第一节 美国政府应急管理发展简史

一、以民防为主的时期

美国政府应急管理可追溯到1803年的首个灾害立法，该法规定了美国政府有责任帮助遭受大规模灾难的个人和社区，联邦可以帮助地方政府救灾，但这种救援是个案而非制度，需通过法案授权的形式实施。在其后的一个世纪里，美国国会先后通过了近百个法案以应对各类自然灾害。

美国国会于1916年颁布了《美国军队拨款法案》，成立了“国防理事会”，并要求各州、地方成立相应机构。这可作为美国民防制度的开端，其作用在于避免美国公民遭受战争打击，并为美国赢得战争调动一切人力、物力和财力。[1]

20世纪30年代，联邦政府需要应对更多的自然灾害问题，政府允许复兴金融公司给发生自然灾害的地区发放贷款，用于灾后公共设施的修复和重建。起初这种灾害仅限于地震，后又扩展到其他灾害。1934年，公路管理局得到联邦政府的批准，可在公路和桥梁遭到自然灾害的毁坏时，通过发放长期债券筹集重建资金。同年，联邦政府还通过防洪法令，授权美国陆军工程兵团制订防洪计划。这些零散的灾害立法不可避免地存在职能交叉、跨部门协同不够等问题。1950年制定的《灾害救助和紧急援助法》（也称罗伯特·斯坦福法），是美国第一个与应对突发事件有关的法律。该法规定了重大自然灾害突发时的救济和救助原则，还规定联邦政府在灾害发生时对州和地方政府的支持，适用于除地震以外的其他天灾。它不仅开创了联邦政府灾难性事件的救援计划，而且确定了联邦政府在灾难救援和减少灾害与灾难方面的职责。

第二次世界大战期间，为确保战时生产安全，罗斯福总统责成联邦调查局对战时物资生产工厂进行调查，并成立了“应急管理办公室”，负责战时生产的安全保卫工作。随着战争形势的发展，应急管理办公室的职能不断扩大。1941年，罗斯福取消“国防理事会”而代之以“民防办公室”。民防办公室是下辖44个州、1 000个地区的国防理事会，为美国取得反法西斯战争的胜利立下了汗马功劳。[2]在“二战”时期为保护民众不受侵袭的“空袭救援报警和紧急庇护系统”的基础上，1950年联邦政府通过了《联邦民防法案》，创立了全美范围的民防机构。苏联原子弹爆炸试验成功后，联邦政府又将民防计划的重点转为保护民众免受核攻击。20世纪50年代，随着冷战的加剧以及敌对双方都拥有打击对方的实力，美国几乎所有城镇都建立了民防机构。每个社区都草拟了自己的应急计划，修建地方庇护所，甚至个人和家庭也在重建“二战”后被放弃的庇护设施。[3]

总体而言，此时美国的应急管理体制尚处于摸索阶段，还没有形成统一的法律与政策规范应急管理。从广义上说，美国的应急管理平时以救灾为主，战时则以应战为主。

二、碎片化管理、以救灾为主的时期

20世纪60年代以来，尽管冷战威胁时有加剧，但是政治气候逐渐发生变化，公众注意力也转向其他公共安全事件，如地震、飓风和人为的各种灾难性事故。1961年，肯尼迪政府在白宫成立了专门应对自然灾害的“应急规划办公室”（1968年改称“应急准备办公室”），全面管理自然灾害发生后的资源调配与利用、灾害救助与恢复、经济稳定与政府的持续性等。[4]民防职责交由国防部“民防办公室”行使。1971年，民防办公室更名为“防务民事准备局”，各州及地区获得的拨款一半用于民防，另一半用于应急。民防工作人员要协助各州及地方政府制订应对自然灾害及核打击的计划。

20世纪60年代和70年代初，美国发生了许多自然灾害，如1962年发生的卡拉飓风、1965年发生的贝特西飓风、1969年发生的卡米雷飓风和1972年发生的阿格尼斯飓风，以及1964年发生的阿拉斯加地震和1971年发生在南加利福尼亚的圣佛南多地震。灾后修复与重建工作主要由联邦灾害援助管理局负责（直属于住房和城市发展部）。这些灾害引起人们对自然灾害问题的关注及制定相关法律的强烈意愿。[5]1968年国会通过《国家洪灾保险法》，该法授权建立2.5亿美元的国家洪水保险基金，规定保险赔偿费的最高限额为25亿美元，并首次使洪泛区内四分之一的住户和小企业获得洪水保险。1973年的《洪水灾害防御法》则扩大了洪水保险计划范围，增设了海岸侵蚀和崩塌损失保险，将居民和企业的损失赔偿费增加2倍，授权向单户住宅及其内部财产分别提供最高达3.5万美元和1万美元的保险，向其他住宅建筑物及其内部财产分别提供10万美元和1万美元的保险，该法的第二部分还对减灾要求作出了规定。[6]于1974年经过修订出台的《灾害救助和紧急援助法》进一步确定和扩展了联邦政府对州政府与地方政府、对家庭与个人，以及州政府和地方政府对家庭与个人的援助责任。联邦政府的责任已经包括民防、发生灾难时对州和地方政府的援助、对个人和家庭的援助、对警察和消防人员的训练，以及对部队和社会公众的疏散撤离训练等。1976年实施的《紧急状态管理法》详细规定了全国紧急状态的过程、期限以及紧急状态下的总统权力，并对政府和其他公共部门的职责作出具体规定。后又推出针对不同行业、不同领域应对突发事件的专项实施细则。

20世纪70年代后期，美国遭受了严重的自然灾害。特别是1974年，美国中西部爆发的龙卷风使数百人丧命。1977年，田纳西河流域遭遇巨大洪灾，发生多起崩坝事件，使得美国政府越来越重视灾害事故的应对。但是，美国应急管理已出现碎片化现象，应急管理职能主要分散在多个联邦部门：美国通用服务局主要负责大型灾害中各联邦机构的响应协调，包括政府的持续性、物资储备、联邦准备；联邦住房与城市发展部主要负责联邦灾害救助活动的协调，包括洪水保险；1974年的《联邦火灾预防与控制法》使商业部除负责天气和预警外，还负责防火；财政部负责进口调查；核管制委员会负责电厂安全。此外，军方还设有负责防范核打击的防务民事准备局和负责洪水控制的陆军工程师部队。至此，美国已有100多个联邦机构参与自然灾难、紧急事故和突发性事件的处理。众多部门职责不清，彼此重叠，关系混乱，经常发生“势力范围”之争。在各州及地方政府，应急管理碎片化趋势更加明显，问题也更加突出。

1977年，全美州长联合会指出，美国缺少一个全国性的综合应急政策，联邦应急职能分散于诸多部门中，削弱了各州管理灾害的能力。1978年，该联合会发表了《1978年应急准备计划：最终报告》，建议联邦、州及地方政府建立平等的伙伴关系以推行综合应急管理方式。[7]

在这个时期，美国的应急管理体制处于频繁的调整过程之中。在遭受众多自然灾害之时，美国制定了很多法案。到20世纪70年代末期，美国应急管理政出多门，成立一个独立的应急管理机构的呼声渐高。

三、联邦应急管理局（FEMA）成立，救灾与民防整合的应急管理时期

1976年，吉米·卡特总统宣誓就职后，在美国州长联合会的要求之下，于1978年出台了《民事服务改革法案》，着手对联邦的应急准备计划进行重组，将各个分散的灾害处理部门重新组合，并于1979年成立了联邦应急管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA），实现了救灾与民防的功能整合，成为美国应急管理发展的里程碑。FEMA被指定承担协调联邦、州和地方政府应对危机的职责，是全美紧急事件管理的领导机构。FEMA由一系列联邦部门合并而成，包括国家消防管理局、联邦保险局、联邦广播系统、防务民事准备局、联邦灾害援助局、联邦准备局等。不仅如此，它还被赋予了许多新的应急准备与减缓职能，如监督地震风险减除计划、协调大坝安全、协助社区制订严重气象灾害的准备计划、协调自然与核灾害预警系统、协调旨在减轻恐怖袭击后果的准备与规划等。[8]

FEMA的成立标志着“综合性应急管理”的开始，其具体含义包括两层，即全风险管理与全过程管理。从横向看，应急管理对象由单灾种向多灾种转变，即FEMA将各个下属机构协调起来以应对不同类型的灾害；从纵向看，应急管理应该是一种全过程管理，即FEMA无论应对哪一种灾害，都要经过减缓、准备、响应与恢复四个阶段。约翰·马斯被任命为FEMA的第一任局长。马斯指出，突发自然灾害的防御和城市治安防御具有相似之处。因此，FEMA开始发展综合防灾管理系统，包括与灾害相关的指导系统、控制系统和预警系统，其处理范围包括从小型事件到突发战争等各种灾难。

FEMA从诞生之日起就面临着严峻挑战：它需要协调各种关系，包括协调内部组织关系、自身与国会及各州地方政府的关系。从内部看，FEMA组织方面的整合容易，但运行模式的整合困难；从外部看，FEMA要接受国会23个委员会和分委员会的监督。1982年，路易斯·古伊弗里达接管FEMA并进行重组，将其主要职能再次转向应对苏联的核打击。他的继任者朱利斯·贝克顿将军也奉行此政策。由此可见，在FEMA成立之初，美国应急管理虽然表现出民防与救灾相结合的原则，但依旧以应对苏联的军事进攻为重点。

20世纪80年代末到90年代初，历经东欧剧变、苏联解体，美国成为世界超级大国。苏联核打击的威胁淡去，自然灾害逐渐成为美国应急管理关注的焦点。政府应对各种灾害的效能也成为左右民众手中选票的重要因素。

1989年，美国爆发的两场大规模自然灾害使FEMA隐藏的问题开始浮出水面。是年9月，雨果飓风袭击了波多黎各和处女岛后，又席卷了北卡罗来纳州和南卡罗来纳州，造成85人死亡，经济损失达150亿美元。联邦应急管理局的行动非常迟缓，受到公共舆论的严厉谴责。

1992年，安德鲁飓风袭击了佛罗里达和路易斯安那，之后伊尼基飓风又袭击了夏威夷。联邦应急管理局对于这两场飓风都没能成功应对，其自身在救灾体系与救灾程序上存在的缺陷也因此暴露无遗，引起美国公众的强烈不满。布什总统派交通部长安德鲁·卡德接管了灾害响应工作，同时动用军队救灾。许多人主张对联邦应急管理局进行脱胎换骨的改革，甚至主张取消该部门。

1993年，美国公共管理国家研究院发表了影响非常之大的《应对巨灾：建立自然及人为灾害中满足人民需要的应急管理系统》。同年，美国总审计署也发表了《灾害管理：改善国家对巨灾的响应》和《灾害管理：最近发生的灾害表明需要改善国家的响应战略》两份报告。这三份报告所涉及的主要问题有六个：联邦应急管理局是否应当解散；军队在灾害中应发挥什么作用；联邦应急管理局与抵御核打击的民防在灾害中应发挥什么作用；联邦应急管理局的职能如何才能得到改进；如何建立联邦应急管理局与州及地方应急管理机构之间更为良好的关系；联邦应急管理局如何改进与白宫及国会的关系。这三份报告的结论在某种意义上是对联邦应急管理局改革的理论探讨。

这些报告提出以下建议：第一，总统与白宫应更多参与灾害响应，确保对灾害作出快速、有效的响应；第二，在紧急状态下，迅速地部署FEMA的灾害评估团队；第三，从法律上更为清晰地授权FEMA进行巨灾动员；第四，号召国防部将其与灾害响应相关的资源，特别是国民警卫队整合到联邦响应的大系统中；第五，FEMA需要推行综合应急管理计划，放弃民防计划；第六，增加对州及地方政府拨款的灵活性以改进其灾害应急计划；第七，FEMA的高级管理职位应该由拥有应急管理专业背景和灾害响应经验的人士来出任。[9]

1993年，克林顿当选美国总统后，任命应急处置经验丰富的詹姆斯·李·维特执掌FEMA。维特领导FEMA进行了大规模的改革，使FEMA处理灾害和灾后重建的效率大为提高。他强调对灾害进行预防和减缓，采取集中办公的方式为难民服务。冷战结束后，维特将联邦应急管理局用于战争防御的资源转移到灾害的防御和重建工作中。[10]1993年，美国中西部9个州遭受洪灾；1994年，加州发生北岭地震。FEMA在这两场灾害中采用了新的运作方式和先进技术，反应迅速，应对有力，重新赢得了公众的支持。维特也因出色的政绩被擢升为克林顿政府的内阁成员，应急管理的价值与重要性也因此得到提升。

联邦应急管理局在此期间还向全国发出倡议，推行一个以社区为基础的全新灾害减缓计划，即“影响工程：建设抵御灾害的社区”。它要求建立包括各利益相关者在内的伙伴关系，识别并减少风险。商业部门首次被融入伙伴关系的范畴之内，体现了全民参与的思想。这个工程的目的是把风险及风险规避决策纳入社区日常决策，促进社区经济的可持续发展，保护自然资源，确保公民的生活质量。该计划受到社区的广泛欢迎，也得到国会的认可，防灾减灾效果明显。然而，“9·11”事件的发生使美国的应急管理又一次受到冲击。[11]

四、国土安全部（DHS）成立，重反恐、轻救灾的应急管理时期

2001年，美国总统乔治·布什任命乔·阿巴赫为联邦应急管理局局长。几个月以后，“9·11”事件给FEMA带来空前考验。FEMA协助新成立的国家安全办公室处理紧急事务，而FEMA防御办公室也增加了新的任务，他们需要对突发事件进行应急响应和处理大规模杀伤性武器。

为了应对突发的恐怖事件，政府指导FEMA通过发放债券集资数十亿美元。FEMA也将工作重点从自然灾害转向公共安全。2002年11月25日，美国制定了《国土安全法》，设立内阁级的国土安全部；2003年1月25日，美国内阁级的国土安全部正式成立；2003年3月FEMA与其他22个政府机关合并，成为美国国家安全部的一个直属部门。新成立的联邦应急管理局由汤姆·瑞吉领导。联邦应急管理局是国土安全部的四个主要分支机构之一，正式员工约2 500人，兼职顾问和预备役军人5 000多人。[12]

但是，国土安全部如何将22个不同部门协调起来、融为一体，避免官僚机构的权力之争，这不是轻而易举的事。更为糟糕的是，在应急管理实践中，美国国土安全部将反恐作为首要职责，忽略了对自然灾害、技术灾难等的预防和应对。2005年，美国南部墨西哥湾沿岸遭受卡特里娜飓风的袭击，国土安全部救援不利，造成1 000多人丧生，被称为“天灾版的9·11”。这引起了美国学者的深刻反思：美国国土安全部官员短视地将注意力集中在恐怖主义威胁上面，这导致了FEMA的解体以及对更为明确的自然风险威胁的忽视。

全风险应急管理一直是美国联邦应急管理的主旨，这意味着反恐只是应急管理的一项重要任务。但是，在国土安全部成立后，美国背离了全风险应急管理的原则，单纯地以反恐为核心，其他领域呈现萎缩状态。卡特里娜飓风后，美国政府和公众展开了对应急管理的新一轮反思。许多学者认为，“联邦应急管理局再造”已成为当务之急。

在经济全球化背景下，人类面临的各种风险之间具有很强的相互关联性和可转化性。美国的综合性应急管理是一种有效的应急管理模式，它既是一种全风险管理，也是一种全过程管理。卡特里娜飓风救援的失败在很大程度上是因为美国应急管理在“9·11”后偏离了综合性应急管理的轨道。

2006年10月4日，美国总统布什签署《后“卡特里娜”应急管理改革法》，赋予FEMA以新的职能，增强国土安全部对于各种风险和威胁的预防、准备、防范、响应及恢复能力：第一，新的FEMA在紧急状态下可以提升为内阁级部门，其长官直接对总统负责；第二，新的FEMA将继续作为国土安全部的组成单位，负责有关恐怖袭击的准备、响应和恢复；第三，新的FEMA将扩充规模，增加800～900人。[13]

新FEMA的具体职责主要包括：领导全国的综合性应急管理工作，应对各种风险，包括灾难性事故；与非联邦实体结成伙伴关系以建立全国性的应急管理体系；发展联邦响应能力；整合自身的综合性应急管理职责；建立强大的地区办事机构以解决地区优先解决的问题；利用国土安全部的资源形成非联邦应急管理能力；发展、协调全风险准备战略的实施。

“9·11”事件后美国试图将反恐与救灾整合到国土安全部体制下，但出现了“重反恐，轻救灾”的偏差，《后“卡特里娜”应急管理改革法》则是要矫正上述偏差，在扩充、完善综合性应急管理的基础上，实现救灾与反恐并重。