三　从多样机构到教育司

历经混乱的多元机构时期后，南方省份和北方省份先后遵照中央规定，设立了教育司。

（一）南方省份改设教育司

民国成立后，有些已独立省份实行“部改司”，如湖北、福建等省将教育部改组为教育司。究其原因，“现中央政府设立九部，省军政府自不便设立部名，致与中央政府名目相混”。而北方未独立省份仍沿用清末提学使司。1912年2月，东三省发表声明称：“查行政机关，一日不容间断，无论用何种政体，皆不能废止官制。”并强调：“东三省用人行政绝不更改。”对此，袁世凯表示赞成，并通电北方各省：“在新官制未定以前，一切暂仍旧惯。”

1912年5月，鉴于各省省级教育行政部门“名称纷歧”的事实，教育部电饬各省：“凡本部通行公事，有称教育司者，所有主管全省之教育长官，无论名称是否相符，均应一律遵照，以专责成，希即专知。”这说明教育部已意识到政令不畅的症结及统一省级教育行政部门的重要性。该通电发出后，南方省份给予响应。截至1912年12月，除已设教育司的省份外，其他省份，如湖南、安徽、山东、山西、福建、四川、云南、江苏等省亦相继建立教育司。以江苏为例，1912年3月，临时省议会议决《都督府暂行官制十三条》，设外交、实业、财政、民政、教育、提法六司。“嗣以教育、实业事简，仍隶于民政司；与总务、警务、统计、选举、交通并称科。”12月，江苏实施军民分治。由此，省行政公署设立教育司，内置四科，即第一、第二、第三、第四科（见图1-2）。与之不同，袁世凯控制下之北方诸省则无动于衷。其原因是，早在本年3月17日，袁世凯曾下令：“所有东三省总督改为东三省都督，直隶总督改为直隶都督，陕甘总督改为甘肃都督，其河南、山东、吉林、黑龙江、新疆等巡抚亦均改称都督。惟官名虽更，职权仍旧，所有各省文武属官照旧供职，官制、营制概不更动，其应行之政务、应司之职掌，仍当继续进行，一俟官制厘定，再布遵照。此令。”有此法令作保障，故北方诸省仍合法沿用清末提学使司。

图1-2 江苏教育司组织

注：左图组织时期为1912年3月至1912年11月；右图组织时期为1912年12月至1914年6月。

图片来源：程湘帆编：《中国教育行政》，上海：商务印书馆，1934年，第54页。

（二）《画一令》的出台与北方省份教育司的设立

众所周知，南京临时政府是被迫将权力让与袁世凯的，因而南方各省都督对北京政府缺乏认同感。同时，袁世凯政府对南方独立各省亦无直接的控制权。无疑，南方省份这种各行其是的政权体系，不利于袁世凯政府的统治。因此，如何建构一套兼顾中央集权与南北各省利益的省官制，是摆在袁世凯政府面前的一大难题。就此，1912年6月10日，法制局起草的《省官制草案》提交国务会议讨论；7月5日，此案在稍做修改后提交参议院议决。其主要内容有：(1)将清代省、道府、厅州、县四级简化为省、县两级；(2)我国数千年来之历史，均是单一制国家，而美、德等国之联邦制万难采取；(3)军政、民政急应区分；(4)各省设总监、秘书、司长、佥事、主事等职员，其中总监为中央简任官；(5)总监公署设内务、财政、教育、实业四司。

然而，《省官制草案》一经公布，“各省纷纷来电反对”，主要反对军民分治和简任民政总监两点，要求军民合治、民选民政总监。另外，参议院议员中，同盟会、统一共和党议员亦持反对意见，“主张总监应由人民公举”。在各方反对下，此草案“撤回修正”。此后半年多时间里，上述草案几经修正，但因各方反对，终未能形成兼顾南方省份各方利益的省官制。因此，该草案以“难产”而告终。

此外，初建不久的北京政府还未得到世界各国的广泛认可。袁世凯对此问题颇为重视。1913年1月2日，他接见法、美、日三国公使时，“法使曾进忠告以各国承认并无障碍，惟贵国各省于形式上尚未统一，如官制之互异与权限之参差是也，恐将来因此之故必为窒碍云云。大总统甚以为然，乃即交令国务院赶即厘定此项办法颁行”。显然，对袁世凯而言，省官制争执不休、久延不决的状态既不利于其统治，更不利于开展国际外交。因此，同年1月8日，袁绕开参议院，以省制久延不决为由，擅自发布《画一现行各省地方行政官厅组织令》（以下简称《画一令》）。就其条款来看，第一条为“已设民政长省份，以民政长为该省行政长官。未设民政长省份，以都督兼任民政长为该省行政长官”；第四条为“各省行政公署，除各设一总务处外，画一现行分司之名称：一内务司，二财务司，三教育司，四实业司”；第六条为“各省行政公署之各司，画一现行设官之名称：一司长，二科长，三科员”；另规定，上述诸项“限民国二年三月以前，一律办齐”。很明显，这一法令绕开此前争议较大的省行政长官任命方式、政体等问题，仅规定了省级行政部门的名称、人员等内容。

平心而论，从省官制纠结的修订过程来看，各方对教育司其实并无异议。然而，教育司作为省官制中的一个组成部分，深受其影响。易言之，省官制迁延不决，致使教育司的设立连带受阻。《画一令》颁布后，袁世凯政府控制的北方诸省才开始将提学使司改组为教育司。比如，河南、直隶、陕西、奉天、吉林等省于1913年1月设立教育司；黑龙江等省于2月组建教育司。至此，南北各省均设立了教育司。

1913年2月，教育部规定教育司权限，要求各省教育司分四科，每科之职权为：第一科掌文书、会计、统计、教育会议、图书、审查、学校卫生等事；第二科掌中小学校、蒙养院、师范、普通、实业、盲哑等学校学龄儿童就学等事；第三科掌私立公立大学及公立私立各专门学校及外国留学生等事；第四科掌博物馆、图书馆、动物园、美术、文艺、音乐、演剧、古物、通俗教育等事项。上述法令不仅继承了清末提学使司“分科治事”理念，更有着与当时教育部所设之总务处、普通教育司、专门教育司、社会教育司保持上下贯通的考量。此后，南北各省教育司均按照部章进行了改组。以四川为例（见图1-3），是月，四川教育司将“总务、专门、普通、社会教育各科名目依次以第一、第二、第三、第四等科名之，又以二、三、四各科事务单纯，不另分课，惟于第一科分庶务、文牍、图书、会计、统计、档册六课，改八区省视学为查学员”。

图1-3 四川教育司组织

注：上图组织时期为1913年3月至1913年10月。

图片来源：四川教育司编辑：《四川省教育行政报告书》，成都：四川教育司，1914年，第3页。

总的来看，教育司的全面设立改变了民初省级教育行政部门名称各异、组织混乱的局面，从而在省级教育行政部门统一的道路上踏出了坚实的一步。