第一章 引言
第一节 研究背景和研究意义
自改革开放以来，中国的GDP总量迅速扩张，经过40多年的壮观增长，中国超过日本，成为仅次于美国的世界第二大经济体。然而，近年来经济发展的外部环境正在发生深刻变化，包括中国在内的整个世界都处于百年未有之大变局。具体而言，世界经济复苏乏力，国际金融市场跌宕起伏，2018年以来的中美贸易摩擦严重制约了一些企业的发展。在外部环境趋紧的同时，经济发展转型中结构性问题和深层次矛盾凸显，经济下行压力持续加大。
基于以上国内外形势，习近平总书记在党的十九大上首次提出了“高质量发展”的新表述。习近平总书记指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。
2018年政府工作报告正式阐述了高质量发展，并且深度推进供给侧结构性改革等9个方面的部署都紧紧围绕高质量发展。此外，习近平总书记还在多个场合进一步阐述了新时代发展的核心要义就是高质量发展。在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上，习近平总书记表示，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，这是党中央对新时代我国经济发展特征的重大判断；2018年4月习近平总书记在湖北考察时表示，推动高质量发展是做好经济工作的根本要求，高质量发展就是体现新发展理念的发展，是经济发展从“有没有”转向“好不好”。
我国用几十年的时间走完了发达国家上百年走过的路，我们比历史上任何时期都更接近、更有信心和能力实现中华民族伟大复兴的中国梦。但是，我国经济发展呈现出明显的“大而不强”的特征，发展质量和效益不高、创新能力不足等问题凸显。习近平总书记指出，“综合国力的竞争说到底是创新的竞争”，“抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来”。技术创新和资本积累是维持经济长期持续增长的动力和源泉，企业作为研发创新的主体，直接决定了经济体系的创新绩效和创新能力。2018年9月习近平总书记在东北三省考察时指出，国有企业要改革创新、不断自我完善和发展，努力实现质量更高、效益更好、结构更优的发展。在民营企业座谈会上，习近平总书记表示，民营经济是社会主义市场经济发展的重要成果，是推动社会主义市场经济发展的重要力量，是推进供给侧结构性改革、推动高质量发展、建设现代化经济体系的重要主体。因此，要实现经济由高速增长向高质量发展的转变，就要牢牢把握创新这个第一动力，要想实现创新驱动发展，就要依靠微观企业的高质量、持续健康发展。
我国经济已经从高速增长阶段转向高质量发展阶段，这是党的十九大做出的重大判断。在新常态的背景下，企业通过提高资源配置效率来达到持续高质量发展是重要的经济增长动力的引擎。但目前内外部市场的各种不确定性越来越大，企业如何通过降低各种政策不确定性对资源配置效率的影响，来达到高质量发展的目标，就成为学术界的重要研究话题。长期以来，中国地方官员在地方经济治理中一直扮演极为重要的角色，40多年的改革开放并没有在根本上改变地方政府在地区发展中的关键性地位，他们的决策与行为直接或间接地影响着地区经济资源的配置及效果。政府环境构成了企业外在环境的重要部分，政府制定的经济政策对企业的生存和发展发挥着重要作用。如何应对政府环境、处理与政府的关系也就构成了企业战略决策和经营行为的重要方面（张建君，张志学，2005）。但是政府本身就是一个“黑箱”，其所表现出来的各种行为特征从不同程度上反映了政府官员的行为动机。政府官员作为政治权力的代表，可以通过颁布国家法律以及政府规章制度制定在其就任的辖区内的经济政策和行业管制等途径展现其影响力。值得注意的是，官员具有异质性特征，不同的个体偏好会导致不同的政策取向。地方官员更替往往伴随着政治权力转移，这提高了经济政策的不确定性，并且传递出一种政策的风险信号。由于外部环境的不确定性提高，企业必须时刻关注对公司政策有影响的政府领导人变化。政治将通过不确定性和不稳定性来影响微观层面企业的决策。这种政策的不确定性在短期影响投资，在长期形成监管和经济政策，由此政策不确定性[1]成为近年来学术界和实践领域的焦点之一（Julio and Yook，2012）。
因此，要理解地方政府（官员）治理行为对经济增长的全面效果，为有关中国模式的讨论提供理论与经验证据，不能忽视微观层面的经济主体——企业的财务行为。面对地方政府政策不确定性的增强和激励动机的转变，所在地区的企业如何回应？从微观层面而言，长期经济增长是由企业进行研发投资、平均生产率提高以及投入要素在企业之间的优化配置来实现的（Hsieh and Klenow，2009；Jones，2011）。如果地方政府促进了经济增长，那么必定是微观层面企业的行为受到了地方政府的一系列政策的正面影响。如果地方政府政策导致该地区粗放型投资扩张、产业升级缓慢以及资源配置效率低等问题，那么在企业层面则会表现出对研发的忽视、长期生产率的损失以及低效率的资源配置。因此，从官员更替视角，基于政治权力转移路径，考察地方政府政策对企业资本配置效率影响的微观机制是深入讨论中国模式的基础。
改革开放以来中国存在一个普遍现象，即宏观经济波动周期与政府换届周期存在密切关联，这也印证了宏观经济波动的动因是政府官员的激励与行为的观点。官员更替是为了更好地适应新的发展环境和有效地实施新的发展战略，然而官员更替本身也是政策不确定的信号，预示着该地区的发展环境和战略将要发生变化。宏观经济波动的背后是政府官员的激励与行为。官员更替产生的政策不确定性传递着一种政策的风险信号，企业应该如何解读其所释放的政策信息？地方政府可能将在哪些领域、什么时机推出怎样的改革措施？企业如何捕捉政策信息，调整企业发展战略？由政府换届产生的政策不确定性是蕴含着巨大的商业机会还是诸多挑战？这迫切需要理论研究的回应。
现有的关于政府与企业的研究文献，主要集中在企业政治关联、地方政府治理、政府干预、地方官员升迁等视角，但对影响企业行为及其政治关联背后的地方官员内在激励动机的研究不足。政府颁布的重要政策通常体现了官员的政治意图，政府官员自身不同的特征和偏好决定了不同官员的政策倾向，官员个人的更替会导致政策的不稳定性[2]（Alesina and Perotti，1996）。本书在政治权力的分析框架下，试图揭开地方政府官员更替导致的政策不确定性影响企业资本配置效率的“黑箱”。外部政策环境的变化势必会影响经济主体的信念，而企业对由主要政府官员更替导致的政策不确定性的表现更为敏感。然而，目前尚无文献对官员更替时，政策制定、执行不一致和政策发展难预测等问题对企业财务行为的影响进行理论分析与实证检验。
尽管标准的政策模型通常假设在制定政策过程中用福利最大化的计划覆盖整个经济生活，但在实践中，政府官员通常有一定的任职期限，他们需要对在任期间的事务负责，上级政府和主管部门据以对官员的绩效进行考核，这样的任期设计和官员考核方式人为割裂了现任和继任政府官员所实施政策的连续性和一致性。然而，政府颁布的政策对货币、税收和贸易等企业经营的外部环境具有深刻影响，这势必会改变企业财务行为，故政策不确定性可能是经济发展所面临的重大挑战。然而，政府政策变化并非完全外生，政府政策不确定性与经济发展之间存在内生性问题，基于此，本书以中国市场化进程中的市级领导人的换届（更替）作为一个自然实验的分析框架，研究地方政府政策不确定性对企业资本配置效率的影响，从而有效缓解经济增长和政策不确定性之间的内生性问题。
在目前的行政体系下，我国历来有“一把手”负责制，领导决策体制强调“一元化”领导，即地方政府的权力集中在地方党委，而地方党委集中于常委会和党委书记（周黎安，2008）。各级党委的党委书记负责地方的全面工作，政府首长则在党委书记的领导下分管地方各项具体事务。由于省级以下的政府首长往往同时兼任该区域党委副书记的职务，因此，党委书记是地方实质上的首脑。对于地级市而言，这一职务对应的就是市委书记。在各种经济、社会资源的分配过程中，市委书记的意见有着举足轻重的作用。对于地方企业而言，市委书记人员的更换很可能导致企业外部政策环境的变化，进而影响企业财务行为。[3]由于单个企业的经营活动很难影响市委书记人员的更换，因此，本书对政策不确定性的研究主要采用公司所在地区市委书记更替（正常和非正常）事件作为代理变量，可以很好地避免以往文献中可能出现的内生性问题，为理解地方政府的激励行为与中国经济增长奇迹和独特问题提供一个重要的理论视角。从这个意义上说，研究地方官员更替所产生的政策不确定性的激励结构、行为特征及其影响对于理解中国经济增长和发展进程将具有重要的理论与政策意义。
综上所述，基于理论创新和实践发展的迫切需要，本书基于各地级市市委书记的政治换届数据，系统地定量识别、测评地方官员更替所导致的政策不确定性对微观层面企业资本配置效率的影响，进而探索其影响的特征、机制，具有较为广阔的应用前景。本书的理论意义和实践意义主要体现在以下四个方面：
第一，定量识别、理解政治权力转移分析框架下的市级官员更替（正常和非正常）引起的政策不确定性对其所辖地区企业资源配置效率的影响，揭开官员个体偏好导致的政策差异性特征，为理解中国经济奇迹和地区经济发展提供一个新的重要研究视角。可以从更深层次上解释我国经济发展过程中企业决策所面临的政治生态环境，突破只见“政府”不见“官员”的研究困境。以前的研究大都忽略了这个视角。
第二，从政策不确定性视角探索地方官员治理行为对微观层面企业资本配置效率的影响，将政治学、经济学与管理学相关理论有机结合起来，促进跨学科的有效交流和对话，特别是对丰富公司财务、公司治理与会计行为的研究提供一个新颖的角度和方法。
第三，关于地方政府治理与企业微观行为的研究，虽然文献中已有一些，但更多的是从制度环境、政治关联、地方官员升迁等视角展开，对地方官员治理与微观企业行为之间的作用机制，特别是市级官员更替中的激励结构与行为特征对企业行为影响的作用机制，目前尚缺乏严谨和系统的理论与实证分析。本书从具有中国国情的市委书记更替（正常与非正常）出发，深入研究中国企业所面临的政策性不确定性独特问题及其重要影响，试图在现有文献的基础上提出一些具有中国特色的理论关系，辅之以严格的实证检验。
第四，在转型经济体中，地方官员的作用巨大，在经济社会发展中扮演着非常特殊的角色。地方官员通过公共政策对资源配置的影响越来越受到重视，这构成了企业外在环境的重要部分，对企业的生存和发展都发挥着重要的作用。如何应对地方官员更替所带来的政策不确定性影响，处理与政府的关系也就构成了企业战略决策和经营行为的重要方面。政府在实践中的政策供给能力，是在市场经济体制的转型中与企业家共生共存的交互过程中逐渐形成和提高的，微观层面的企业迫切需要了解如何回应地方政策变化对企业带来的影响，这也成为经济转轨阶段我国企业持续高质量发展的关键。
注释：
[1]本书集中讨论官员更替带来的各类政策不确定性对企业财务行为的影响。如果不特别说明，本书所述“政策不确定性”与某些文献所述“政治不确定性”是一致的概念。
[2]2013年2月14日，中国之声《新闻纵横》报道《大同百亿复建古城未完工市长离任，百姓担心烂尾》。面对大同市民对市长调任后政策延续性的担心，2013年2月17日，春节后刚上班，大同市党政负责人就表态：政府工作是连续的，政府要说话算数，新官要理旧账。
[3]之所以选择市级官员，主要基于两个原因：第一，政府政策的有效实施和政府行政职能的有效发挥，大部分依赖于市级官员的行为，市级官员为当地经济增长和企业成长提供了政策实施的基础和保障。在我国以财政分权为特征的官员任职体制中，市级官员对政策的理解、执行强度不同，将显著影响企业的行为，因此，选择市级官员角度能够深入理解政策不确定性对微观层面企业资本配置效率的作用机制。第二，省级官员带来的影响已有学者考察过（张军、高远，2007；王贤彬、徐现祥，2008；周黎安，2004，2007），但尚无研究分析基于更微观的经济单元（市级）中官员与经济的关系，因此本书选择市级官员角度，能够提供更多的经验证据，并拓展以往研究成果。