第一节　行政制度概述

一、行政制度的含义

制度是指社会生活的一种行为规范、一种行为规则。从制度的基本结构看，可以分为经济制度、政治制度和思想文化制度。行政制度属于政治制度的主要内容。对于什么是行政制度，学者们有各种界定，至今还没有公认的、统一的界定。下面介绍一些具有代表性的观点。

（1）行政制度是根据一定程序将国家各级各类行政机关的地位、相互关系和活动原则固定化。现代各国的行政制度大都由国家宪法和有关法律、法令确定。[1]

（2）行政制度是国家为了有效地执行宪法和法律，实现国家的行政职能而依法规定的有关国家行政权限、行政组织、行政领导体制、行政活动及其行政监督等方面的制度。[2]

（3）行政制度或政府制度，是指政府的机构与功能，包括政府的组织形式、组织程序、职权范围、官员的任免以及公共政策的制定与执行等方面。[3]

（4）行政制度是指对国家行政机关及其活动所确立的法律规范体系。[4]

（5）行政制度是由国家宪法和有关法律、法规所确定的国家各级各类行政机关的地位、职能、权限、相互关系以及活动原则的总称。[5]

（6）行政制度是指有关国家行政机关的组成、体制、权限、活动方式等方面的一系列规范。[6]

（7）行政制度（即政府制度）是以一定的行政思想和观念作指导的、由国家宪法和法律规定的有关国家行政机关的产生、职能、权限、组织结构、领导体制、活动规程等方面的准则体系以及政府体制内各权力主体的关系形态。[7]

（8）行政制度就是国家的公共事务管理和决策制度，也就是我们日常说的政治制度。[8]

（9）行政制度乃是指配置行政权以规约和（或）激励行政行为之规则、惯例等的总和，它在外延上既包括法定政治——行政体系基于对行政组织（统称为“政府”）同社会公民间权利安排的判断，而颁布或昭示（即以法条或非法条的形式展现）的有关行政行为之规则和准绳的所有规范，又包括行政体系基于长期演化而在实践中积累、沉积的各种惯例、习俗。[9]

可以看出，以上各种关于行政制度含义的界定，多是从狭义的角度理解政府，即政府指的是国家权力机关中的行政机关，或者说是行使国家行政权力的权威机关，它执行和贯彻法律，负责组织国家公共事务，在政治、经济、军事、外交、文教、社会等各个领域中行使着国家的职权。

结合以上各种观点，我们认为行政制度是指行政实体在行政管理活动中必须遵循的各类规则（行为准则），这里讲的行政实体，包括有关机关实体与实体组成人员。我们可以从以下三个方面深入理解行政制度的内涵。

第一，行政制度是关于政府（管理）行为的规范体系。行政制度运行的媒介是行政权力，即行政权力成为行政制度直接约束的对象，而实际约束的本质内容是公共利益表达过程中关涉社会、公民利益的实现程度。这说明政府权力行为并不是行政制度约束的本质内容，而是在行政制度的框架下的合理性与规范性的运行。这种规范体系不仅规定着政府及其行政人员的行为，而且还规范着社会秩序与公民的行为，从而保证政府、社会、公民之间处于稳定而和谐的关系。

第二，行政制度是以政府为行政主体在法律的规范下有意识、有目的地创建的。行政制度在本质上要维护国家的政治统治，因此从根本上来讲行政制度归属于政治制度的范畴。同时，行政制度的制定、执行的过程都需要在法律的规范下进行，因此行政制度要符合国家的根本法律。行政制度与自发形成、调节经济行为的市场制度相比，完全是属于人自己规定和安排的制度形式，是人为的理性设计与创造的。行政制度是为了实现特定的行政目标与行政职能而创建的，它具有极强的目的性，也就是说行政制度均是有着特定的目标指向的，而且行政制度以明确的条文指明行政人员应该做什么、不应该做什么，为行政人员履行职权提供了一整套行为模式和框架。

第三，行政制度的目的是维护和实现社会公共利益。行政制度是在政府、社会、公民之间所建立的一套规范体系，它创设的本质目的并不是谋求某个人或者某个团体的特殊利益。它是从促进社会发展的角度，旨在提高政府管理与人的发展，维护并实现社会公共利益。与以“经济人”为前提假设谋求个人利益最大化的市场制度不同，行政制度一旦确立，就是社会主体所共同享有的，成为社会一定范围内的“公共产品”，也是社会公共领域人们活动的基本模式。同时，行政制度也强制性地将行政人员的个人利益隔离在行政活动之外，减少侵害公共利益行为的发生，保证社会公共利益的最大化，以维护社会的秩序和有效运转。

通过对行政制度内涵的分析，我们发现行政制度作为制度在行政领域中的一种形态表现，在具有一般制度所具有的普遍特征的同时，也具有其内在的特殊本质意蕴。从总体上而言，行政制度具有客观制约性与主观建构性的统一、外在强制性与内在权威性的统一、实质合理性与形式合理性的统一、存在普遍性与表现多样性的统一、事实工具性与价值公共性的统一的特征。正是这种特殊本质与特征，凸显出行政制度在提高政府管理效率、促进社会和谐发展、实现公共利益过程中的根本性作用。