“民告官”，让公民权利更有保障（代序）

姜明安[1]

行政诉讼，即俗称的“民告官”制度，是人民法院为作为行政相对人的公民、法人或其他组织提供法律救济，对作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织行使行政权的行政行为实施法律监督的重要制度。这一制度能否有效运作，关系到广大人民群众能否真正感受到我国社会主义法治的公平正义，关系到我国社会主义民主政治能否真正把权力关进制度的笼子里，关系到新时代能否切实推进行政主体依法行政的重要条件和基本保障。

从古代的“拦轿伸冤”，到如今的行政诉讼法律体系的建成，自1949年中华人民共和国成立至今的七十多年时间里，我国选择和探索公权力运作模式的脚步始终没有停止过。

1989年出台的《行政诉讼法》，解决了“民告官”没有法律依据的问题，标志着我国行政诉讼制度的正式建立，标志着我国社会主义民主和法治发展到了一个新的阶段——“民”可以告“官”，“官”的行为要接受司法审查，并通过司法途径向“民”承担法律责任的阶段，开启了保护行政相对人合法权益、监督行政机关依法行使行政职权的司法途径。

1993年，我国出台了《国家公务员暂行条例》，这对于提高行政效能而言有着重要意义。该《条例》的制定，对于实现国家公务员的科学管理，保障国家公务员的优化、廉洁，发挥了巨大作用。该法规已在2005年升格为《公务员法》。

1994年我国出台了《国家赔偿法》，在中国几千年的文明发展史中，这部法律第一次把公民和国家置于平等地位。通过法律制度的运作，我国国民开始认识到，即使是社会主义国家，政府也会犯错误，人民的政府也可能侵犯人民的权益，国家侵犯公民权益要依法承担赔偿责任。同时，这部法律还解决了“公务员害怕出错而不敢工作”和“公务员赔不起导致公民无法获得赔偿”的顾虑。可以说，这一法律制度的实际运作是国家尊重和保障人权与人民控制和制约国家公权力的法治的重大进步。

1996年出台的《行政处罚法》对我国的行政管理秩序和社会生活产生了重大影响。作为继《行政诉讼法》《国家赔偿法》之后行政法领域的又一部重要法律，《行政处罚法》通过限制和规范行政权行使，特别是通过正当法律程序规范行政机关的行政处罚权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进了依法行政和法治政府建设，有利于防止腐败和加强廉政、勤政建设，维护社会主义市场经济秩序和保障经济建设的健康发展。值得注意的是，《行政处罚法》的立法模式确定后，《行政许可法》和《行政强制法》相继出台，从而形成了我国行政程序立法的“三部曲”。

2007年《政府信息公开条例》出台，这一行政法规对我国社会进步起了极大的推动作用。这部《条例》对政府信息公开的范围、方式和程序均有明确、具体的规定，这些规定有利于保障公民的知情权，为公民知政、议政和对政府决策的参与以及对公权力行使进行监督提供了保障。同时，改善了我国市场经济的环境，为企业公平竞争和消费者放心消费提供了保障，从而提高了市场经济的效率和质量。

自此，以《行政诉讼法》《行政复议法》为基础的行政救济法律体系和以《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》为基础的行政行为法律体系基本建成。《行政诉讼法》颁布三十多年来，对推进中国法治、人权和宪制的进步发挥了其他制度无可比拟的作用，特别是2014年对《行政诉讼法》的修改，相对于原《行政诉讼法》有一系列制度创新，使很多问题得到了解决，使行政诉讼制度的运行获得大幅改善，使我们共和国的“民告官”制度更加完善。在新时代，我们共和国公民的权利获得了更加切实、更加有效的保障。比如，立案审查制改登记制，让当事人起诉难变起诉易；案件可跨行政区域管辖，让地方干预易变干预难；扩大受案范围，让行政解纷法治渠道窄变法治渠道宽；放宽当事人资格限制，让利害关系人参与诉讼机会少变参与机会多；增加复议机关被告责任和被诉行政机关负责人出庭应诉责任，让“告官见官难”变“告官见官易”；改进诉讼程序，让起诉时限短，诉讼耗时长变起诉时限延长，诉讼耗时减少；扩大司法审查强度，增加裁判形式，让行政诉讼救济手段更多，监督力度更大；增加行政裁判的执行方式，让行政审判更有权威，更有公信力，等等。

尽管如此，我国行政诉讼制度还有比较大的改进、发展和完善的空间：一是要继续扩大行政诉讼的受案范围。当前行政诉讼受案范围采取列举式的“正面清单+负面清单”的模式。这导致行政机关可以任意做法律没有明文禁止的事情，而当事人却无法起诉，从而限制了行政诉讼的受案范围。故建议将行政诉讼受案条件修改为“概括式+负面清单”的模式，除了负面清单中的行政行为外，其他包括抽象行政行为在内的所有行政行为都应当允许利害关系人提起诉讼。

二是需要进一步改进被告适格条件。《行政诉讼法》规定行政行为被公民、法人或者其他组织起诉的行政机关和法律、法规、规章授权的组织可以作为行政诉讼的被告。然而，首先，当前党政合署办公的机构，挂的是党的机关的牌子，形式上不是行政机关，无法成为被告。但根据行政法治原理，只要是实质行使行政权的行为对相对人合法权益造成了不利影响，就应当允许其提起行政诉讼。其次，监察机关虽然不属于行政系统，它仍然要行使某些行政权。然而，依照《行政诉讼法》和《监察法》却无法对监察机关提起诉讼。随着依法治国和依宪治国的推进，监察机关行使行政权侵害公民合法权益的，应当成为行政诉讼的被告。再次，行业协会等社会公权力组织作出侵犯成员合法权益的行为时，如果相应行为有法律、法规或规章的明确授权，可将其作为被授权组织提起行政诉讼，但如果没有授权性规定，则无法提起行政诉讼。我国行政诉讼制度的改进与发展，应当改进被告适格条件，不能仅以形式要件进行判断，而应以是否行使了影响公民权益之权力的实质标准作为补充标准。

三是改革现行的行政审判体制。我国行政审判制度建立之初，在基层法院设立行政审判庭审理以同级行政机关为被告的案件。当事人对一审法院判决不服时向被告所在地的中级法院上诉。该审判体制在实践中难以保障法院的独立审判权。对此，2014年修改《行政诉讼法》时规定，在最高人民法院批准的前提下，由高级人民法院确立可以跨行政区域审理行政案件的法院。但该“跨行政区划管辖”要经过上级法院的特别指定，不具有普遍性。实践中，各地并非设立新的管辖法院，而是由辖区内某个法院集中受理行政诉讼案件。这导致被指定管辖行政案件的法院人员和经费不足，而不再受理行政案件的法院的行政审判人员因闲置而转岗。鉴于建立“跨行政区划管辖”的法院是行政审判体制的发展方向，建议撤销基层法院的行政审判庭，把优秀法官集中到中级法院来审理行政诉讼案件，待条件成熟后，可以将其从中级法院脱离出来，建立独立的行政法院。

四是行政公益诉讼案源和诉讼主体的扩展。现行《行政诉讼法》关于行政公益诉讼的类型只规定了四类，受案范围过窄，涉及生产安全管理、文物保护等的案件暂都无法受理。另外，当前只有检察机关能够提起行政公益诉讼。但与专业的社会公益组织相比，检察机关在提起公益诉讼时存在经验和专业性不足的问题。因此，应当将提起行政公益诉讼主体资格的范围适当扩展到有关社会公益组织。

总之，行政诉讼制度从起步到发展，三十多年来的成绩来之不易。成绩是显著的，但也需要与时俱进的发展和创新，才能彻底改变立案难、审理难、执行难的现状，这不仅需要从国家层面对行政诉讼司法体制继续进行持续改革，还需要司法实务中一个个鲜活的行政案件的公正审理，来倒逼和推进行政诉讼的体制机制创新。

本书立足于行政诉讼程序的全局，集中反映和体现了北京京润律师事务所各位律师代理行政诉讼案件多年的丰富实务经验，从主体、期限、管辖、程序、证据、庭审六大方面全面、深入地探讨和论述了行政诉讼过程中不同参与者在不同诉讼阶段所享有的权利、义务，以及诉讼过程中各方应当注意的事项，这对于行政诉讼原告、被告、第三人以及行政诉讼案件代理人均具有非常强的指导性。

纵观全书，该书具有如下亮点：

第一，内容全面，体系结构合理。本书紧扣行政诉讼的特点，既全面地阐释了行政诉讼程序中参与各方——原告、被告、第三人、代理人、证人、鉴定人等——的法律地位；又深入地探讨了行政诉讼程序——从立案到一审、二审、再审、抗诉等——各个环节运作中的法律问题。既宏观地论述了行政诉讼的运作过程，又从微观层面介绍了行政诉讼具体的诉讼流程——原告陈述、被告答辩、原被告举证质证、法庭辩论等。

第二，该书内容对不同读者具有指导性，实操性强。本书的各项基本观点是作者们根据多年实务经验进行提炼而成，其内容对原告、被告、第三人及诉讼代理人均具有非常强的实务操作指导性。如果读者是原告，可以根据本书去判断自己是否具有原告的主体资格、应当以哪一机关为被告、应当去哪个法院起诉、如何准备证据、法庭上如何阐述自己的观点；如果读者是被告，可以根据本书去判断如何应诉答辩、如何举证质证、发表己方观点；如果读者是代理人，本书亦可以成为其代理案件的示范与指引。

第三，该书作者均具有较高的专业水平。本书的六位作者，都是多年工作在行政诉讼司法实务一线的代理律师，足迹踏遍了全国各地，从程序到实体，从各个地区的基层人民法院到最高人民法院，每年代理行政案件达数百件。既与省、部级法制部门的公职人员、行政负责人、公职律师或专业律师对过庭，也跟乡镇人民政府、派出机构等基层公职人员、初入公务员队伍的新人对过庭。本书的六位作者均是资深律师，他们有着深厚的专业行政诉讼代理经验，非常熟悉地掌握了行政诉讼程序中原被告各方的“攻防”要点。

第四，本书案例丰富，具有典型性和代表性。以案说法是本书的显著特点，书中穿插了大量作者自身代理过的或者在社会上有一定影响的行政诉讼案件，使本书更具可读性。作者们善于从代理过的成千上万个行政诉讼案件中进行归纳总结，提炼出让起诉方更容易或者说更可能胜诉的“胜诉之道”，让诉讼主体少走弯路，实现精准诉讼之功效。

第五，紧跟行政诉讼法学前沿。法律的生命不仅仅是逻辑，更在于实践，而律师工作在实践法律的第一线。本书对于行政诉讼实务中常见的具有争议性的疑难、复杂问题，结合法院最新的裁判规则，进行了梳理与归纳，无论是对实务代理，还是对理论研究，都具有极强的指导意义。

第六，对规范执法有促进作用。行政诉讼是对行政机关行政职权的一种监督程序，目的是促进行政机关依法行政，保障公民、法人和其他组织的合法权益。规范的行政执法，既有利于法治政府建设，也有利于保障行政相对人的合法权益不受行政职权的侵害。本书通过对行政诉讼程序中对于行政行为合法性审查的梳理，促使行政机关依法行政，针对性地完善、规范行政执法程序，保障行政相对人的合法权益。

总之，本书是行政诉讼理论与实践相结合的一部优秀之作，正如书名《行政诉讼胜诉之道》一样，它不仅能够作为当事人启动行政诉讼程序的指引，也可以成为律师代理行政诉讼案件的示范，对于行政工作人员避免行政机关败诉也有积极的启示作用，对于研习行政诉讼的学生或者学者也是一本了解行政诉讼实务非常好的参考书。

北京京润律师事务所是一家以行政诉讼为主业的律所，聚集了一批有良好教育背景、专业素养高、实务经验丰富、社会责任感强的律师。多年来北京京润律师事务所律师活跃在行政诉讼司法实务一线，代理过许多具有重大影响的案件，为维护当事人合法权益以及推进我国行政诉讼制度向前发展作出了他们特有的贡献。作为北京京润律师事务所的顾问，本人在此书即将出版之际，特撰此序言，向各位读者进行隆重和诚挚的推荐。

是为序！

2021年4月2日

于北京海淀区八里庄寓所