一、土地制度与经济社会发展

中国现有的土地制度，尤其是城乡二元的土地制度安排，为改革开放以来的快速工业化和城镇化提供了充裕的土地要素，并为城镇基础设施和公共服务供给提供了资金来源。现有文献普遍认为当前的土地制度是中国社会经济不断发展和演进的根源2 ，因此土地制度改革成为认识中国经济发展的重要视角之一。

（一）改革开放以来的发展成就

改革开放四十多年来，中国经济发展经历了连续多年的高速增长，被誉为“人类经济史上的奇迹”。3 统计数据显示，1978年，中国国内生产总值（gross domestic product, GDP）仅为3 645亿元，约占世界GDP的4.6%4 ，人均GDP为381元5 ，位于全球欠发达国家行列的末端。2019年，中国GDP高达99.09万亿元6 ，占世界GDP比重达到16.33%，稳居全球第二，人均GDP增长到7.09万元，这意味着中国稳步迈入了全球中等收入国家的行列。中国经济在四十多年的发展历程中保持了年均近9.5%的增长速度，2019年，经济总量规模已是改革开放之初的34倍以上。7

除了经济的高速增长，中国改革开放所取得的伟大成就还体现在国家经济结构与社会结构的变迁上。据统计，1978年，中国第一、二、三产业结构比例为28︰48︰25，而第二产业增加值仅为1 755亿元；到了2019年年底，产业结构比例调整为7︰41︰52，第二产业增加值也达到36.60万亿元，相比改革开放之初增长了200倍以上。与此同时，中国城镇化率（按常住人口计算）也从改革开放伊始的17.86%迅速增长到2019年的60.60%8 ，这意味着四十多年中累计有2.8亿左右的农民离开家乡并真实地参与了中国城镇化的进程。由此可见，经过四十多年的稳步发展，中国已由一个传统的农业大国转变成以工业化、城镇化为主体的现代化国家9 （见图1-1），国家综合实力也与日俱增。

事实上，多年来中国经济增长的主线始终是工业化、城镇化。10 从1978年党的十一届三中全会提出的突出科技进步作用的工业化战略到2002年党的十六大提出的“以信息化带动工业化、以工业化促进信息化”的新型工业化战略，以及从改革开放初期的小城镇建设战略到2007年党的十七大提出的大城市发展战略，再到2013年的新型城镇化建设战略，都体现了这一发展逻辑。

中国经济与社会结构的快速转型造成了土地从农业用途向工业、城市用途的转变，尤其是大量农业用地被转变为建设用地，即农地非农化过程。据统计，为推动工业园区开发建设，2007年前后全国共设有各类国家级、省级、市级经济开发区共6 866个，涉及土地总面积3.86万平方公里11 ；还有研究表明，中国在1978—2008年农地非农化的年均数量（即土地资源投入量）约为30万公顷，且其投入变化趋势与中国经济增长的波动趋势基本一致。12由此可见，土地资源作为一项重要的生产要素以及各类社会经济活动的重要空间载体，与中国改革开放所取得的经济成就密切相关，而且是助推中国工业化和城镇化建设的重要因素之一。对此，我们不禁进一步思考，是什么机制保障了农用地的及时投入，从而满足中国改革开放以来经济社会的发展需求。

（二）中国土地制度对社会经济发展的支撑

土地资源作为人类社会最为重要的生产要素之一，与资本、劳动力以及技术等共同推动了经济社会的发展。在中国工业化、城镇化进程中，土地要素用于社会生产并非简单的予给予求，因为土地资源的供需往往牵涉不同权利主体权益的变化。为了协调土地不同权利主体的利益以保障社会生产的有序进行，土地制度需要不断创新。简言之，土地要素的投入是土地制度安排的结果，这也是认识中国改革开放以来所取得的伟大成就的重要视角之一。

围绕土地资源利用、管理及收益分配而建立起来的一系列规则安排构成了土地制度。土地制度是确立生产关系的重要制度性安排，也是一国经济制度体系中最为基础的规则设定。13 相比于其他国家或地区，中国的土地制度具有显著的特点，即三个“二元”特征：一是城乡二元土地所有制，城市土地属于国家所有，并由国务院代为行使所有权，而农村土地属于集体所有，并由乡镇集体组织、村集体组织或村小组代为经营、管理；二是城乡二元土地市场，国有土地可以就土地使用权进行市场化的交易买卖，由地方政府垄断，而集体土地一般不允许入市交易14 ，且受地方政府严格管控；三是地方政府的二元主体角色，地方政府既是土地资源的管理者——通过土地用途管制严格限定土地所有制的转变，也是土地交易的主导者——征收集体土地，并将其转为国有土地在国有土地市场上进行交易。正是由于上述三个“二元”特征，中国土地制度助推了改革开放以来工业化、城镇化的发展。

一方面，中国土地制度框架下的农地非农化（即土地要素向城镇和工业领域的投入），为工业化、城镇化的资本积累提供了渠道。15 原始资本积累是促进一国经济发展的重要途经。不同于欧美国家通过战争、侵略或殖民等手段完成本国工业化的原始资本积累，改革开放之后，中国工业化、城镇化的资本积累一定程度上是通过农地非农化所带来的土地增值收益实现的。具体而言，在城乡二元土地所有制及城乡二元土地市场的制度框架下，地方政府通过征收土地将集体土地转变为国有土地，并在国有土地市场进行出让交易，在这个过程中，地方政府通过“低价补偿、高价售卖16 ”获得高额的土地增值收入，为地方基础设施和公共服务供给提供了重要的资金来源。此外，地方政府在招商引资中的“竞次”行为17 ，会促使其以较低的价格吸引外来的工业投资，也就是通过降低企业用地成本来吸收市场投资，这本身也是完成资本积累的又一种隐性形式。

另一方面，中国土地制度框架下的农地非农化，为工业化、城镇化提供了源源不断的土地生产要素。在二元主体角色下，地方政府为了公共利益的需要，比如基础设施建设，就会动用行政征收权将农民集体所有的土地转变为国有土地。但是，法律法规并没有明确界定公共利益的内容，这造成地方政府往往会扩大“公共利益”的范畴以满足地方发展利益的需求，扩大对集体土地的征收规模，比如扩大供应住宅、商业用地的规模等。18 这是因为地方政府在征收集体土地过程中享有较高的自主权，征收土地的补偿价格及征收土地的规模通常由地方政府决定。

（三）不平衡的农村土地制度与城市土地制度

基于城乡二元土地所有制，中国土地制度又可以进一步划分为城市土地制度与农村土地制度两类。前者主要是针对城市国有土地的利用、管理与收益分配的规则安排，后者主要是针对农村集体所有土地的规则安排。经过四十多年的发展，以国有土地有偿使用制度和市场体系为主要内容的城市土地制度已在土地交易、价格形成、收益分配及利用管理等方面形成了较为完备的法律法规与制度体系，成为城市经济社会发展的重要经济制度之一。

与城市国有土地相反的是，农村集体所有土地一方面被限定用于从事农业生产或部分与农业生产生活相关的建设开发活动；另一方面，由于农村集体土地所有权的缺陷及法律法规对其参与市场交易的限制，农村集体所有土地无法形成高效、独立的土地市场，资产价值无法显化。在这一背景下，农民的权益难以得到有效保障，农村的经济社会发展也因此缺乏类似城镇经济社会发展的动力，成为中国社会经济发展“不平衡、不充分”的症结所在。

城市土地制度的相对完备与农村土地制度的相对缺失，使得中国改革进入深水区后，农村土地制度的改革创新成为重要议题。比如，地方政府通过征收农村集体所有土地获取了大量土地要素以及大部分土地增值收益，本质上是农村土地制度的不完善所致。根据《中华人民共和国土地管理法（2004年修正版）》规定，在城乡二元土地所有制的框架下，政府出于“公共利益”的需要，可以动用行政征收权将农村集体所有土地转变为国有土地，并按原有农业用途进行低价补偿，而农民在这一过程中很难有拒绝的权利。19如何体现农民集体土地所有者权益，如何实现“同地同权同价”，成为农村土地制度改革需要直面的问题。再比如，现阶段农村为城市发展提供了大量低成本的劳动力，这主要是因为大量农民是在未完全放弃农村宅基地和承包地的前提下进城务工。宅基地、承包地等实质上扮演着“蓄水池”和“稳定器”的角色，为广大农民提供基本生活保障，起到对抗市场风险的作用，免除了农民进城务工的后顾之忧，同时也降低了农民工对城市务工收入高于务农的机会成本和对抗风险的需求。但是，这种“蓄水池”和“稳定器”的状态也造成农村土地资源配置效率的低下，是农村土地制度改革需要直面的另一类问题。

总而言之，中国改革开放四十多年来所取得的伟大成就，离不开特有的农村土地制度。一方面，我们应该认识到农民集体在这个过程中所作出的牺牲和贡献；另一方面，我们也要认识到在当前“以工促农”“统筹发展”的战略布局下，有必要对农村土地制度进行全面审视，通过制度改革创新赋予农村地区新的发展活力，也赋予农民新的发展权利。

1 韩长赋.中国农村土地制度改革[J]. 农业经济问题，2019, 1:4—16.

2 刘守英.直面中国土地问题[M].北京：中国发展出版社，2014.

3 林毅夫.改革开放40年中国经济增长创造世界奇迹[EB/OL]. (2018-05-06) [2021-03-30]. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1599667232988406990.

4 世界银行WDI数据库。

5 国家统计局.改革开放铸辉煌 经济发展谱新篇——1978年以来我国经济社会发展的巨大变化[EB/OL]. (2013-11-06)[2021-03-30]. http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html.

6 国家统计局.中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报[R/OL]. (2020-02-28) [2021-03-30]. http://www.stats.gov.cn/tjgz/tjdt/201311/t20131106_456188.html.

7 林毅夫.改革开放40年中国经济增长创造世界奇迹[EB/OL]. (2018-05-06) [2021-03-30]. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1599667232988406990.

8 国家统计局.中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报[R/OL]. (2020-02-28) [2021-03-30]. http://www.stats.gov.cn/tjgz/tjdt/201311/t20131106_456188.html.

9 吴宇哲，孙小峰.改革开放40周年中国土地政策回溯与展望：城市化的视角[J]. 中国土地科学，2018, 32(7): 7—14.

10 张平，楠玉.改革开放40年中国经济增长与结构变革[J]. 中国经济学人，2018, 13(1):22—57.

11 国家发展和改革委员会，国土资源部，住房和城乡建设部. 关于全国各类开发区清理整顿工作总结报告[R/OL].(2012-08-30)[2021-03-30]. http://www.doc88.com/p-974627821675.html.

12 谭荣,曲福田. 土地非农化的治理效率[M].北京：科学出版社，2015.

13 韩长赋.中国农村土地制度改革[J]. 农业经济问题，2019, 1: 4—16.

14 《中华人民共和国土地管理法（2019年修正版）》已允许农村集体经营性建设用地进行使用权的入市交易。

15 刘守英.土地制度变革与经济结构转型——对中国40年发展经验的一个经济解释[J]. 中国土地科学，2018, 32(1): 1—10.

16 低价补偿是指以不超过原农业用途年产值的30倍进行补偿，高价售卖是指将征收土地在国有土地市场上公开出让所获取的价格。

17 陶然，袁飞，曹广忠. 区域竞争、土地出让与地方财政效应:基于1999～2003年中国地级城市面板数据的分析[J]. 世界经济，2007，10:15—27.

18 陶然，陆曦，苏福兵，等. 地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思[J].经济研究，2009，44(7): 21—33.

19 刘守英.直面中国土地问题[M].北京：中国发展出版社，2014.