第一节 案例
引言
在我国深度老龄化的背景下，为切实保障老年人老有所养，国家相关部门多次颁布政府购买养老服务的规范性文件。在政策文件的指导下，各地也开始了政府购买养老服务的探索，但在实践过程中，支出错位、资金沉淀等问题时有出现。这一方面不利于养老服务的有效供给，另一方面对政府预算绩效管理形成了阻碍。
成都市J区政府为确保辖区内老年人晚年生活有保障，通过推出“政府购买居家养老服务智能卡”（以下简称“智能卡”）项目来提供相应的养老服务，包括助餐、助娱、助洁、助医等，并将使用指南派发给符合条件的老年人。老年人持本人“智能卡”可在全区范围内所有定点服务机构处享受专业化养老服务，政府定期公布纳入“智能卡”使用平台的定点服务机构名单，定点服务机构以各街道社区日间照料中心为主，也包括社区医院和其他专业养老机构。该项目不具备强制性，符合条件的老年人可凭身份证、户口簿等证明材料自愿到街道进行申请，通过审批后可在次月领取到居家养老服务积分（1积分=1元），积分会直接存入本人“智能卡”，可用来抵扣助餐、助娱、助洁、助医等服务费用。
但在“智能卡”项目运行过程中，作为“智能卡”主要使用平台的日间照料中心运行状况不佳、老年人观念差异、积分使用规则不合理等情况，使得“智能卡”中的积分大量沉淀，“智能卡”项目的推广也因此受到了影响。为解决上述问题，J区对“智能卡”的使用规则进行了合理化改进，为“智能卡”积分的使用寻找新的平台。J街道办改变原来助餐、助娱、助洁、助医多管齐下的策略，而是以助餐服务作为突破点，提高“智能卡”积分的使用率。助餐服务的成功开展，一方面实现了项目设立的初衷，满足了老年人的现实需求；另一方面解决了财政预算资金沉淀的问题。
本案例通过实地探访、个别访谈、在线交流等方式，深入了解成都市J区政府购买居家养老服务的具体内容及实践过程，并与政府购买养老服务及预算管理要求进行比对，分析成都市J区政府购买居家养老服务公共支出在经济分类上的科目归属，探讨该类支出究竟是应当作为购买服务支出还是补贴服务支出进行预算管理，进而为开展此类支出的预算绩效管理探寻正确的评价目标和评价方式。
一、老人排队引思考，助餐服务不得了
近年来全国各地建起许多社区日间照料中心，成为政府提倡社区居家养老服务的平台。2020年初冬，趁着难得的暖阳，案例组一行人去J区J街道一探日间照料中心的运营情况。出门时临近中午，大家准备在东风大桥附近找餐馆就餐，寻找中突然看到前面一家名为“秦季”[3]的餐馆门口排了很长的队伍，原本饭店门口排长队不是什么稀奇的事情，但吸引大家目光的是，排队的竟然是一群老年人。众所周知，老年人消费都较为节俭，并不会常常外出用餐。出于好奇，我们便上前询问：为什么没有在家里做饭，跑到这里来排队买饭呢？这里有什么特别之处吗？队伍中有位姓王的老人，已经76岁了，看起来精神状态很好。他说：“这里是街道办和餐馆专门为我们这个区的老年人设立的助餐点，我们在这儿吃饭可以用‘智能卡’里的积分抵饭钱，而且比餐馆卖给别人的便宜，量大，味道也好，我们这一群老伙伴不想在家做饭就到这来就餐，有时候孩子们工作忙没时间为我们做饭，我就买两个菜带回去。”
这是由政府街道办和“秦季”餐馆协商设置的老年人助餐服务供应点吗？为什么双方会同意这样一种方式呢？是政府方面给予了补贴还是有什么优惠政策措施呢？“智能卡”积分又是什么呢？为什么老年人在这里可以用积分抵扣饭钱呢？积分又是由谁提供的呢？专业的敏感性带给我们这些疑问，我们决定专门对餐厅老板进行走访。
根据餐厅张老板的叙述，我们了解到“秦季”是助餐服务定点机构，由街道办和餐馆签订协议为老年人提供助餐服务，餐馆和老年人一对一地签订服务包，按照老年人的需求签订服务次数。老年人根据需求的不同，分别按一个月、两个月或者三个月的周期对“智能卡”进行积分充值；餐馆则按协议约定为老年人提供助餐服务，助餐的费用通过老年人“智能卡”中的积分进行抵扣。政府相关部门定期根据记录核算，并支付餐费。自该助餐点设立之后，老年人享受到了助餐服务带来的高品质生活，“秦季”以服务质量赚市场流量，树立了好口碑，实现了养老服务的供需双赢。
我们一行人随后与M社区工作人员进行了在线交流和访谈，并了解了“智能卡”项目开发的初始过程和使用流程。工作人员向我们详细介绍了该区“政府购买居家养老服务智能卡”的具体内容及实践过程。J区政府推出的“政府购买居家养老服务智能卡”项目，是指政府以市场为导向，依托日间照料中心、社区医院或其他专业养老机构，把传统上部分由家庭承担的居家养老照顾事项交由符合条件的社会力量来承担，由其为老年人提供助餐、助洁、助医、助娱等服务，政府向其支付一定费用的居家养老服务形式。不同年龄、不同类别的老年人享受的“智能卡”标准也不同，具体标准为：①年满60周岁及以上特困、低保、低保边缘的老年人每人每月可享受160～500个不等的居家养老服务积分；②年满70～79周岁老年人每人每月可享受40个居家养老服务积分；③年满80周岁及以上老年人每人每月可享受60个居家养老服务积分。同时，“智能卡”卡中的积分不能一次性消费完毕。政府按照分项定额的方式，对不同的服务项目设置不同的积分抵扣标准，具体分为：①助餐服务项目一次抵扣2个积分；②助洁服务项目一次抵扣20个积分；③助医服务项目一次抵扣10个积分；④助娱服务项目一次抵扣5个积分。比如，王大爷向定点服务机构购买了助餐单项服务项目，价格为10元，在结算时，可刷“智能卡”2个积分抵扣2元餐费（服务费），剩余的8元由王大爷自行支付。[4]
随后我们又去了J街道办，街道办的刘主任很热情地接待了我们，介绍了“智能卡”在J街道办运行的基本状况，并介绍了“秦季”如何从一家普通社会性餐馆变为提供养老助餐服务的平台的全过程。通过上述访谈，我们了解到“秦季”的这种转变源于作为“智能卡”使用定点机构的日间照料中心运行与老年人所需养老服务实际需求之间的协调性尚未充分实现。
二、日间照料不太好，积分沉淀真难搞
为了有效发挥“智能卡”的效用，让老年人能切实享受项目提供的养老服务，J区政府提出每个街道每个社区原则上建立一家日间照料中心作为“智能卡”项目的使用平台。日间照料中心由第三方机构建设，建成后由政府部门进行验收，验收合格后政府则以30万元为上限对建造费用予以补助。
由于成都本地沿袭已久的麻将文化、餐饮文化、家庭养老文化等因素以及当地老年人的收入水平制约，进入日间照料中心享受“智能卡”项目养老服务的老年人屈指可数。这直接导致一些日间照料中心的运营低效甚至停运，同时“智能卡”积分出现大量沉淀，近两年全区一度形成较高数额的积分沉淀，J街道办积分沉淀水平也不低。这意味着：一来政府通过“智能卡”项目为老年人提供居家养老服务的初衷没有很好地实现；二来政府为居家养老服务安排的预算支出如果产生资金沉淀，则容易形成财政资源浪费。
针对上述矛盾产生的主要原因，刘主任详细阐述了街道办工作人员的普遍共识：第一，日间照料中心和其他机构提供的养老服务种类以助餐、助娱、助洁、助医等为主，但是许多自身有特殊情况的老年人可能也会有其他种类的服务需求，习惯于对机构服务的多样性存在较大期待。第二，虽然现有定点机构也包括日间照料中心和社区医院，但是由于居家养老的老年人对助医服务的需求并不相同，对于服务人员的照护或专业服务水平的期望和包容程度也不尽一致，因而对于其提供的服务的实际享受情况因人而异。老年人会各自在心中设定不同的比较参考系，比如对助医服务的水平评价可能会比照更高一级的专业医院，所以普遍希望日间照料中心的服务水平更高。第三，成都老年人传统的消费观念、消费习惯阻碍了他们进入日间照料中心，他们习惯于在公园、茶馆消磨时间或者就近与三五好友聚在一起喝茶聊天，而对于日间照料中心所能提供的服务，许多老年人也能以低价或者通过亲属的照料获得。毫无疑问，这些因素对该区内老年人享受消费积分的热情产生了较大影响，积分容易沉淀的问题也凸显出来。
为了使政府为购买居家养老服务安排的预算资金得到有效配置，同时充分发挥“智能卡”项目的作用，J街道办积极探索，最终决定以助餐服务为切入点，和“秦季”餐馆进行合作，指定其为“智能卡”积分使用新平台。
三、助餐服务获好评，绩效管理要进行
“秦季”作为助餐服务平台的最终入选也让街道办主管工作人员煞费苦心。
日间照料中心运营不佳，使“智能卡”项目运行面临“流产”的危机。既然助餐、助娱、助洁、助医一体式的日间照料中心难以全方位满足老年人需求，街道办考虑将服务分开，寻找更专业、有意愿的企业为老年人提供相应服务。结合老年群体的消费观、消费习惯，加之他们对生活必需品消费需求较高，助餐是最好的选择，应该可以更好地提高“智能卡”项目的参与率。如此是否更适合本辖区内老年人的需求呢？街道办考虑到辖区内老年人对于助餐、助医的需求比较大，他们多为独居，日常买菜做饭较为困难，因社区医院已成为定点服务机构，为辖区老年人提供专业的助医服务，现在亟须解决的就是老年人吃饭问题。因此，如何有针对性地对接和满足老年人对助餐服务更迫切的需求就成为街道办工作的重点内容。街道办工作人员经过慎重讨论，决定以助餐服务为切入点，改善积分使用方式，改进养老服务模式。
为寻求最物美价廉、安全卫生的餐馆，街道办工作人员对辖区范围内的餐馆走访调研，针对各餐馆的就餐环境、餐品价格、服务质量等基础性条件进行了综合考量，最终选择了就餐环境干净、餐品物美价廉、服务口碑较好的“秦季”餐馆，“秦季”老板也非常愿意成为定点服务机构，为老年人提供助餐服务。双方经过充分协商，最终达成合作共识。老年人自愿和街道办与餐馆签订助餐服务包，服务包“智能卡”积分额度每季度充值一次。
“秦季”作为社会性合作餐馆，为老年人开辟“智能卡”服务绿色通道，对老年人所选择的菜品组合进行了更为灵活的搭配，且菜品的市场定价符合老年人消费需求和定位。老年人来消费，只要在服务包“智能卡”积分范围内，就能享受政府积分补贴，服务包全额抵扣餐费，老年人无须自费。
现在辖区老年人对这种助餐的形式都很满意，王爷爷说：“现在好了，要是不想做饭、想打个牙祭就直接来这里，菜品都是标准分量，干净卫生，在服务包范围内的餐品都可以不用给钱，这是政府给我们老年人的福利！”自助餐点设立后，王爷爷经常和一群老朋友来这里就餐。“一开始我也不相信一顿饭这么便宜，心想饭菜味道肯定一般般，后来看大家都来这里吃饭，而且都说这儿的饭菜实惠又可口，所以我也赶紧去街道签了助餐的服务包。”王爷爷补充道。
自“秦季”作为助餐服务定点餐馆签订协议以后，体验过助餐服务的老年人口口相传，“智能卡”项目提供的助餐服务形式得到大家的认可，也为其他街道办提供了借鉴参考。
“秦季”提供助餐服务解决了日间照料中心作为“智能卡”使用平台运行不佳的问题，在一定程度上提高了财政预算资金的使用效率，但相关支出预算绩效管理也必须开展。绩效管理有效开展的前提是准确界定助餐服务财政支出是购买性质还是补贴性质，不同经济性质的支出具有不同的公共支出绩效评价目标、方式和办法。
四、支出归属不明确，绩效评价难做好
从上述“智能卡”运行的过程不难看出，J区政府推出该项目旨在实现政府购买居家养老服务的期望逻辑，即各街道办通过日间照料中心（或社区医院及其他专业养老机构）打造居家养老服务平台→推出“智能卡”（全区都能使用）→老年人进入日间照料中心消费，享受助餐、助娱、助医、助洁等服务→在“智能卡”积分范围内享受政府补贴。而“智能卡”的实际运行状况是：老年人对日间照料中心的服务需求各有差异→老年人进入日间照料中心消费不足→“智能卡”积分沉淀→财政预算资金沉淀→J街道办寻求新的“智能卡”运行平台“秦季”→助餐服务盘活“智能卡”沉淀积分→发挥财政资金作用。
无论是政府购买居家养老服务还是补贴服务，甚至前推至用于建立日间照料中心的财政支出，最基础的资金支持都来源于政府一般公共预算。公共支出预算在管理实践中必须遵循相关的法律法规要求。根据上述政府推出“智能卡”项目的逻辑，公共资金如果是用于政府购买服务，则必须按照政府采购方式和程序，交由符合条件的机构或组织承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用。
根据《政府购买服务管理办法》《关于全面实施预算管理的意见》《项目支出绩效评价管理办法》，纳入政府购买服务指导性目录的服务事项，已安排预算的，可以实施政府购买服务，并按要求进行政府购买服务项目绩效管理。购买主体对预算安排的购买服务支出，应当开展事前绩效评估，定期对所购服务实施情况开展绩效评价。而属于补贴性质的政府支出与属于购买性质的支出在评价标准、评价目标、评价方法甚至评价程序上都存在差异。
那么从政府预算管理的角度来看，“智能卡”项目以政府购买居家养老服务的形式进行宣传和运行，其中发生的财政预算支出到底是购买性支出还是补贴性支出呢？这种称谓和归属界定不明容易影响公共支出在政府预算管理上的科学性、正确性以及评价上的有效性。
五、结束语
J区政府推出“智能卡”项目来实现政府购买居家养老服务的初衷是善意的，举措也符合国家对社区居家养老服务的倡导。项目的实施规划设计整体上是考虑了辖区内老年人基本状况和老年人对养老服务的基本需求。无论是日间照料中心的建设、运行，还是“秦季”提供的助餐服务，其资金支持都源于政府一般公共预算支出。尽管我们尚未就相关财政预算的实际安排情况与J区财政局、民政局等部门做更深入的交流、访谈，无法准确得知相关部门对此类支出的预算管理具体情况，但就“智能卡”指南所表达的政府支出购买性质与实际运行体现出来的补贴性质不一致而言，对此类支出的预算管理划分归属可能存在值得探究之处。而政府预算支出必须符合预算管理规范性要求，这是毋庸置疑的。正确界定与养老服务相关的财政预算支出的经济属性，是实现公共支出预算管理规范性要求的基础性条件，只有支出归属界定清晰、准确，预算管理的支出评价才能实现科学性、准确性及有效性。
思考题
1.我国政府预算有几个账本？J区政府推出“智能卡”项目，实现政府购买居家养老服务的财政支出应归属于其中哪个账本？
2.按照公共支出的经济分类，本案例中政府通过“智能卡”项目“购买”居家养老服务支出到底是财政补贴服务支出还是政府购买服务支出？
3.假如政府对每家日间照料中心建设安排支出25万元，那么这25万元属于购买性支出还是转移性支出？
4.基于思考题2和思考题3的回答，讨论“智能卡”项目支出和建设日间照料中心支出是否需要进行预算绩效管理评价。如果需要，该如何进行评价？