二、17世纪到19世纪的西方行政制度

在近代初期的自由主义经济时代，西方国家奉行政府不干预的自由放任理论，政府只是消极地充当守夜人的角色。为摆脱封建制度及其重商主义对市场经济发展的束缚，统治阶级通过宪法所确认的政府职能极其有限，只有国防、外交、财政、安全的政治管理职能以及极少的社会职能，国民经济的运转完全依靠市场这只看不见的手来调控：在这个时代，人们奉行“最好的政府，最少的管理”的理念，为谋求社会、文化、经济的发展和繁荣，力图将行政干预限制在必要的最小限度之内。

在自由主义经济时代，政府机构并没有发生明显的改变，虽然也设置了一些专门用于履行社会公共事务管理的职能部门，但是，用于政治统治的政府机构在整个政府体系中仍然占主导地位。以美国为例，在1789年联邦政府成立之初，只设置了国务院、陆军部和财政部，官员仅有300多人，并在随后相当长的时间内保持相对的稳定。

法国大革命给国家行政带来了巨大变化。拿破仑统治时期，政府官员的效忠对象从君主转向国家。政府官员不再是国王的奴仆，而成为政府的服务员。政府官员变成了公共权力的工具，而不是某个人的代理人。政府官员依照法律行事，而不是根据个人的意志行事，政府官员效忠的应该是法律，因为法律表达的是国家的意愿。政府官员效忠目标的转变，导致的一个直接后果就是行政的法制化。18世纪以后，西方各国开始对政府各部门的权限、管理方式和行为通过宪法以及其他法规详尽地加以规定，政府职能履行的方式也逐渐由人治转向法治。行政机关只能在法律授权的范围内采取行动，政府对社会的管理必须以议会制定的法律为依据，否则，就是无效和非法的。西方国家还通过法律的形式具体规范行政机关及其工作人员行政管理过程，保证行政行为的实施符合法律规定的方式、程序和目的。

从18世纪末到20世纪初，西方国家以立法监督和司法监督为核心的行政监督体系逐步确立。英国、美国、法国制定了《权利法案》《独立宣言》《人权宣言》等宪法性文件，规定了议会和平民对政府监督的原则，确立了议会对政府的质询权、调查权、弹劾权和不信任案等基本的行政法制监督制度；魏玛时代的德国也在宪法中明确提出了国会对部长的弹劾制度和监督政府依法行政的原则。在三权分立架构下，行政权与司法权分离，司法机构也成为行政监督制度中的一个重要主体。司法审查与违宪诉讼构成司法行政监督的主要内容。近一个世纪以来，由于国家对社会经济生活的干预加强、行政权力上升，防止违法行政和行政权力滥用一直是西方国家公共行政的一个关注焦点。传统的立法与司法行政监督在西方各国进一步完善，新的监督方式也不断出现。

近年来，随着社会的发展、科技的进步，西方国家出现了行政进一步民主化的潮流。一方面，公民监督政府和公民参与行政决策的能力与意愿大为增强。另一方面，西方一些国家采取多种措施加强地方的直接民主，如将地方政府首脑选举方式改为公民直选、扩大公民公决使用的范围等。

从文官阶层产生到近代文官制度形成，其间经历了三个时期，即封建专制君主的恩赐官职制时期、个人赡徇制时期和政党分赃制时期。前两个时期，即君主统治时期和资产阶级掌权初期，政府文职官员职位的获得，大多是由国家统治者根据个人的好恶而恩赐或凭依私人关系授予的。唯有普鲁士在一定程度上是个例外，在18世纪，它就形成了自己的一套官员选拔与培训方式。高级职位的候选人要拥有良好的履历，还要完成一段时期的实际工作的训练，并经过考试才能取得高级职位。恩赐制或政党分赃制是随着西方政党政治和议会制度的形成而出现的。它意味着，一旦某党的候选人当选，就可将政府职位授予其党员或助选工作人员。

19世纪中叶以后，恩赐制的弊端日益显露，同时工业革命也要求建立适应工业社会的行政体制。在汲取古代中国吏制、近代普鲁士官僚制度以及资本主义工业管理经验的基础上，西方国家相继进行人事制度改革，恩赐制逐渐为功绩制所取代，英国和美国先后建立了国家公务员制度，随后为西方各国效仿，从而使公共人事管理走上了理性化、科学化的道路。在西方国家公务员制度下，国家公务员按明确的职位等级系列组织起来，每一职务在法律上都有明确规定的权利与义务。国家公务员通过证明其专业能力的考试后方可被录用，只有在存在重大过错或者违法的情况下，才能被解职，且有固定的薪金作为报酬。同时国家公务员必须遵守组织的纪律并服从对其行为的控制和监督，其职务的升迁依据资历和绩效由上级确定。国家公务员与公共经费和设备等组织的财产明确分离，亦不可滥用公职。