第二章
审计机关和审计人员

第七条
【审计体制】

国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。审计长是审计署的行政首长。

【立法目的】

本条对我国审计监督领导体制进一步作出具体规定。

【条文解读】

我国的审计监督机关——审计署隶属于行政权序列，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。审计长是审计署的行政首长。本条应当结合《审计法（2021）》第2条、第5条和第8条才能得到更为全面的理解，第2条规定了党对审计工作的领导，以及将“构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”作为我国审计监督体制的总目标。第5条对审计监督体制的独立性进行了规定。第8条至第10条对地方各级审计机关的工作体制进行了规定。本条是对审计监督领导体制的规定。

本次《审计法》修正后，我国已经不再是传统意义上的行政型审计体制，实现了审计体制的中国化创新。

【理论分析】

从时序角度看，任何国家的审计监督制度都经历了一个迁移的过程，也是一个不断合理化的制度调适过程。以美国为例进行详细考察，美国的审计监督体制经过很多次微调，其中至少有两次明显的质变。美国国家审计的起源可以追溯到1775年独立战争时期，当时大陆会议专门配备人员负责有关会计和审计业务。美国独立之后，设立了专门的审计官对财政财务收支进行审计监督。根据1894年的《克雷科雷尔条例》，美国在财政部、陆军部、海军部、内政部、国务部、邮政部分别设置6名审计官分署办公，共同接受财政部长的领导。由此可见，当时美国的国家审计模式还属于行政审计模式，内容也仅仅是监督各种费用支出。进入20世纪之后，美国国家治理的客观需求与行政审计监督制度之间的矛盾日益突显，改革的呼声也愈来愈高，于是美国便借鉴了英国的立法审计监督模式，创设了立法型审计监督法律制度。1921年，美国国会通过了《美国预算和会计法案》，建立了隶属于国会的最高审计机构——美国审计总署[50]，这是第一次质变。此后，《美国预算和会计法案》历经数次修改，美国审计总署的职能与职权范围不断扩展。近年来，美国审计总署还日益重视对联邦政府有关政策，如教育、科技、能源、税收管理、防止犯罪等的执行情况进行审计，以协助国会监督和改进政府工作。同时对政府各机构和公营企业履行社会责任的情况，如环境保护、平等就业、消费者权益保护等进行评估，以促使政府关注公众的生活和正当权益。美国审计总署（General Accounting Office，简称GAO）也更名为政府责任办公室（Gov-ernment Accountability Office）这是第二次质变。

从结构角度看，每个国家的审计监督制度都经历了一个结构和功能不断复杂化的过程。美国的国家审计机构分为联邦、州和地方三级。在联邦层面，美国审计总署负责对联邦政府及其各部门的审计工作。1978年的《美国监察长法》规定在农业部等12个联邦机构设立监察长办公室，确立了监察长办公室的法定监督地位。监察长办公室是美国各联邦机构的内部监督机构。监察长为各联邦机构监察长办公室的负责人，由总统任命，但须由参议院提名并同意。1978年之后，国会又陆续在其他联邦机构设立了监察长办公室，到1988年对《美国监察长法》进行修正之后，设立了监察长办公室的联邦机构已达56个。

在各州以及地方均设有审计长办公室，负责所管辖区域内的审计事务，负责人则由地方政府行政长官任命。联邦与各州、地方的审计机构分别隶属于各级立法机关，并且彼此之间也相互独立，不存在领导与被领导的关系，但各州和地方在执行审计工作时，必须遵守联邦审计机关制定的审计准则等制度。可见，简单地用“立法型审计”一词已经难以概括美国审计体制的全貌。同样，我国的审计体制经过本次修法也完成了中国审计监督史上新的一次质变，并构建了更为科学、系统的监督体系。

我国的行政型审计在独立性上具有进一步探讨的余地。若要保证一种权力具有独立性必须坚持三个基本原则：第一，监督者与被监督者利益中立（中立原则）。第二，监督者与被监督者之间不相隶属（分离原则）。第三，权力监督渠道多样化（多元性原则）。[51]以此观之，行政型审计体制中在审计监督权内置于行政权（实际上审计监督权是行政权的内部子系统）的情况下，想要监督行政权，甚至要肩负对全部公权力进行全覆盖式监督的重任，就显得任重道远。这种情况在我国监察权演变历史上也遇到过，我国的行政监察体制长期以来监督效果并不理想，直到2018年《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的出台而改制成现在的监察委员会制度，原因也正是监察权内置于行政权，影响了监督的独立性而难以取得显著成效。

【立法例比较】

1921年的《美国预算和会计法案》第303条和1980年《美国审计总署法案》第104条，对主计长及其他审计人员的任免条件和程序进行了规定。主计长的任命程序为：先由国会两院和两党议员组成一个特别委员会，由该委员会推荐3名候选人，再报由总统确定1人提交参议院表决，根据参议院的最终表决结果由总统进行任命。总统也可以自己提出主计长人选，但要通过国会的确认和审批。就任职期限而言，主计长每届任期15年；就主计长的罢免程序而言，只有法定情形时，由参、众两院联合通过决议后才能罢免。

根据1977年的《加拿大审计长法》的规定，审计长任期为10年，年满65岁就不再继续任职。凡任过审计长公职者，不得再任此职，在没有充分理由和未经一定程序的情形下，任何人无权罢免审计长。

根据1985年的《德国联邦审计院法》的规定，联邦审计院院长、副院长由总统提名，经参、众两院同意后任命，任期12年或至65岁退休，不得连任。除审计院院长外，其他成员均为终身制公务员，不能被任意调离、撤职或被迫提前退休。除审计院院长、副院长外，其余64位重要成员（厅长、主任）均由审计长提名呈请总统任命。

根据1974年的《日本会计检查院法》的规定，会计检查官的提名须经两院同意，由内阁任命，并须得到天皇的认证。会计检查官在任期内非因法定特殊事由不得免职。

评述：提高审计独立性可以从政治、体制、机制和技术等多角度切入，除了在权力配置整体结构方面下功夫之外，微观层面也有很多值得探究的地方。比如，从各国的经验来看，改变审计长的任命方式和任期制度是一个值得研究的内容。

从以上国外立法比较中可以看出，关于最高审计长官在内的各级审计官员的选任一般有三个特点：第一，包括审计长在内的各级审计官员的任期往往大大长于其他公权力系统官员的任期，审计监督系统的高级官员的任期一般采用终身制或者规定比较长的任期。第二，将审计官员的选任机制复杂化，其提名权、任命权、报酬决定权分别由不同的机构掌握。第三，有关审计法院工作人员的任免程序很严格。关于审计监督体制的变化一般需要较长的历史周期和较大的法律变迁成本，甚至要为此修改宪法和若干相关法律。这种在宏观体制机制不变的前提下，从技术角度确保审计系统依法独立履行审计职责的做法值得借鉴。