自序

《农村土地制度改革的中国故事——地方政府行为的逻辑》终于付梓了，它是我们观察和思考中国土地制度改革的第四本书。“十二五”初期，我们就开始对中国土地制度，尤其是农村土地制度改革进行深度观察，陆续在浙江、江西、重庆、广东、广西、四川、上海、内蒙古、湖北、福建、河北等11个省（区、市）建立了覆盖“省-市-县-乡-村”的五级土地政策实证监测点。同时，我们还在这些省（区、市）组建了一支土地政策实证监测研究队伍。每年年初，我们统一选题并按照统一方法开展调研。经过十年的积累，我们形成了自己的研究视角，总结了一套土地政策评价方法，并对中国土地制度改革进行了持续的观察和分析。

“十二五”之初，我们重点观察了浙江、四川、江西、湖北、贵州等地针对农村土地制度改革热点问题所进行的探索，并于2014年出版了《新型城镇化战略下农村土地政策改革试验》一书。自此，我们初步搭建了对中国农村土地制度改革的制度分析框架，并在以后的研究中不断做了深化和创新。

在中央提出高质量发展的背景下，基于对广东“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村居）改造工作的跟踪分析，并结合上海、江西、四川、湖北等省（市）以及当时国土资源部在全国部署的低效建设用地再开发试点工作，我们提出了“政府主导”“社会资本主导”以及“利益相关方自组织”三种低效建设改造模式。我们还进一步分析了影响各地采用不同模式的因素和作用机制。这些内容都呈现在2016年出版的《新型城镇化战略下建设用地再开发政策的理论与实践》一书中。

在既要保障发展，又要保护资源的严格要求下，中央提出数量、质量、生态“三位一体”耕地保护的理念。针对耕地占补平衡管理中出现的问题，我们从治理效率的视角出发，运用“资源配置、治理结构和制度环境”分析框架，分析了耕地占补平衡制度的演进过程，评价了其绩效，并讨论了未来可能的创新路径。基于此，我们于2017年出版了《耕地占补平衡政策评价与创新》一书。

2015年，党中央部署在全国33个县（市、区）开展农村集体经营性建设用地入市、宅基地制度和征地制度改革试点，旨在建立城乡统一的建设用地市场，实现农民的土地财产权价值，为修改《中华人民共和国土地管理法》提供依据。此次试点工作从2015年开始，至2018年结束，历时四年时间。四年时间里，我们对改革试点情况进行了详细的跟踪评估。

我们观察到，由于地方政府面临的激励和约束条件不同，农村土地制度改革在试点地区存在不同的路径。为此，我们从分析地方政府的行为入手，探索各地采取不同改革路径的内在逻辑，并进一步解释“从上向下”推动改革在执行过程中出现制度多样性的原因。在前期已经初步形成的制度分析框架的基础上，我们进一步完善了理论分析逻辑，建立了包含“激励机制、制度环境、政策工具”的地方政府行为分析框架和“效率、公平与损耗”的土地制度评价维度，作为本书的分析框架和理论支撑。

《农村土地制度改革的中国故事——地方政府行为的逻辑》致力于研究两个议题：第一，辨析制约农村土地制度改革绩效的因素；第二，理解农村土地制度改革试点中地方政府的行为选择逻辑。其中，关于集体经营性建设用地入市改革试点，我们选择了德清县、晋江市、北流市的做法进行比较分析；关于宅基地制度改革试点，我们比较分析了义乌市、余江县、湄潭县的不同做法；关于征地制度改革试点，我们重点分析了杭州市、南海区、和林格尔县的留用地制度；关于统筹农村土地制度改革实践，我们选择了绍兴市、泸县、松江区三地展开对比分析。在对上述四类改革试点的研究中，我们从效率、公平与损耗三个评价维度，对各地改革模式的增值收益、分配结构、制度成本等进行了评价分析。从地方政府在改革中的实施模式、让利程度和创新程度等方面来比较并解释地方政府的行为差异，以此梳理出“农村土地制度改革的中国故事”的主线。

在相同的改革背景下，由于中国目前的纵向政府间关系和地方间关系存在经济、社会发展条件的差异，地方政府采取了多样化的改革模式，并呈现出特定的规律。分析能否以及如何找到这一规律，正是本书最吸引人的地方。我们通过分析改革的实施过程、地方政府的具体行为、特定的制度环境以及当前央地关系下的激励机制，初步勾勒出农村土地制度改革的内在逻辑与规律。上述四类改革试点虽然在具体路径和模式上存在时空差异，但在提升土地收益、提升农民农村收益和降低制度成本上体现了相同的目标导向，这与各地面临相似的激励机制、不同的制度环境和地方情境有关。农村土地制度改革未来将面临深层次的体制机制制约，破解这一问题需要在政策工具、制度环境和激励机制三个层次上进行协同创新。

感谢所有为讲好“农村土地制度改革的中国故事”作出贡献的伙伴们。在我的学术生涯中，最幸运的就是能够同这些优秀的同行们一起愉快地合作，共同探索中国土地制度改革的过程。感谢中国国土勘测规划院为本书提供的支持和便利。感谢浙江大学公共管理学院谭荣教授和他的CLIME团队对本书研究思路、方法和框架的设计，以及熊昌盛、孙萌、韩曼曼、胡如梅、王荣宇、张凯文、税丽、周天肖等人在资料整理和书稿撰写上的协助。感谢浙江省、江西省、重庆市、广东省、上海市、四川省、广西壮族自治区、福建省、湖北省、内蒙古自治区、河北省、贵州省等地相关研究机构从事土地政策研究的同行们。近十年的合作中，我们在土地政策研究的道路上结下了深厚的友谊，我们互相成就，彼此欣赏，共同发展。

感谢北京大学出版社的林君秀主任对本书的肯定和大力支持，感谢兰慧女士对本书提出的非常专业的修改建议，感谢张俊仪编辑对本书的加工处理。

希望我们的研究能够引起同行的关注和讨论，并吸引更多的人关注中国农村土地制度改革。

唐 健

2021年8月