第二节　案例说明

一、课前准备

（1）将本案例涉及的政府相关文件和“智能卡”项目的相关资料在课堂教学前一周发放给学生。课前请学生预习案例正文和背景资料。

（2）案例讨论以小组形式进行，并将学生分为五组。

（3）授课前对课程所需资料进行检查，对教学所用设备、工具进行调试。

二、教学目标

紧密结合我国养老服务领域前沿改革动态及其政府财政支出的管理实践，通过案例教学夯实学生对基础知识的学习能力，使学生学会理论与实践相结合的基本方法，强化其逻辑思辨能力，培养并提高其运用基础知识分析问题和解决问题的专业能力，进一步探索养老服务公共支出在预算管理上的正确归属、支出效益评价的目标和方法。

1.知识点

（1）学习并掌握公共支出的基本概念及其预算科目分类基本原理；

（2）学习并掌握公共支出绩效的基本概念及其评价方法；

（3）学习政府预算的基本概念及相关理论，了解预算绩效管理改革实践动态；

（4）了解政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）等改革实践及支出管理前沿理论。

2.拟解决的关键问题

通过“智能卡”案例的学习，让学生探讨J区政府对于居家养老服务公共支出的经济属性界定是否准确，深入思考并分析政府该类公共支出在预算科目的经济分类归属上究竟是购买属性还是补贴属性，进而明确不同的支出归属界定对其支出效益评价产生怎样的影响，并探讨其恰当的评价目标和评价方法。

三、教学内容及要点分析

（一）教学内容

在学生课前预习案例和相关资料的基础上，课堂上教师简要梳理案例的关键节点，引出教学知识点，并做具体讲解，知识点具体内容如下。

1.公共支出的基本概念

公共支出是指政府为履行其职能而发生的所有支出总和，是政府介入经济活动的一种形式。按照公共支出与市场是否发生关系，分为购买性支出和转移性支出。

购买性支出遵循等价交换原则，政府在购买工程、商品和服务的同时要支付货币，从而直接成为社会总需求的一部分。

转移性支出则没有市场交换关系，是指政府为实现特定目的无偿地、单方面地转移给居民、企业或其他组织的支出，其中，社会保障支出和财政补贴是政府转移性支出的重要组成内容。

2.一般公共支出预算科目分类

2007年1月1日起，财政部实施政府收支分类改革，之后于2009年和2010年再次进行了修改完善，建立起了与社会主义市场经济体制国民经济核算体系相适应，并符合国际惯例的新政府收支分类体系，其中一般公共支出预算科目按“支出功能分类”和“支出经济分类”进行编制。

3.公共支出绩效的基本概念及评价方法

公共支出绩效是指从政府的角度来体现财政支出安排过程中投入的人力、物力、财力以及产出或者公共服务提供方面的效率、效益及效果情况。

公共支出绩效评价需要针对不同类别的支出设定不同的评价目标并采用不同的评价方法如成本—收益分析法、比较法等，尽可能实现3E评价的客观性和公正性。

4.政府预算的基本概念

政府预算是指一国在一定时间内的公共收支计划，既是政府实现国民收入分配的重要工具，又是实现政府职能的基础保证。

我国政府财政预算有“四大账本”，分别为：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。[5]

5.财政预算绩效管理改革实践动态

根据《意见》，财政预算绩效管理是指以一级政府财政预算为对象，以政府财政预算在一定时期内所达到的总体产出和结果为内容，以促进政府透明、责任、高效履职为目的所开展的绩效管理活动。[6]财政部2020年对一般公共预算等三类账本的项目支出专门制定了《管理办法》，规定财政部门、预算部门和单位依据设定的绩效目标进行客观、公正的测量、分析和评判，同时列出了绩效评价的几类标准、评价方法和评价指标体系参考框架，绩效评价一级指标包括项目决策、过程、产出、效益等。[7]

6.政府购买服务及政府和社会资本合作改革实践动态

政府购买服务是指各级行政机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。[8]

政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。[9]政府和社会资本合作模式需严格遵循财政部相关规定，其中对于项目的财政补贴以及绩效评价都做了具体而明确的要求。

（二）要点分析

1.我国政府预算有几个账本？J区政府推出“智能卡”项目，实现政府购买居家养老服务的财政支出应归属于其中哪个账本？

我国政府财政预算有“四大账本”，分别为：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。

《中华人民共和国预算法》明确指出一般公共预算是对以税收为主体的财政收入安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。一般公共预算账本中的支出主要包括教育支出、科学技术支出、文化旅游体育与传媒支出、社会保障和就业支出、卫生健康支出、节能环保支出、城乡社区支出、农林水支出、交通运输支出、债务付息支出和其他支出等二十余类。

J区政府推出“智能卡”项目，实现政府购买居家养老服务的财政支出属于城乡社区支出类别，应归属于一般公共预算账本。

2.按照公共支出的经济分类，本案例中政府通过“智能卡”项目“购买”居家养老服务支出到底是财政补贴服务支出还是政府购买服务支出？

政府购买服务是指各级行政机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。[10]

理解政府购买服务的核心关键点在于，其所指服务事项原本属于行政机关自身职责范围，只是在服务型政府建设及职能转变过程中，政府将这些服务事项通过市场化方式，再按照政府采购程序交给符合条件的社会力量来承接。因此判定政府用于“智能卡”项目的支出究竟是补贴服务支出还是购买服务支出的基本核心要素，在于正确界定居家养老服务事项是否原本属于区级政府履职范围内的基本公共服务事项。

中国传统养老模式基本上以家庭养老为主，经过几十年独生子女政策的实施，家庭人口结构发生重要变化，传统的家庭养老格局逐步转变为机构养老、家庭养老、社区居家养老等养老模式兼容并存的格局，养老服务逐步成为一种社会公共现象，并最终演变为需要多主体共同参与和承担必要责任的社会公共事务。显然，在从家庭养老到社会养老服务的转变过程中，居家养老服务原本并不必然属于政府职责范围内事项，除特定（一般指法定）情形外，主要是由老人自身和其亲属提供自我养老服务。家庭结构和社会经济发展的阶段性变化促使其成为需要政府介入的一项社会性公共服务。

综上，在提供居家养老服务方面，政府与社会力量之间的关系不应该简单定义为属于政府职责范围内完全意义上的纯购买关系，而应定义为需要政府与家庭和其他社会力量共同介入、参与提供的关系，政府参与的直接手段就是财政预算支出。因此，一般来讲，非法定情形下为老年人提供居家养老服务的供给主体多指家庭和社会力量，由此发生的资金支出也主要由家庭通过市场机制向服务供应商支付，同时政府提供必要的属于补贴性质的支出。

被纳入政府购买服务指导目录内的养老服务事项属于政府职责范围内的基本公共服务项目内容，应通过政府安排支出向社会力量购买来提供；未被纳入政府购买服务指导目录内的养老服务事项则不属于政府职责范围内的基本公共服务项目内容，政府为此类事项安排的预算支出具有对特定受益群体的补贴属性。

成都市J区政府“智能卡”项目采取了政府购买居家养老服务的形式，旨在由日间照料中心作为第三方运营机构向符合条件的老年人提供助餐、助洁、助医、助娱等居家养老服务。要准确界定其预算管理上的经济分类属性，需区分这四类服务是否作为政府基本公共服务被纳入政府购买服务指导目录。非特定（一般指法定）情形下老年人的居家养老服务，属于指导目录以外的非基本公共服务事项，通常均属家庭付费消费的内容，不应当通过政府购买来实现，但可通过政府财政补贴予以支持。

J街道办通过“秦季”提供助餐服务，解决了社区日间照料中心平台运营不佳的问题。老年人享受的助餐服务，如果被纳入政府购买服务指导目录，则老年人相应获得的不同积分范围内的消费“补贴”的确属于政府购买性质；反之，则更应该理解为政府对其消费“秦季”的助餐服务进行的人性化、道义性支出，即政府向老年人消费发生的单方面无偿性转移支出，只是从“秦季”供给端进行服务补助结算，而非购买“秦季”提供的助餐服务，从公共支出预算管理的经济性质来讲，属于转移性支出而非购买性支出。因此，就“智能卡”项目设计初衷来看，区别相关支出究竟是购买性支出还是补贴性支出，关键是看“智能卡”承载的服务是否被纳入政府购买服务指导目录。补贴服务支出和购买服务支出在政府预算科目经济分类上归属完全不同，前者具有补贴属性，后者具有购买属性，两种性质完全不同的政府支出具有不同的公共支出绩效评价办法和绩效管理方式。

政府用于“秦季”助餐服务项目的财政支出，如果是作为补贴服务支出，则在一般公共预算科目分类上归属于“对个人和家庭的补助”类；如果是作为购买服务支出（被纳入政府购买服务指导目录），则在一般公共预算支出经济分类上的科目归属于“商品和服务支出”类。

3.假如政府对每家日间照料中心建设安排支出25万元，那么这25万元属于购买性支出还是转移性支出？

此问题属于延伸阅读思考题。按照“智能卡”运行的设计，政府应当将日间照料中心作为养老服务的基础设施进行建设。根据政府计划，日间照料中心由第三方机构建设，建成后由政府部门进行验收，验收通过后政府则以30万元为上限对建造费用予以补助。如果政府对日间照料中心建设安排支出25万元，则该支出在财政预算管理的实践上应被纳入J区政府一般公共支出预算，其中在支出的功能分类上应归属于“社会保障和就业支出”，在经济分类上判明其应属于购买性支出还是转移性支出则要区分以下不同情形。

第一种情形：25万元为政府建设一家日间照料中心的全部支出，其经济分类则归属于养老服务基础设施建设支出事项，纳入固定资本资产购进范围，在经济性质上属于政府投资性的购买支出，因此属于“资本性支出”。

第二种情形：政府和第三方机构合作建设日间照料中心，根据政府对每家日间照料中心的建设支出预算，建造费用原本以30万元为补助上限。尽管政府和第三方机构合作的具体合同和其他事宜我们不得而知，但就该30万元补助上限的提法而言，政府对建造日间照料中心的支出预算本应属于补助性质，即建设主体是第三方机构，建设发生的全部费用也主要以第三方机构为支出主体，那么政府只是作为项目合作方的财政补贴主体。政府和建设日间照料中心的第三方机构之间的关系从表象来看，则应该判定为政府和社会资本合作（PPP）的关系，财政预算对每家日间照料中心建设安排的25万元则属于财政预算内补贴，在一般公共预算支出的经济分类科目归属上应当属于“对企业补助”类。

4.基于思考题2和思考题3的回答，讨论“智能卡”项目支出和建设日间照料中心支出是否需要进行预算绩效评价。如果需要，该如何进行评价？

题中提到的25万元支出，无论在经济分类属性上是作为政府购买性支出还是作为对第三方机构的补贴性支出，根据财政部《政府购买服务管理办法》，都应该被纳入J区政府一般公共预算管理，都应该进行项目支出绩效评价。

以政府对“秦季”助餐服务的结算支出为例。如果作为项目的财政补贴，可主要采用绩效评价设定、绩效目标实现程度、助餐服务质量、预算资金利用率、老年人满意度等定性指标进行评价。评价方法可选用因素分析法、公众评判法、最低费用选择法。如果是作为政府的购买性支出，则需要建立更加明细的评价指标框架，即依据一级指标的决策、过程、产出、效益，依次设立二级、三级指标来进行评价，并在项目实施年限内，按年进行单位自评或财政部门评价。评价方法可在比较法、公众评判法中选择。

以日间照料中心建设支出作为政府投资性支出为例，其绩效评价目标应为平台运行是否有效，评价方法可在成本—收益评价法、最低费用选择法和因素分析法中选择，评价指标体系框架仍然依据决策、目标、产出、效益等一级指标来相应设计二级、三级指标。

四、教学安排

（1）课前请学生预习案例正文（含对思考题的预思考）和政府相关法规等背景资料（1～2学时）。

（2）课堂教学对公共支出的基本概念及其预算科目分类的基本原理、公共支出绩效的基本概念及其评价方法、政府预算的基本概念及预算绩效管理改革实践、政府购买服务及政府和社会资本合作改革实践等知识点具体内容进行讲授（2学时）。

（3）课堂通过教学分组（五组），组织各小组按照所学知识点结合思考题，进行学习要点分析（1学时）。

（4）各小组进一步开展启发式讨论，五组学生分别回答思考题，并探讨、交流尚存疑惑之处，最后老师总结本次案例教学情况（1学时）。