第五条
【审计监督权的独立行使】

审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

【立法目的】

本条是对审计独立性的具体规定。

【条文解读】

《宪法》第91条第2款关于审计独立性的规定[44]，是审计独立性最根本的依据，本条的规定是审计独立性直接的法律依据。对我国审计独立性的理解有几个重要内容：第一，独立性的根本政治保障是党对审计工作的领导，《审计法》第2条对此作出了明确规定，这是我国审计监督区别于世界上所有国家审计监督的关键之处。第二，审计机关的独立性是相对于其他行政机关、社会团体和个人而言的，这种独立性仅仅是行政机关之间的权力分工，以及审计作为行政主体与行政相对人之间的关系而言的。

本条应当结合《审计法（2021）》第14条至第17条来理解，第14条从审计机关和审计人员行为禁止的角度规定审计人员的独立性。第15条则从审计人员办理审计事项（审计执法）时的回避义务角度规定审计人员的独立性。第16条从审计机关和审计人员审计执法中的保密义务角度间接规定了审计独立性。第17条从审计人员受法律保护和审计机关负责人依照法定程序任免的角度对审计独立性进行规定。

【理论分析】

从法解释学的角度看，我国的审计独立性不是从审计权与立法权、司法权、行政权之间相互关系的角度来规定的。

第一，审计独立性的目的是实现权力的监督和制约。尽管在我国实体法上将审计法划归于经济法，但审计法实际上并非市场监管法或市场调控法，不像通常的经济法关注的国家如何更好地调整特定的经济关系，减少经济生活的交易成本和社会成本。相反，我国的审计法具有典型的行政法特质，关注“规范和控制行政权”，如同英国学者威廉·韦德所说的那样，审计法“调整公共当局行使权力和履行职责”，审计独立性的目的也正在于此。

第二，我国坚持行政型审计体制，审计监督在国务院领导下，内置于行政权系统。审计监督以自身作为行政权的一个子系统来实现对各种公权力的监督和制约。

第三，党的统一领导是审计独立性的政治保障和中国特色，《审计法（2021）》通过创设中央审计委员会制度来予以体现。

第四，我国《宪法》与《审计法》所规定的独立性只是从审计机关与“其他行政机关、社会团体和个人”之间的相互关系的角度来规范的，并非从审计机关与司法权、立法权之间的关系角度来理解。而国际上从政治结构角度关于审计独立性最宏观的理解一般是从审计监督权、司法权、立法权和行政权之间的关系角度来展开的，理解角度不同，得到的结果有很大的不同。

影响审计独立性的因素众多，既有宏观角度国家政治结构方面的因素，也有中观角度法律制度审计方面的因素，更有微观角度人员素质、执法程序、行为禁止、特别法定义务（如回避）、职业教育与培训、审计准则的执行等方面的因素。宏观角度对审计独立性的制度安排更体现各国的政治制度特点，中观和微观角度制度安排的差异多具有技术和操作层面的意义。此外，就本条内容而言，条文中的“个人”可能是一般意义上的社会个体，但鉴于我国国情，更有可能是“领导干部”。

【案例与实践】

四川省建立领导干部干预审计登记处理制度[45]

2016年11月，四川省审计厅出台《干预审计工作行为登记报告制度（试行）》（以下简称《制度》），明确领导干部、审计事项关系人或其他人员，在审计部门依法履行审计职责过程中，通过各种方式向审计机关及人员施加压力或影响，干扰审计机关依法独立、客观公正行使审计监督权的行为，将被登记报告并受处理。

七种情况属于干预审计工作行为，包括：

1.要求审计机关及人员对有关事项不深查、对发现问题不予或不如实报告；

2.超越职权对审计执法行为施加影响，要求审计机关作出从轻、减轻、免除审计处理处罚等违反法规规定行为；

3.要求审计机关及人员对发现重大违法违纪案件线索的单位或个人不予调查或不作移送移交处理；

4.本人或授意、纵容相关人员打探案情、请托说情、通风报信；

5.安排、变相安排审计人员私下会见被审计对象或其他与审计事项有利害关系人；

6.采取威胁、恐吓、利诱审计人员行为等；

7.同时明确，要正确把握干预审计工作行为与正常履职、提出合理建议的界限，严格区分是否谋取私利、违背法定职责、影响审计独立性等情形。

干预人员的基本情况及干预行为及时登记：

要求审计机关及其工作人员在遇到干预审计工作行为时，应坚持谁发现谁登记的原则，及时登记干预人员的基本情况及干预行为，填写《干预审计工作行为登记表》，全面记录、全程留痕，不得隐瞒干预的行为。

同时规定，干预行为情节轻微，且未造成实际后果或影响的，由所在审计机关备案存查；造成实际后果或影响的，审计机关视情况可采取向上一级审计机关报告、向有管理监督权限的纪检监察机关或组织人事等部门报告或通报；遇到人身伤害或威胁恐吓等紧急情况时，及时向公安机关报（备）案。

对审计机关工作人员如实记录和报告干预审计工作行为受到打击报复的，审计机关应当及时组织调查，需纪检监察等机关处理的应当及时移送并追踪处理结果。不如实登记、报告的，追究相关人员责任。审计机关人员干预审计执法的，应按相关规定从严查处。

案例分析：该《制度》将“领导干部、审计事项关系人或其他人员”纳入视野，一并规制，其制定和实施有效地细化和实化了《审计法》的对应条文，便于法律的实施，对审计机关提高依法独立履行审计监督职责的水平和整体效能意义重大。