三、行政制度的功能

行政制度是一个国家政治制度的重要组成部分。这就使得它在社会政治生活乃至整个社会生活中具有广泛而重要的功能。归纳起来，行政制度的主要功能是：

（一）规范功能

行政制度规范功能是行政制度的核心功能，是指那些在理念的支配下，对管理对象进行约束、管理的标准与准则。行政制度规范功能所提供的是一种框架，在这种框架的限制、熏陶、训练乃至强制之下，人们会逐渐习惯、认可、接受并执行这些标准，从而将外在的规则、规范转化为内在的认知。这种内在的认知是建立在一定的价值理念共识基础上的，其背后都隐藏着一定的价值观，这种价值观直接影响着它为谁服务的问题。因此，行政制度作为人们在公共行政领域活动的行为合法性的规范体系，有它自己的价值取向，规定着人的行为的选择空间，规范着人们应当做什么、不应当做什么。它一旦确立就意味着为社会确立了一个基本的价值目标框架。行政制度规范功能其实就是要为人们加入或参与社会生活提供规范化的行为模式。作为行政价值与行政规则集合体的行政制度可以通过对行政客体的规范性影响，来促使行为者产生合乎行政制度规范要求的行为。凡是遵守或执行制度规则的社会成员就会得到社会的奖励，否则便会受到惩罚，这就是说行政制度总是要求人们的行为符合一定的规范，而这一合规范的要求正是公共行为的社会化的准则框架，为公共行政的主客体实施公共行为划定了界限。

（二）约束功能

行政制度体系中的某些制度安排，必定有强制参与者为或不为的功效，这其实就是约束行为者的随意行为。为了确保自由个体做正确的事，政府不得不实行一些理性强制措施来进行约束。这些措施从总体上可以分为两类：第一类是从内部训练行为者“更好的理性判断”，压制他们倔强的、潜在的、本能冲动；第二类是使行为者受到经过理性设计的外部强制，这种强制将保证行为者“做错了会劳而无获”。现代思想家正是希望通过内部的“理性培植”和外部的“理性强制”使“大多数个体在大部分时间被阻止做错事”。行政制度是在内部“理性培植”基础上，更多地实施显性的、硬性的“理性强制”约束。传统行政制度功能强调约束个性化行为和惩处违规行为而达到促进行政高效化和合理化的发展目标；与其不同，现代行政制度功能强调加入激励因素，由原先以不信任为特征的刚性约束转变为以对人抱有更多信任为特征的约束，这种约束更多以侧重激励个体行为与抑制随意行为而实现行政发展目标。

（三）激励功能

行政制度的激励功能是指行政实施主体创设各种既能朝向组织目标又能满足个人合理需要的物质性和精神性条件，持续激发公务员的动机以调动其行为积极性的管理过程。激励功能是行政管理活动的一项基本功能，它不仅属于政治学、经济学、社会学、法学等学科的研究范畴，更常见于心理学研究。这一功能“就是使人类良善的倾向有较多发展的机会，而对于有害的倾向则加以防止”，即引发行为者的行动动机以朝向行政目标或行政体系所期待的价值方向努力。行政制度的激励功能为行政发展动力的获取创造了条件，使每个公务员都切实感到才有所用、力有所展、劳有所得、功有所赏，从而自觉努力工作，最终完成社会主体的行为实现。

（四）整合功能

行政制度的整合功能是指把构成行政系统的各部分要件以系统的方式结合在一起从而有利于整体的存在或发展的能力或功效。生活在一定社会关系中的人们为了各自的利益追求，必然会在社会交往中形成不同的利益关系，结成不同的利益集团。所以，人类在进入文明时期以来，任何一个社会内部都不可避免会出现各种不同的并可能会产生冲突的利益关系和社会力量。如果不能对各种不同社会力量进行合理整合，不仅会极大地提高人们的社会交易成本，造成社会资源的巨大浪费，而且还会引发种种利益冲突和各种社会力量内耗的加剧，造成社会发展的停滞甚至倒退。行政制度作为一种在一定历史时期、一定程度和一定范围内的社会关系的规范体系，能够对社会资源和财富进行形式合理性配置。因而它能够在一定程度上协调和平衡人们之间的各种利益关系，把人们的利益矛盾和冲突控制在一定范围内，并能够整合因利益分化而出现的各种社会力量，防止和减少各种社会力量的内耗，形成促进社会发展的合力。就自身而言，行政制度本来就是各种社会力量交互作用的产物，也是各种要素构成的有机整体。要维持自身的存在，必须使公共行政价值内核、行政规则和行政权力等各要素正常发挥功能并有机统一，这也是其自身整合的过程。

（五）秩序功能

行政制度的秩序功能是指行政主客体之间关系的制度化和规范化是作为社会关系的调节机制而存在的。任何社会都不可能在绝对有序或绝对无序的状态中运行，而必须既维持着一定的秩序又容纳一定的自由——尽管不同的社会、不同的时代或领域，其自由度会存在很大的差别。公共行政领域是一个复杂的系统，在这个复杂的系统中有许多自然的或人为的不确定因素，它是一个拥有不同环境、不同需要、不同利益的人的聚合体。利益的对立与冲突，威胁到群体生活的稳定性，因此统治者构建行政制度，通过较为成熟的规则、规章和相应的方法、程序，来应对行政环境中出现的各种偶然带来的必然，增强行政行为的可预期性，进而营造出一个能使个人的人身、财富免遭侵害的，相对安全的，可以有效运转的社会良性秩序。