三角模式”，不仅为内地的发展指出了方向，而且使内地在发展过程中少走了许多弯路。最后，东部地区在快速发展的同时，吸纳了内地大量的劳动力。一方面，这些劳动力获得了大笔的劳务费用，其中大部分会反哺给内地的家人。以四川省为例，1993年全省劳务输出突破1000万人次，其中跨省输出约500万人次，全年劳务输出的收入超过100亿元，其中通过邮政从省外汇回的现金达50多亿元。另一方面，通过劳务输出，东部地区为中西部地区培养了大批立志改变家乡贫困面貌的人才。外出务工经商者在东部见识了各种新鲜的生产经营方式后，通过各种方式向家乡传播信息、提供技术，进而促进家乡的经济发展。
3.促进了我国整体经济的高速增长
通过东部沿海地区的率先快速发展，以及对中西部地区的带动作用，改革开放以来，中国是世界上经济增长最快的地区之一。我国GDP从1978年的3678.7亿元增长到1990年的10361.65亿元，年均增长率为9.01%，再到2000年的27933.48亿元，年均增长率为10.42%，人均GDP从1978年的385元增长到1990年的914.14元，年均增长率为7.47%，再到2000年的2215.77元，年均增长率为9.26%（见图1-5）。正是由于非均衡战略的实施，东部地区取得了飞速的发展，并对中西部地区起到了传导和示范作用，使得我国整体的经济获得了快速的增长。
图1-5 1978—2000年我国GDP和人均GDP
（二）存在的问题
1.地区差距不断扩大
经过10多年的持续发展，中国区域经济发展存在的最大问题就是地区差距，特别是东西部差距日趋扩大。改革开放以来，在全国经济高速增长的宏观背景下，三大地带的经济实力虽然都有较大的提升，但从提升和发展的程度来看，中西部地区远远落后于东部地区，发展差距在不断扩大。东部地区GDP占全国的比重由1978年的49%上升到1990年的54%，并且在后续的年份（我们只统计到2000年）一直保持每年约2%的增加（见图1-6）。而中西部地区的GDP占比则徘徊不前，西部地区在某些年份甚至还有下降的趋势。就是在这段时间，东西部地区的差距开始显现出来，之后在地区经济发展累积因果关系下，差距越来越大。
图1-6 1978—2000年我国各地区GDP占全国的比重
2.其他不利影响
地区间发展差距的不断加剧会导致贫富差距扩大，社会收入分配不公，势必会引发一些社会问题。同时，随着市场经济经济体制的不断放开，地方政府的经济权益增加，特别是地方财政包干制引起地方政府发展本地经济的积极性从无到有，再加上加工业产品和原材料的价格剪刀差，各地纷纷引进加工技术和设备。为了保护本地的幼稚产业不受外来产品的冲击，地方政府采取种种行政手段，构筑名目繁多的贸易壁垒，对地区的资源、技术、人才和商品的进出实行垄断和封锁。由此引发各种资源大战，加剧了地区之间的矛盾和贸易摩擦，严重阻碍了商品经济和统一市场的形成，导致全国经济秩序的混乱。
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