1.2.2　公文的种类、要素和行文规则

近年来，我国颁布实施过多个机关公文处理的有关规定，如在1996年5月3日，中共中央办公厅发布了《中国共产党机关公文处理条例》；2000年8月24日，对1996年发布的《中国共产党机关公文处理条例》进行了修订发布；2000年8月24日，国务院以国发〔2000〕23号印发了《国家行政机关公文处理办法》；2012年4月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅以中办发〔2012〕14号文件的形式印发了《党政机关公文处理工作条例》，将党政公文和行政公文进行了合并，该条例分为“总则”“公文种类”“公文格式”“行文规则”“公文拟制”“公文办理”“公文管理”“附则”共8章42条，自2012年7月1日起施行，之前的相关条例停止执行。

1．公文种类

新修订颁布的《党政机关公文处理工作条例》中，公文种类更加丰富、科学、合理，2000年8月发布的《国家行政机关公文处理办法》中，主要涵盖了命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要13种公文种类，而2012年修订发布的条例规定公文种类为15种，增加了“决议”（适用于会议讨论通过的重大决策事项）和“公报”（适用于公布重要决定或者重大事项），同时将“会议纪要”改为“纪要”，涵盖了决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要15个公文种类。

其中，决议适用于会议讨论通过的重大决策事项；

决定，适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项；

命令（令），适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员；

公报，适用于公布重要决定或者重大事项；

公告，适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项；

通告，适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项；

意见，适用于对重要问题提出见解和处理办法；

通知，适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文；

通报，适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况；

报告，适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问；

请示，适用于向上级机关请求指示、批准；

批复，适用于答复下级机关请示事项；

议案，适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项；

函，适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项；

纪要，适用于记载会议主要情况和议定事项。

2．公文要素

新修订颁布的《党政机关公文处理工作条例》对公文的基本要素进行了详细的规定，条例中明确指出：一份合格的公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件与附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等组成。

其中，份号指的是公文印制份数的顺序号，即当同一份公文需要印制若干份的时候，每份公文都应该有一个顺序编号，这个编号一般用阿拉伯数字标注在页面左上角，一般情况下，涉密公文应当标注份号，只要是标注了份数序号的，都是涉密文件，需要在合适的时候召回并销毁。

涉密公文应当根据涉密程度分别标注“绝密”“机密”“秘密”和保密期限，这种秘密等级标志一般用3号黑体字标注在页面右上角，并且，在两个字中间要空一个字符，也就是空两个格，如果需要在秘密等级后面加写保密期限，则秘密等级和保密期限中间应以“★”隔开。

一些公文需要紧急传递或者处理时，就应当根据公文的紧急程度，分别标注“特急”“加急”等紧急程度标志，以便于和普通公文区别开来。需要注意的是，如果不是特别需要紧急办理的公文，不得加注此标志，紧急情况标志应当标注于页面右上角秘密等级标志的下方，同时对于紧急电报来说，应当分别标注“特提”“特急”“加急”“平急”等标志。

发文机关标志就是我们常说的“红头”，由发文机关全称或者规范化简称加“文件”二字组成，也可以使用发文机关全称或者规范化简称，但是不得出现指向不明或者容易让人误解的名称。联合行文时，发文机关标志可以并用联合发文机关名称，也可以单独用主办机关名称。发文机关标志用套红的大字居中印在公文首页上部，以大方得体、醒目美观为原则。

发文字号由发文机关代字、年份、发文顺序号组成，联合行文时，使用主办机关的发文字号，位于发文机关标志正下方居中位置。发文机关代字是发文机关名称的最简练的缩写，但是必须让人能够识别，且不会产生歧义。比如，“国发”就是国务院发文的机关代字，“中发”就是中共中央发文的机关代字，这个代字就可以让人很容易地辨识出发文机关是哪里。年份是发文当年的年度，用阿拉伯数字书写，不能缩写，要写全。比如，不能把“2009”缩写为“09”，年份要加注六角括号，如“〔2018〕”。需要注意的是，这里的括号只能用这种六角括号。发文顺序号是机关发文的流水号，按照年度进行计算，当年所发的第一份文件为1号，以此类推，发文顺序号前面不需要编写虚位，如“9”号不能写成“009”号。另外，如果是命令（令）类公文，要在发文序号前加注“第”字，其他公文则不需要。发文字号的重要作用就在于方便查找和引用公文。

关于签发人，上行文应当标注签发人姓名，在“红头”右下方位置标注“签发人”三个字，在具体发文时，由签发人在“签发人”后面手写签发人姓名，签发人与发文字号在同一行排列。

公文标题由“发文机关名称＋相关介词＋事由＋文种”组成，黑色2号小标宋简体，位于分隔线下方，空两行书写。比如，“×××区政府关于做好2018年‘五一’节安保工作的通知”，需要注意的是，拟制下行文时，要将标题写全，拟制上行文时，可以省略发文机关，直接写内容。比如，“关于……的请示”“关于……的报告”等。一般情况下，标题尽量一行书写，尽量准确简要地概括公文的主要内容。如果标题过长，一行无法写全，则可以采用两行或者多行书写，但是最多不能超过三行。书写的时候可以采用上短下长或者上长下短的方法书写，以美观大方为主要原则，但是多行书写时要注意，固定词组不能断开。比如，不能把“做”和“好”分开，不能把“工”和“作”分开。在公文标题语言的措辞上也要特别注意，不要引起歧义。另外，标题中涉及法律法规、规章制度等词语的，需要加书名号。除此之外，标题中不用标点符号。还有一个需要注意的地方，就是标题要用3号字体的行间距进行间隔，不得过大，以免影响美观。总之，标题的拟制要规范、简练、明确。

公文的主要受理机关，也就是主送机关，位于标题下方，空一行，顶格书写，如果主送机关比较多、比较长，需要回行，则回行后仍然需要顶格书写。主送机关书写应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。

公文的主体，也就是正文，用来表述公文的内容，用3号仿宋字体，按照正常行文格式进行书写，正文中涉及数字、年份等信息时，不能将数字、年份等中断回行。正文中的小标题一般按照以下方法进行编制，如一级为“一、”，二级为“（一）”，三级为“1.”，四级为“（1）”。正文中的小标题要单独占一行，左面空两格，结尾不用标点符号。一级标题用3号黑体，不加粗；二级标题用3号楷体，不加粗；三级标题用仿宋体阿拉伯数字，加粗，阿拉伯数字后面只能用圆点，不能用顿号或者句号；四级标题用3号仿宋字体，加粗；如果三级和四级标题作为段落的引领句，应该在标题结尾用句号。

附件指的是公文正文的说明、补充或者参考资料，附件部分包含了附件说明和附件原文两大项内容。附件说明主要包括公文附件的顺序号和名称，有一些公文的附件非常重要，其重要性往往超过公文正文，如发布一些法规政策性的命令类文件、转发上级机关的通知、通报等文件。公文的附件说明应在正文下方空一行书写，书写格式按照正常的行文格式进行，“附件”两字后面用冒号，然后按照顺序将附件名称书写在后面，顺序号用阿拉伯数字，附件名称后面不加标点符号，用3号仿宋字体书写，如“1.××××××××”。附件原文应当置于公文正文之后，与正文装订在一起，并在附件左上角第一行顶格标示“附件＋序号”，如“附件1”，附件原文的序号和名称应该与附件说明一致。

发文机关署名要署发文机关全称或者规范化简称，需要注意的是，同一个发文机关要在同一行内将发文机关名称写全；成文日期要署会议通过或者发文机关负责人签发的日期，联合行文时，署最后签发机关负责人签发的日期，公文的成文日期不能简写，要用阿拉伯数字将年、月、日写全，成文日期置于发文机关署名下方，结尾距正文右侧空四个字符，中间不空行，特殊类型的公文的成文日期要加括号，放在标题正下方，如决定、条例等文件。

公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符，公章是公文生效的重要标识。如果是多个部门联合行文，则在加盖公章时还需要进行署名，署名用规范化简称或者全称，加盖的公章要“骑年盖月”，有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章，如会议纪要和电报形式的公文不需要加盖公章，联合行文的上行文应该由主办机关加盖公章。

附注主要表达公文印发传达范围等需要说明的事项。

抄送机关指的是除主送机关外需要执行或者知晓公文内容的其他机关，应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。

印发机关和印发日期指的是公文的送印机关和送印日期，印发日期是实际印制的日期，用阿拉伯数字标注。

3．行为规则

新颁布实施的《党政机关公文处理工作条例》中明确提出：“公文行文应当确有必要，讲求实效，注重针对性和可操作性。”在通常情况下，行文关系要根据隶属关系和职权范围来确定，一般不得越级行文。特殊情况需要越级行文的，应当同时抄送被越过的机关。

同时，新条例分别对上行文、下行文和平行文的行文规则进行了详细说明。

需要特别注意的是，新颁布实施的《党政机关公文处理工作条例》中规定的15种公文类别，在拟制过程中，一律不用“此致敬礼”这样的字眼。

对于上行文来说，应当遵循以下规则：

一是原则上主送一个上级机关，根据需要，同时抄送相关上级机关和同级机关，不抄送下级机关。

二是党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项，应当经本级党委、政府同意或者授权；属于部门职权范围内的事项，应当直接报送上级主管部门。

三是下级机关的请示事项，如须以本机关名义向上级机关请示，应当提出倾向性意见后上报，不得原文转报上级机关。

四是请示应当一文一事。不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项。

五是除了上级机关负责人直接交办事项外，不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文，不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文。

六是受双重领导的机关向一个上级机关行文，必要时抄送另一个上级机关。

对于下行文来说，应当遵循以下规则：

一是主送受理机关，根据需要抄送相关机关。重要行文应当同时抄送发文机关的直接上级机关。

二是党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。须经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意。

三是党委、政府的部门在各自职权范围内可以向下级党委、政府的相关部门行文。

四是涉及多个部门职权范围内的事务，部门之间未协商一致的，不得向下行文；擅自行文的，上级机关应当责令其纠正或者撤销。

五是上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时抄送该下级机关的另一个上级机关。

对于平行文来说，应当遵循以下规则：

同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。党委、政府的部门依据职权可以相互行文。部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。