第二章 区域科学与协调发展战略
第一节 区域规划与区域政策论
区域规划与区域政策是促进、引导和调节地区发展和协调区域关系的重要工具，是区域经济学理论与实践相联系的纽带，具有重大的学术和实践研究价值。它们在世界经济和我国经济发展中发挥了重要作用，但它们的制定和实施也存在一些问题。
一、区域规划
区域规划，是指以特定区域为目标对象，针对区域的基础设施建设、自然资源和土地的开发、生产和服务要素的聚集与培育、产业重点、组织管理等内容，在发展思想、开发强度、开发范围、开发时序或次序、发展保障等方面作出的战略性、综合性的指导或强制性的规定。
区域规划分类，从区域特点看，可以分为行政区划内部和跨行政区两种。例如，京津冀协同发展规划属于明显的跨行政区的规划，而某个县内的发展规划则可以看作行政区划内部的规划。从规划的内容来看，区域规划一般是综合性的，涵盖经济、社会、自然资源等的发展，即便是主体功能区这种具有很强专题性质的规划，在制定过程中也综合考虑了经济、社会、自然资源、城镇体系、人口分布等综合因素。从执行强度上看，不同区域规划的指导性和强制性存在差异。例如，京津冀协同发展规划是具有指导性的规划，在具体实施过程中可以根据实际情况调整，一些县域经济内部的规划同样具有较强的可变通性，尤其是一些新建地区的规划，随着社会、产业及发展理念等的发展，原来的功能布局、主导产业等不适应新形势的发展，可能就需要进行相关的调整。而有些规划，如主题功能区规划，则在土地供给、发展方式、开发强度等诸多方面或者某个方面对当地的发展有较强的限制作用。因此，区域规划的指导性和强制性并不是相同的。
区域规划的影响范围较广。区域规划内容关系社会经济和自然人文的方方面面，如区域的社会、文化、经济、人才结构与发展、基础设施与公共服务等，区域规划的执行主体涉及多级多政府部门，同时也涉及公共事业单位、企业、家庭，甚至个人等各类主体。区域规划的实施涉及政府体制、国有企业体制、科技发展规律、自然规律、经济发展规律等社会和自然各类运行规则或规制。区域规划的制定与实施涉及单个部门、单个产业的独立发展，也往往涉及多部门、多地区的发展。即便是针对某一具体地区的规划，在制定规划过程中也要考虑周边地区的发展现状、发展规划和发展条件。一个地区的规划必然受到周边地区的影响，甚至会改变最初的设计发展方向。
追溯区域规划的历史，19世纪末，霍华德（EbenezerHoward）的《明日的花园城市》可以看作区域发展规划的思想萌芽。[1]此后，20世纪二三十年代，区域发展规划首先在城市规划和工矿规划领域得到发展，后逐步扩展到综合性区域规划和其他领域，如农业发展、国土空间规划等方面。在我国，1944年到1947年，朱皆平等人对武汉地区的规划可以说是我国近代首次区域规划实践。[2]中华人民共和国成立以来，我国区域规划基本上经历了三次高潮。[3]第一次是在20世纪50年代末，针对资源开发和工业建设的重点地区，如东北三省、内蒙古、广东、贵州、四川、江苏、浙江、上海、福建等重点省份或省内地区开展区域规划。第二次区域规划发生在改革开放初期，这一时期的区域规划主题有两个：国土规划和城镇体系规划。国土规划的起始时间较早，从大约1983年开始，代表性成果是《全国国土总体规划纲要》。这一时期，许多省和地级市也制定了国土规划。《城市规划法》颁布实施后，全国各地的城镇体系规划热潮紧随而来。但这一时期的城镇体系规划在理念、方法和实施上都存在诸多问题。20世纪90年代后期，及至21世纪以来，区域协调发展的实施，随着跨区域经济合作、城镇体系的建设、国土开发强度的增大以及各地高新区、新区、新城等的建设，相关规划诸如跨区域合作规划、国土空间开发规划、都市圈规划，以及开发区、高新区等规划层出不穷。2013年以来，随着“一带一路”倡议、长江经济带、粤港澳大湾区等国家战略的实施，这些地区的规划成为新的战略热点。但是，这些规划显然不能像之前的那些规划一样成为全国性的规划高潮。但这些地区规划的实施，是全国跨区域合作的重要引导力和推动力。未来，可能全国范围内会有更多的跨行政区发展合作。
区域规划对国民经济的影响和控制力与国家体制和国家经济发展形态有重要的联系。在世界范围内，20世纪最突出的国家体制是计划经济体制和资本主义市场体制。计划经济体制（如苏联）下，区域规划以计划为主，国家倾向于高度指令性的、强烈干预的区域规划，一般会保持一个强大的国家计划制定机构；在资本主义市场经济下，除日本等国家外，区域规划的指令性和干预性程度降低，这类规划相对前一种更加强调协调的作用。受权力机制的影响，美国的区域规划对经济社会的影响力较低，甚至被称为“权宜性发展规划”，因其主要在避免危机时制定。在我国，区域规划对经济社会的作用由最初的计划性、强制性向强制性和柔性指导相结合发展。区域规划制定过程中越来越重视多级政府的联动，及对涉及主体的调研分析。我国区域规划的另一个显著特点是，由重点注重经济向兼顾社会、环境、文化以及人的生活质量的提升等方面转变。
区域规划在我国经济社会发展过程中发挥了重要作用。中华人民共和国成立后，在发展资源非常稀缺的情况下，工业布局不仅解决了当时的资源分配问题，而且为我国地区协调发展打下了坚实的基础。在制定各类规划过程中，培养了大批有区域、空间感和经济、社会、合作等专业知识的人才，在实践中，他们的规划水平得到提升。随着主管部门计划控制力的降低和区域规划的宏观调控性的增强，在规划的制定过程中，各级政府部门之间的沟通协调为上级部门了解各地区经济发展、统一各部门发展思路提供了机会。在当前我国社会调查不够丰富和学、企联系不密切的情况下，规划的实施为学术界工作人员提供了重要的联系实际的途径。在规划的实地调研中，学术界发现了更多的现实问题及其解决方法，为相关理论发展提供了助力。
尽管过去几十年我国区域规划水平不断提升，仍存在诸多问题。第一，规划种类繁多，同一地区的不同类别的规划存在冲突，尤其是非法规性规划之间。第二，多次重复制定或修改规划。在实践中，像城市发展总体规划这样的规划，更改次数也比较多。规划的多次变动可能是经济社会不断变化导致的，也可能是规划本身水平不够导致的，另外，领导意志在规划里的体现也是导致规划不断变动的原因。规划变动的另一个原因是发展理念的变化和发展理念“跟风”的结果。例如，高新区和新城建设时期，规划里风行“产住分离”的模式，而到了“产城融合”发展理念时期，又全然不顾产业性质是否适合，各类规划都强调“产城融合”，即便是在化工产业园区，也紧邻工厂布置住宅用地，埋下安全隐患。第三，区域产业规划的同质性，尤其是相邻地区发展规划的同质性现象较严重。当全国兴起健康产业浪潮时，但凡具备一点条件的地区都在制定健康产业发展规划。其他产业的情况也相似。在我国，很多相邻地区由于资源禀赋差异不大，在制定区域规划时，规划制定单位对地区竞争和合作考虑不足，甚至同一规划制定单位对好几个相邻地区编制区域规划时，内容雷同、相似。这一方面体现了规划编制单位对实际运行和操作性考虑不足，另一方面也说明地方政府对编制规划水平的检验能力不够。当然，地区发展规划的相似性也与地方政府之间的同类产业竞争有关。在良性竞争环境下，这类规划的存在是合适的。而且，即便是同样的行业，在产业链的不同位置、产品的不同定位等也仍然合适。
二、区域政策
区域政策是针对特定区域或者以区域为基本单元制定的促进区域发展、解决区域问题或协调区域关系而制定的政策。它涵盖的内容比较广，往往涉及社会、经济、政治、环境等诸多方面。不同的区域政策往往有不同的主旨，如区域经济政策、区域福利政策、区域民族和劳动力市场政策。区域经济政策是本章的考虑重点，但它也往往与社会、环境、文化等密切相关。
区域政策按照实施的空间范围，可分为重点地区发展政策和跨区域合作发展政策。例如，促进贫困地区的发展政策、促进东部地区率先发展的政策、推动试验区发展的政策等均为对重点地区发展政策。跨区域合作发展政策主要是指具有经济联系、可促进区域经济合作发展的政策。区域政策按照制定主体，可分为中央政府制定的区域政策或省、市制定的区域政策。前一种政策包括全国重点地区布局或全国同类地区共同享有的政策。由省和地级市制定的政策往往是与跨区域合作、区域保护与开发等相关的政策。
区域政策的发展历史可以追溯到20世纪二三十年代，主要是一些发达国家针对长期发展落后地区和经济衰退的萧条地区采取了一些空间上的干预政策。[4]20世纪50年代，发达国家的区域经济政策主要用于解决失业、促进投资和再就业，且以工业布局的干预为主，因干预方式少、经济思想繁杂、综合经济能力不高等原因，这一时期的区域经济政策实施效果不理想。区域协调发展政策的实施在20世纪六七十年代有了较好的发展，在综合经济能力提升、多手段综合运用的情况下，落后地区的发展有了较好的成效。20世纪90年代末，一些西欧国家区域政策复兴，不过其竞争性加强，治理结构也更松散。[5]之后，国外区域政策更加关注环境、教育、等社会环境因素。目前发达国家的区域政策比较完善、系统。例如，欧盟自1975年设立欧洲区域发展基金以来，区域协调发展政策已经实施了很多年，建立了欧盟内经济区域、成员国和欧盟委员会三级协商的区域协调发展机制，并设有欧洲区域发展基金（ERDF）、欧洲社会基金（ESF）、欧洲农业指导和保证基金（EAGGF）、渔业基金（FIFG）四项主要基金作为财政支撑保障欧盟区域经济政策的运行。[6]
我国区域政策的发展与区域战略的发展是一致的。改革开放前，实行的是区域协调发展政策，同时也可以看作以公平发展为主导方向的区域政策。改革开放后，到1999年，实行侧重东部地区发展的非均衡发展战略。这一时期，东部沿海地区享受到开放口岸、区域性税收优惠、行业许可等诸多优惠政策。其中，1978—1990年为效率为中心的阶段，1990—1999年为效率优先、兼顾公平的区域政策阶段[7]，到1999年我国开始实施西部大开发战略，逐步开展区域再平衡协调的发展战略，形成了倾向注重公平的发展阶段。
区域政策在我国区域经济发展过程中起到了重大的作用。区域政策作为区域发展战略的支撑工具，为我国不同阶段区域战略的实施提供了有力支撑和保障。但同时有些区域政策效果并不好甚至有些政策不适用。第一，与区域政策的制定有关。区域政策的制定需要综合考虑各方面的利益、了解实际情况同时把握事物的发展规律。这个过程很难，一方面，需要花费大量的物资财力，另一方面，时间有限，而且经济社会事物是在不断发展变化的，政府部门不可能做到对现实事件的完全掌握，同时政策制定者也无从准确把握事物的发展阶段及未来的发展变化，因此，区域政策的制定与实施的准确性本身具有一定的不确定性。第二，区域政策的实施与财政支持、体制机制有重大关系。当前我国区域战略的核心之一是促进区域协调发展，但随着我国区域差异不断扩大，这种协调难度不断增加。同时，区域合作发展机制处在摸索阶段，长江经济带、粤港澳大湾区、京津冀协同发展等重要国家战略地区的合作机制尚待建立。因此，区域协调发展政策的实施难度较大。第三，政府的目标过于关注“前沿领域”，即政府部门过度关注更新的政策，忽视了原有政策的持续性。例如，原来我国东部地区享受到的政策现在已经被新的优惠政策所替代，但这部分政策并没有积淀下来成为促进中西部地区经济发展的财富。第四，区域政策实施范围过大，难以准确“瞄准”。区域政策，尤其是国家制定的区域政策往往涉及地理范围广阔，不太可能完全适合划定的所有地区，因此，现在诸多学者提出因地制宜、精准化是区域政策发展的重要方向。
三、区域规划与区域政策的关系
区域规划一般有明确地称之为“规划”的文本或电子资料作为载体。区域政策则相对宽泛，落实在文本、文件中，主要是具体的财税、金融、人才等区域性优惠政策等。在人们的讨论中，区域政策有时候也是一种区域发展次序或区域发展重点的倾向性指向，如优先发展哪个地区或哪个产业，因而在日常工作中对政府工作人员的工作重点进行指向性引导。区域规划与区域政策应该相互配合，共同促进地区经济发展。区域规划是指导，区域政策是具体推进过程中的推动力，缺失了任何一个方面，区域发展都不能有效进行。它们是实行区域发展战略的必备条件。我国区域规划和区域政策的实施与区域战略是密切联系的。区域规划和区域政策的有力支撑才使得区域战略得以实施。
[1]方创琳.国外区域发展规划的全新审视及对中国的借鉴［J］.地理研究，1999，18（01）：7-16.
[2]李百浩，郭明.朱皆平与中国近代首次区域规划实践［J］.城市规划学刊.2010（03）：105-111.
[3]冯建喜.建国以来我国区域规划出现的3次高潮及原因［J］.安徽农业科学.2008（05）：2401-2402.
[4]张可云.中国区域政策研究与实践缺陷和未来方向［J］.湖湘论坛.2009（03）：44-47.
[5]李禕，吴缚龙，黄贤金.解析我国区域政策的演变：基于国家空间选择变化的视角［J］.现代城市研究，2015（02）：2-6.
[6]李颖，陈林生.欧盟的区域政策特点及对我国的启示［J］.经济体制改革，2003（05）：148-150.
[7]刘乃全，贾彦利.中国区域政策的重心演变及整体效应研究［J］.经济体制改革，2005（01）：10-15.