第二章 事业单位改革与服务型政府
第一节 事业单位改革与服务型政府建设
“为人民服务”从政治口号[1]到被明确为中国共产党的宗旨，到新中国创建者依据这一政治宗旨组建各类各级国家机关，包括组建各级人民政府、构建行政管理体制等落实具体的政府职责的这一转变，为服务型政府建设实践提供了发展和转向的具体路径。
“为人民服务”一直是各级政府机关及其工作人员履职的精神动力和政府行为的价值取向。同样，服务型政府建设实践，促使“为人民服务”从行政的道德价值取向落实到行政的理念和行政法律制度。
一、服务型政府的内涵
行政学上通常将政府的职能划分为政治、经济、社会等方面，因而政府的职能可以大致概括为政治统治、经济管制、社会管理或公共服务等主要方面，相对而言，不同的政治制度下，不同国家的某一历史时期或某一阶段，政府职能的侧重点有所不同，但从人类社会总体发展趋势来看，随着行政任务的变化，政府的社会管理、公共服务职能逐渐增强并成为基本职能之一。
不同国家在不同的历史时期，行政任务不同，政府职能的侧重点有所不同。在传统的国家行政中，政府通常被定位为统治者或管理者，主要依靠行政权力管理社会公共事务，通过强制性的行政行为实现维护社会秩序的目的，即秩序行政。现代社会，随着行政任务的变化，一方面，行政的主体发生了变化，不再局限于国家行政机关，国家行政逐渐转变为公共行政；另一方面，行政的内容发生了变化，除了行政管理，政府还负有增进民众福祉的职责，通过行政给付等方式提供公共服务，满足公众需求，即服务行政，这也是公共行政的主要内容。
秩序行政中政府也提供公共服务，但公共服务职能更多地体现为附属于或服务于政治统治或经济社会秩序，政府公共服务职能的履行是达成秩序的手段，提供公共服务的范围、内容、方式等十分有限。同样，服务行政中也有政府的政治统治，以及对经济社会秩序的强力维护，但提供公共服务、满足公共需求是行政的主要目的之一。
根据政府职能的侧重点不同，有学者对政治统治型政府、经济建设型政府和公共服务型政府这三种政府模式进行了分析[2]，这种分析比较切合新中国成立后政府职能变迁的实际情况。
新中国成立之初，镇压反革命以维护和巩固新生的政权是中国共产党也是各级政府职能的核心内容。其后，社会主义改造、1957年开展的反对资产阶级右派运动以及无产阶级“文化大革命”等一系列政治运动，都体现了将“以阶级斗争为纲”[3]作为根本指导思想，指导各项工作。这一时期的政府职能必然服务于这一政治目的，以维护和巩固新生的无产阶级政权，尽管其也负有社会主义建设的任务。
1980年1月16日，邓小平在中央召集的干部会议上指出：要把经济建设当作中心。[4]在计划经济时期，政府无所不包，政府过多包揽各种经济事务、社会事务。政企不分的经济管理体制不仅抑制了企业发展的活力，也限制了市场的发育；政事不分的行政管理体制限制了事业单位的自主发展，也影响了公共服务绩效的提升；为人民服务往往变成了替人民当家做主，因而，在某些领域存在政府越权以及无能为力的现象。
因此，经济体制改革成为经济建设的关键，而经济体制改革的核心在于政企分开。此后，围绕经济建设这一中心任务，政府被赋予加强经济管理、促进经济发展的职能。1982年，国务院机构改革，重组国家经济委员会，进一步加强了国家计划委员会的工作，新增国家经济体制改革委员会[5]，强化了政府的经济管理职能。
1988年国务院机构改革，首次提出“转变政府职能”。随着计划经济体制向市场经济体制的转变，1993年国务院机构改革方案再次提出，要加快“转变政府职能”，政府职能由直接组织、管理经济事务转向加强宏观调控，引导和发挥市场的作用。很多职能被下放给企业、社会[6]，政府与市场的关系逐步得到理清，经济体制改革取得了重大进展，中国经济因而持续快速地增长。与此同时，事业单位改革也在下放自主权，部分遵循市场化的逻辑展开。
但在经济发展取得巨大成就的同时，一方面，具有计划管理特点的行政管理体制成为经济持续发展的瓶颈问题；另一方面，市场经济发展带来的贫富差距加大、城乡发展不平衡，以及公共服务需求的快速增长与公共服务短缺，尤其是基本公共服务短缺之间的矛盾突出。这些社会问题对政府工作提出了新的要求，行政任务发生了变化。如何改善公共服务绩效，提高政府的公共服务能力成为政府建设的重要内容。集中力量解决行政管理体制中影响改革和发展的突出矛盾与问题，成为此后国务院机构改革的重要内容。
为解决市场经济发展以及前期事业单位改革的市场化倾向带来的系列社会问题，21世纪以来，发展公共事业，增强政府的公共服务职能，成为我国行政体制改革的重要目标。
2004年以后，政府职能被归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大内容。[7]自2004年2月1日，温家宝总理在中央党校的讲话中首次提出“要建设服务型的政府”，到提出“努力建设服务型政府”，再到将“努力建设服务型政府”写入国务院政府工作报告，表明服务型政府成为政府建设的主要目标。
2006年10月，中共十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确服务型政府建设的主要内容，包括：加强社会事业建设；促进教育公平；加强医疗卫生服务；加大公共财政在教育、卫生等公共服务领域的投入等。[8]服务型政府建设经历了从服务企业、服务市场、服务经济发展，到回应公众的公共服务需求、服务社会的转变。
从广义来说，服务是任何时代的政府都应有的职能之一，“行政法上的所有‘政府’都应当是服务型的”[9]，但不同历史时期的政府服务职能是有差别的，提供服务的范围、内容和方式是有区别的。因此，对公共服务作“维护性公共服务、经济性公共服务、社会性公共服务”[10]的区分是必要的。
不同政治制度、不同历史时期政府职能的差别主要体现在政府提供的社会性公共服务方面。服务型政府的主要特点在于将提供社会性公共服务作为政府的一项基本职能，而不是使其附属于或服务于政治统治或经济建设职能。
社会性公共服务一般是指为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求所提供的服务，主要包括教育、医疗卫生等领域。在计划经济时期，我国政府通过设立各级各类事业单位来提供这些社会性公共服务。
从政府建设的实践来看，我国服务型政府建设是一场源于经济体制改革，服务于经济、社会发展的政府改造运动。服务型政府建设首先是因应经济体制改革的需要而展开的。以经济建设为中心，政府在进行市场监管和市场调节的同时，强调为企业服务、为市场服务，以便促进经济发展，因此，尽管各级各类文件中称以“服务型政府”，实际上这仍然属于经济建设型政府。
在解决经济发展带来的系列社会问题时，在对前期事业单位改革的市场化倾向进行反思的基础上，大力发展教育、医疗卫生、文化、社会保障等社会公共事业，改善公共服务绩效，为群众提供更多更好的公共服务，解决具体民生问题，成为服务型政府建设的主要内容。至此，以提供社会性公共服务为主要职能，才是前文真正意义上的服务型政府模式。
二、以经济建设为中心的服务型政府建设：行政审批制度改革
在计划经济时期，政府职能的重心在于计划管理，计划的核心在于行政审批，因而政府通俗地被称为审批型政府。经济体制改革后，围绕政府“经济建设”的中心任务，服务型政府建设的内容侧重于改善投资环境，为企业发展创造良好的、公平的市场环境。为企业服务，在经济管理中体现服务，以便促进经济的发展，其中，行政审批制度改革是关键。
在市场经济的确立和发展之初，地方政府纷纷从自身实际出发，围绕打造良好的投资环境，招商引资，为企业发展服务，为地方经济建设服务等中心任务，相继发布一系列招商引资的优惠政策，通过设立“政务超市”、各类“审批中心”等，减少办事环节，简化办事程序，缩短办事时间等，开展以行政审批制度改革为核心的所谓服务型政府建设实践活动。
2001年，上海市率先提出“管理就是服务”，着力打造安全稳定的社会经济环境，为企业提供良好的服务。同年，成都市委、市政府提出了在全市建设“规范化服务型政府”的目标，树立政府“以民为本，依法行政”的服务理念；以审批制度改优、投资体制改活、行政机构改精、财政体制改顺为行政体制改革的目标；以创新服务方式、优化管理服务流程、提供集中便民服务、推进政务公开及电子政务建设等为主要内容。江苏省南京市则把服务型政府建设的重点放在亲民和富民上，制定了打造服务型政府的详细规划，即“一年构建框架、三年逐步完善、五年全面完成”。广东省珠海市重点抓窗口服务和现场服务，开展“万人评政府”的活动，让企业和市民评测政府及其部门的工作，并以评测结果作为考察政府各部门工作任务是否完成的指标之一。[11]
各地在推进服务型政府建设的同时，注重制度建设。不少地方政府发布了有关服务型政府建设的规范性文件，如2003年，江苏省南京市政府发布《关于推进服务型政府建设的实施意见》；2005年，吉林省人民政府发布《关于加强服务型政府机关建设的意见》；2009年，北京市人民政府发布《关于深化改革，转变职能，提高效率，进一步建设服务型政府的意见》；等等。这些规范性文件的主要内容包括服务型政府建设的指导思想、基本原则、任务或工作目标等，都要求政府依据市场和企业需求，更新行政理念，改革行政体制，创新管理方式，切实做好服务工作。
一些地方政府展开了相关的立法，如2010年3月，深圳市人民政府发布了《深圳市行政服务管理规定》，首次以地方政府规章来规范管理“行政服务”，限定行政服务为行政机关履行法定职责，为公民、法人或者其他组织提供帮助或者办理有关事务的行为；并对服务项目的设定、提供主体及提供方式、程序、监督检查、法律责任等方面作了较详细而具体的规定。2011年4月，湖南省人民政府发布了我国首部关于服务型政府建设的省级地方政府规章《湖南省政府服务规定》，对服务与管理的关系进行了阐述，即在管理中体现服务，在服务中实施管理。规定了“管理与服务相结合”的基本原则。与深圳市的规定不同的是，湖南省的规定在“服务内容”一章中区分了公共服务和管理服务[12]，并对公共服务的主要内容作了具体化和细化，使服务型政府建设落到具体制度建设的实处。
在国家立法层面，各地服务型政府建设实践取得的实际成效，一部分得到了《行政许可法》的确认，在行政审批制度改革过程中各地纷纷建立的各种办证中心、服务中心、政务超市等，如深圳市政府设立的外商投资服务中心、绍兴市设立的便民服务中心所提倡的服务以及办事有成效的审批方式、审批程序等均在2004年《行政许可法》中得到确认。[13]通过这些立法，政府为公众提供服务成为一种法定职责，如行政机关对符合法定条件的行政服务申请不予受理、不提供或不及时提供将被追究相应的法律责任。[14]
从发布规范性文件到地方行政立法，再到国家层面制定基本行政程序法，服务型政府建设呈现规范化、法治化倾向，将“为人民服务”的政治宗旨、政治要求变成“为企业服务、为社会服务、为公民服务”的行政基本理念，化为具体的服务行动和服务内容；将政府的自觉自愿亲民行动、优良工作作风等变成了政府的法定职责。
实践中，虽然各级各地的服务型政府建设实践活动蓬勃开展，但由于对服务型政府的认识有限，有关服务型政府建设的内容更多的是关注行政管理中的理念转变、行政机关及其工作人员的管理作风改变，以及行政管理体制和行政管理方式的创新，为促进经济发展，更多地出台招商引资措施，着重改善投资环境，为企业、市场服务；基本上没有将事业单位改革、增加和改善社会性公共服务的供给作为服务型政府建设的重要内容或主要内容，事关每个公民的生老病死、教育、就业等社会事业没有得到应有的关注，地方政府公共财政在这些方面的投入也远远不够。当然，这些问题在服务型政府建设后期引起了重视。
综上，以经济建设为中心的所谓服务型政府，实际上侧重政府经济职能的履行，提供的是经济性公共服务，即创造良好的投资和发展环境，为市场主体提供优质服务，以及减少行政权力对微观经济活动的直接干预，发挥市场在资源配置中的决定性作用等，因而仍然属于经济建设型政府，只能算作广义上的服务型政府。
三、以改善民生为主要内容的公共服务型政府建设
各地行政审批制度的改革大大改善了经济发展的环境，促进了各地经济的发展。但一方面，出现了经济发展与社会发展不同步的现象；另一方面，实际上，经济发展的同时也带来了一系列的社会问题，如贫富分化等。
此外，在经济体制改革促进市场经济发展的同时，事业单位改革也在遵循市场化改革的逻辑。以经济体制改革的思路、处理政企关系的思路进行事业单位改革，处理政事关系，下放自主权，使事业单位在市场获得了更多的自主权。财政包干或减少财政拨款、自负盈亏等，使教育、医疗卫生等事业单位收费不断增长，“放开搞活”的政策，致使事业单位纷纷转向逐利。于是，在经历了经济高速发展之后，我国进入社会矛盾凸显时期，贫富分化，教育、医疗卫生等领域民生问题尤其突出。
在上述背景下，2004年中共十六届四中全会正式提出“建设社会主义和谐社会”的概念。继国务院《2002年政府工作报告》中提出“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”[15]之后，服务型政府建设开始转向增强政府的公共服务职能。
国务院《2004年政府工作报告》中提出要更加注重政府“履行社会管理和公共服务职能”。国务院《2005年政府工作报告》不仅正式提出“服务型政府”这一名词，还提出更具体的措施，即“把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜”[16]。2007年，国务院总理温家宝在作政府工作报告时，再次提出将“加强社会管理和公共服务，增强基本公共服务能力，着力解决人民群众反映强烈的问题”[17]作为集中力量抓好的三项工作之一。至此，保障和改善民生，成为这一时期服务型政府建设的主要内容，逐渐形成惠及全民的公共服务体系是这一时期服务型政府建设的基本任务。
此后，各地服务型政府建设进入新的阶段，以加大公共事业投入、提供更多的社会性公共服务为主要内容。如2008年，湖北武汉市委、市政府出台《关于加快服务型政府建设的若干意见》，提出加大公共财政在社会管理和公共服务方面的投入，把政策支持的重点、财力保障的重点向社会领域倾斜、向公共事业倾斜、向基层倾斜、向弱势群体倾斜，把新增财力主要用于保障和改善民生，不断促进基本公共服务的均等化。
四、服务型政府建设与事业单位改革
上述涉及民生的教育、医疗卫生等领域的社会性公共服务，在我国计划经济时期，是通过政府设立相关的事业单位来提供的。目前，这些事业单位仍然是政府提供上述公共服务的主渠道。
因此，尽管服务型政府包含的“服务”内容十分广泛，但以完善社会性公共服务供给体制、改善社会性公共服务绩效为目标的中国事业单位改革应当是目前“服务型政府”即“以狭义的服务等给付为其职能的政府”[18]建设的核心内容。
明确事业单位改革与公共服务型政府建设之间的这种关系，对于事业单位改革，尤其是现阶段的公益事业单位改革而言具有十分重要的意义。
以改善民生为主要内容的公共服务型政府建设意在增强政府的公共服务职能，意味着政府将提供更多更好的社会性公共服务，也意味着新一轮事业单位改革应对前期事业单位改革的市场化倾向进行反思和纠偏，部分摒弃市场经济体制改革的逻辑，重新确定新的改革理念，即以服务型政府为指导理念，以提供更多更好的社会性公共服务为目的。
政府与事业组织以公共服务为联系纽带，不同于经济体制改革中的政企关系。事业单位改革需要部分摒弃政企关系处理的逻辑，厘清政府与事业组织在公共服务供给体制中的关系。理顺这一关系的关键在于明确各自在公共服务供给体制中的职责、地位和作用。
事业单位改革意味着政府将承担更多宏观的规划指导、财政保障、监管等责任，而事业组织应作为履行公共服务职能的公共组织，回归公益属性。具体来说，政府的职责包括以下几方面。
第一，加大教育、医疗卫生等领域公共事业的财政投入，强化政府对事业组织的财政责任，强化监管以确保事业组织的公益属性，监督纠正前期改革中出现的部分事业组织过度逐利的倾向。
第二，引入市场竞争机制以改善公共服务绩效，并强调政府维护公共服务领域竞争秩序的监管责任。基于市场机制的效率，也迫于市场经济体制带来的适应性压力，引入市场竞争机制被视为改善公共服务绩效的重要途径。
第三，促进民办非企业组织的发展，鼓励民间社会力量提供社会性公共服务。这不仅有利于增加公共服务总量，也有利于公共服务领域竞争机制的形成。民办非企业组织的发展壮大，意味着服务型政府还应该服务于民办非企业组织，促进民办非企业组织的发展，以及加强对民办非企业组织的监管。
赋予事业组织独立的法律地位、更多的自主权，可使其灵活应对社会需求。建立相应的激励机制，可促使事业组织改善公共服务绩效。
但自20世纪80年代以来至今的事业单位改革并未重视事业单位改革与服务型政府建设之间的关系，既未厘清政府、事业组织等在公共服务供给体制中的关系，也未明确事业组织的性质和法律地位。
实践中，由于行政体制改革的滞后，事业组织一直作为行政管理体制中的附属“单位”，事业组织的公共属性以及法律上的定位模糊。即便事业组织已经登记为法律上的法人，仍然遭遇“单位式”管理，造成了事业组织此时独立的法人与彼时行政体制内的附属单位并存的混乱，实践中的法律关系及其处理乱象[19]，以及事业组织内部科层管理与法人治理并存的尴尬。
因此，尽管2004年以后的事业单位改革，在解决部分事业组织过分逐利的问题时，加大了政府对公共事业的财政投入，但公共服务绩效并未有显著的改善。
综上，为改善公共服务绩效，事业单位改革应在服务型政府理念的指导下，改革现有的事业“单位”制度，界定事业组织的公共属性，明确事业组织的公法规制，建立和完善事业法人制度及其治理结构。
从行政法治建设的角度来看，事业单位改革应致力于将事业组织纳入公共行政组织的范畴，以行政法规定其在公共服务供给体制中的权责，规制其公共服务行为，依法重塑政府与事业组织之间的关系。
[1]毛泽东于1944年9月8日在张思德同志的追悼会上演讲，号召大家学习张思德“为人民服务”的精神。
[2]刘厚金.我国政府转型中的公共服务.北京：中央编译出版社，2008：32.
[3]《中国共产党章程》（1969年，中共九大会议通过）规定：社会主义社会是一个相当长的历史阶段。在这个历史阶段中，始终存在着阶级、阶级矛盾和阶级斗争，存在着社会主义同资本主义两条道路的斗争，存在着资本主义复辟的危险性，存在着帝国主义和现代修正主义进行颠覆和侵略的威胁。这些矛盾，只能靠马克思主义的不断革命的理论和实践来解决。因而，该章程被视为“强调以阶级斗争为纲”的党章。http://www.scopsr.gov.cn/zlzx/ddh/ddh17_4010/ddh170/201707/t20170718_298563.html.
[4]邓小平.目前的形势与任务.人民网：www.people.com.cn.
[5]1982年国务院机构改革的情况.中国机构编制网，http://www.scopsr.gov.cn/zlzx/zlzxlsyg/201203/t20120323_35156.html.
[6]1998年国务院机构改革的情况.中国机构编制网，http://www.scopsr.gov.cn/zlzx/zlzxlsyg/201203/t20120323_35152.html.
[7]2005年印发的《国务院工作规则》。
[8]相关内容参见《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。
[9]杨建顺.论“服务型政府”在行政法上的定位.河南政法管理干部学院学报，2009（1）：52.
[10]唐铁军，李军鹏.公共服务的理论演变与发展过程.新视野，2005（6）：36.
[11]中国行政管理学会课题组.服务型政府：我国行政改革的目标选择（2）.http://theory.people.com.cn/GB/41038/3808199.html.
[12]《湖南省政府服务规定》第三章“服务内容”。
[13]参见《中华人民共和国行政许可法》第25、26条。
[14]参见《中华人民共和国行政许可法》第72、74条。
[15]http://www.gov.cn/test/2006-02/16/content_201164.htm.
[16]http://www.gov.cn/test/2006-02/16/content_201218.htm.
[17]温家宝.政府自身改革和建设今年集中抓好三项工作.http://news.xinhuanet.com/misc/2007-03/05/content_5802174.htm.
[18]杨建顺.论“服务型政府”在行政法上的定位.河南政法管理干部学院学报，2009（1）：52.
[19]有关内容参见方流芳.从法律视角看中国事业单位改革：事业单位“法人化”批判.比较法研究，2007（3）：3-8。