第三节　西方行政制度的研究对象和研究意义

一、西方行政制度的研究对象和研究范围

（一）西方行政制度的研究对象

我们将西方行政制度的研究对象界定为欧美发达国家的行政制度。具体而言，主要研究欧美发达国家政府的机构与功能，包括由国家宪法和有关法律、法规所确定的国家各级各类行政机关的法定地位、组织形式、领导体制、职能权限、活动规程、官员任免等方面的制度规范以及政府体制内各权力主体的关系形态。

当今世界，行政制度复杂多样，罗伯特·达尔认为：“每一个民族国家都包含着许多历史事件、创伤、失败和成功的结果。这些结果反过来创立了特殊的习惯、习俗、制度化和行为样式、世界观甚至‘民族心理’。人们不能认为公共行政学能够摆脱这种条件作用的影响，或者认为它能以某种方式独立于和隔离于它在其中发展起来的文化环境或社会环境。”[10]

所以，行政制度的每种类型、每种模式、每个国家行政制度的具体内容和形式，都是五光十色、纷繁复杂的。但总体来看，各国行政制度的形成都有其历史因由，是与各国所处的行政环境相适应的。

本书侧重于研究现代欧美主要国家的行政制度，在分析研究欧美主要国家中央行政制度的异同点时，有两点是我们思考的依据：第一，西方发达国家的政府制度不仅具有“主权在民”、分权制衡、依法治理等现代政府制度的共同特征，而且还在政府制度形式方面各具特色、富有典型意义并产生了广泛而深远的国际影响。第二，西方发达国家的政府制度都是以市场经济为基础的，而建立以市场经济为基础并服务于市场经济的新的政府制度，正是原计划经济国家政府制度改革的努力方向。因此，从实践的角度，西方发达国家政府制度改革的经验和教训，将对我们有较大借鉴意义和启示作用。

（二）西方行政制度的研究范围

可以说，行政制度研究的范围（亦称“领域”）十分宽广，既可以是对各种类型政府制度的研究，又可以是对各国同一类型的政府制度的研究，还可以是对不同社会制度下的政府制度的研究，甚至还可以是对一国政府制度前后的发展变化进行研究。具体而言，对行政制度研究的范围，我们可以从不同的角度加以分析。如果从国家与社会、政府与公民关系的状况来看，当今世界的行政制度可分为七大模式，即盎格鲁-撒克逊模式、拿破仑模式、日耳曼模式、斯堪的纳维亚模式、伊斯兰模式、儒家模式和发展中国家的行政制度模式。如果从行政机关和行政权力的层级结构来看，行政制度一般包括中央行政制度和地方行政制度。如果从狭义的政府组织形式即国家行政机关或中央执行机关的组织形式来看，根据国家元首、立法机关与行政机关的关系特征，西方国家的政府制度主要有四种，即议会内阁制政府、总统制政府、半总统制政府和委员会制政府。我国则实行人民代表大会制的政权组织形式，采取国务院制。如果从政府行政过程来看，行政制度大致可分为政府制定政策和执行政策两个层面。

本书围绕西方国家行政制度，将其归纳为以下几个相互关联、相辅相成的研究领域和范围。

（1）在人类社会发展的历史过程中，出现了多种多样的制度化行政活动。对这些活动进行类型化分析，进而梳理总结其中的主要模式和阶段性特征，是亚里士多德、威尔逊、韦伯等西方思想家的重要任务，也是人们对西方行政制度展开研究时较为便捷和有效的切入点。

（2）中央行政制度。中央行政制度是对西方国家行政制度进行研究的一项重要内容。它包括西方国家中央行政制度的构建原则、职权、组成等，重点介绍了内阁制中央行政制度、总统制中央行政制度、半总统制中央行政制度、委员会制中央行政制度四种典型的中央行政制度的主要内容。通过比较，我们能够全面理解和掌握每一种中央行政制度的优点与缺点。

（3）地方行政制度。地方行政制度是对西方行政制度进行研究的又一项重要内容。我们在阐释地方行政制度的含义、特征与类型的基础上，分别对英、美、法、日几个典型西方国家的地方行政制度特点进行列举和分析，以揭示西方地方行政制度的一些共同特征以及不同国家地方行政制度的主要区别。

（4）政府行政过程。如果说中央与地方行政制度是从静态体制的角度对西方行政制度进行研究的话，那么政府行政过程则是从动态机制的角度进行的研究分析。政府行政过程是行政主体及其他行政参与者（如立法机关、政党、智库、利益集团等）行使各自的权力（或权利），相互影响，设定并最终实现公共政策目标的活动过程。本书将对英、美、法、日几个典型西方国家的政府行政过程进行阐述分析。

（5）政府人事制度。在现代，众多的西方国家实行文官制度，即公务员制度。它对于选用各方面的精英人才、强化政府职能、提高政府工作效率、保持国家政权乃至整个社会的稳定都起到了重要作用。西方国家公务员制度是当代西方人事行政的重要内容，也是西方资本主义经济和政治发展的客观要求和必然产物。一般而言，西方人事行政包括对政务官的管理和事务官的管理两个部分，具有依法管理、政治中立、职务常任、公开考试、择优录用、严格考核、功绩晋升等共同特征。

（6）政府经济管理制度。在传统条件下，国家主要是通过保持和运用政治权力对社会实行统治的。在现代条件下，经济规模及总量极大地膨胀，经济事务在国际及国内政治中的地位迅速提高，一个政府已不再可能置身于经济事务之外而仍保持对国家的控制。当代西方各国政府的经济职能不断地增强，成了国家职能的重要部分，同时，经济管理制度日益完善，也与整个政治体制的运作保持着密切的关系。因此，可以认为，只有研究政府的经济职能及管理制度，才有可能全面地认识和理解当代西方国家的政治制度及其行政制度。

（7）行政制度改革。这也是从动态机制的角度进行研究分析。调整和变革行政制度，使之适应外部环境和内部条件的发展变化，是世界各国政府的恒新主题。基于此种论定，我们审视和探讨了西方行政制度改革的历史与现状，共性与异性，绩效与问题，以及启示与走向。