第二节 特殊情形下的被告主体资格确认
实践中，行政行为并非都是由单一主体以单一固定形式作出的，可能是一个行政主体以多个行为作出的，或者是多个主体（包括非行政主体在内）共同用一种形式作出的，又或是多个主体（包括非行政主体在内）共同用多种不同形式作出的。面对如此纷繁复杂的现状，我们需要具备精准识别适格被告的能力，尤其在以下情形中能够有效甄别并正确确定被告。
一、共同被告
共同被告是两个以上的被告在同一个案件中的合并，属于诉讼主体的合并。在行政诉讼中，除前文已经述及的复议机关和作出原行政行为的行政机关作为共同被告的情形外，《行政诉讼法》第26条第4款还规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”若要据此将行政机关（包括被授权组织）列为行政诉讼共同被告，需要从行政主体性质和被诉行为性质两个方面加以把握。
首先，作为共同被告的主体必须是行政机关或被授权组织，且在两个以上。从排列形式来讲，构成共同被告的主体可以是：
（1）两个以上行政机关；或
（2）两个以上被授权组织；或
（3）一个以上行政机关和一个以上被授权组织。
如果是一个行政主体和一个以上非行政主体，即便共同实施了一个行政行为，他们之间也无法构成共同被告。因为，行政诉讼的被告只能是行政机关或被授权组织。此时，若要提起行政诉讼只能以这个行政主体为被告。
其次，被诉行为应当是行政行为，而非民事或刑事及其他行为。
从行政诉讼法立法目的和《行政诉讼法》第12条、第13条与《（2018年）行政诉讼法解释》第1条规定的行政诉讼受案范围来看，行政诉讼是解决行政争议的司法救济途径，是对行政行为的合法性审查。所以，被诉行为应当是行政行为，而非民事或刑事及其他行为。
再次，还应当是行政主体共同作出的同一个行政行为。
两个以上行政主体要成为共同被告，还需要共同的行为加以联接，即他们必须共同作出同一个行政行为。是否属于共同作出的同一个行政行为，可以通过行政行为外在表现形式，并结合行政主体作出该行政行为的真实意思表示，加以综合研判。“共同作出同一个行政行为”的表现形式大体有以下几类：
第一类是书面形式，即通过法律文书形式体现共同作出的行政行为，通常为两个以上行政主体共同制作行政法律文书并盖章。如城市管理综合执法局、城乡规划局、镇人民政府认为张三的房屋属于违法建筑，于是在他们作出的“违法建设处罚决定书”上，加盖各自公章。该处罚决定书即可证明三家单位共同对张三进行了行政处罚行为。
笔者代理的秦皇岛一起行政征收案件中，秦皇岛市海港区海港镇人民政府、秦皇岛市国土资源局海港区分局、秦皇岛市规划局海港区分局、秦皇岛市海港区城市管理综合执法局、海港区集中整治违法用地违法建设指挥部办公室联合作出《限期拆除通知书》，前述五个单位共同在《限期拆除通知书》上盖章，这就属于典型的此类情形。如果对《限期拆除通知书》不服提起诉讼的，应当以前述五个单位为共同被告向人民法院提起诉讼。
第二类是事实行为。实践中，不是所有的共同行政行为都能够通过书面形式呈现出来。这就需要借助客观事实来对共同行为加以判断。
如，某县人民政府、重点工程建设局和街道办事处以联合执法形式，组织人员强制拆除张三房屋，而实施强制拆除前，没有一个单位对张三作出过处罚决定书、限期拆除通知书等任何形式的通知书或告知书。不过，从张三收集的房屋拆除现场录像中可以看出，前述三家单位均派员到场参与拆除工作，由分管副县长手持对讲机指挥，其他人员有的把屋内物品往外搬运，有的用工具撬窗推墙等等。虽然他们没有作出过书面文件，但拆除时彼此分工协作，最终拆掉了张三的房屋。客观上，因他们的共同拆除行为，致使张三房屋灭失。此时，我们可以认定三家单位共同拆除张三房屋的事实行为，构成他们“共同作出的同一行政行为”。
第三类是书面形式和事实行为相结合。有的行政执法工作中，为了实现同一个行政目的，既有书面形式，又有事实行为，两者相叠加。
如，某地市场监督管理局和公安消防大队在对辖区内A酒店进行检查时，发现存在消防安全隐患，于是共同作出“责令停业整顿通知书”，责令A酒店停业整顿。为防止A酒店在停业整顿期间继续经营，后又一起对其客房、电梯等相关资产、设备进行了查封。该案例中，两家执法单位为了让A酒店消除安全隐患，先以“责令停业整顿通知书”作出行政处罚行为，后又进行查封，前者是书面形式，后者是事实行为，两者并用。
需要注意的是，如果是多个行政主体分别实施的行政行为，即便造成同一个结果，他们彼此也不构成共同被告。因为，没有形成共同实施该行政行为的合意，不是共同实施的行政行为。
二、“管委会”做被告
地方政府为促进区域经济发展，便于区域规划建设和管理，设立了形式多样的开发区，如经济技术开发区、旅游度假开发区、高教产业园开发区等，并为之配套有相应管理机构，这类管理机构习惯被称作开发区管理委员会，简称管委会。在开发区范围内，管委会手握行政大权，代替政府行使着行政管理职能，常以自己名义对外作出行政行为。因此，以管委会为被告的行政诉讼愈发增多。有的案件以被告不适格，驳回起诉；有的案件支持了原告诉讼请求。那么，管委会到底能不能作为被告？
这需要根据管委会设立情况，区别对待。《（2018年）行政诉讼法解释》第21条对此细分为四种情形，并规定了对应的被告。本书就此结合相关裁判结果加以说明。
如，陈某法诉大连普湾新区管理委员会和大连市人民政府，请求确认强拆行为违法、履行补偿与赔偿职责一案即属此类。辽宁省高级人民法院对该案审理后，作出的（2017）辽行终143号《行政判决书》，认为“《辽宁沿海经济带发展促进条例》第七条规定：辽宁沿海经济带重点发展区域内的新区管理委员会作为所在市人民政府的派出机构，行使市人民政府的经济管理权限和相应社会管理职能。根据上述规定，普湾管委会作为大连市人民政府的派出机构，具有经济管理权限和相应社会管理职能，具备行政主体资格，能够独立承担法律责任，能够作为被告应诉和承担责任”。最终维持一审判决结果，由大连普湾新区管理委员会承担相应义务。
山西省高级人民法院在（2018）晋行终332号行政强制二审行政裁定书中认定，“本院认为，根据查明的事实，长治高新技术产业开发区建设环保局是长治高新技术产业开发区管理委员会的职能部门……根据行政诉讼法关于行政主体的一般原理，长治高新技术产业开发区建设环保局作为政府职能部门具有独立承担法律责任的能力，应当对其工作人员及下属部门作出的行政行为负责，因此，本案被诉强制拆除行为的实施主体应为长治高新技术产业开发区建设环保局，其为本案适格被告。上诉人起诉长治高新技术产业开发区管理委员会，被告不适格”。（注：长治高新技术产业开发区系山西省人民政府批准设立的省级高新区。）
2019年3月15日，贵州省高级人民法院作出的（2018）黔行终1909号第二审行政裁定书中亦有类似认定：“贵阳市经济技术开发区管理委员会作为国务院批准成立的开发区管理机构，其职能部门贵阳经济技术开发区房屋征收中心才是本案履行征收补偿职责之诉的适格被告。”
湖北省天门市人民法院作出的（2019）鄂9006行初27号行政判决书中认定，“另查明，天门工业园综合行政执法局系被告天门工业园管理委员会所属部门”。“本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条‘……对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告……’之规定，本案被告天门工业园管委会系天门工业园综合行政执法局的管理机构，其具有本案被告主体资格。”
山东省莱芜市钢城区人民法院作出的（2018）鲁1203行初5号行政裁定书中，认定“本案中，被告钢城区棋山国家森林公园管委会不是由国务院或者山东省人民政府批准设立的，其不具有行政主体资格，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条之规定，对钢城区棋山国家森林公园管委会作出的限期拆除决定书不服，应以设立钢城区棋山国家森林公园管委会的地方人民政府为被告”。
三、行政主体被撤销或职权变更后，谁是被告
由于机构改革，有些行政主体不再具有原先的行政职能，或被撤销，或被合并到其他单位，导致作出行政行为的原行政主体不复存在。那么，原告若要起诉，该告谁？
这里就涉及被告主体资格转移。有被告资格的主体被撤销或职权变更后，其被告主体资格转移给其他行政机关。根据《行政诉讼法》第26条第6款规定和《（2018年）行政诉讼法解释》第23条之规定，作以下处理：
（1）有继续行使其职权的行政机关的，以继续行使其职权的行政机关为被告。
（2）没有继续行使其职权的行政机关的，以其所属的人民政府为被告；实行垂直领导的，以垂直领导的上一级行政机关为被告。
四、涉及经批准的行政行为，该告谁
笔者代理案件过程中，常发现下级行政机关在作出某个行政行为前会报请上级机关审批。如，区、县级国土资源管理局是建设用地批准书的填发机关，其在核发该批准书前，先经区、县人民政府审批核准，有时还在建设用地批准书上，写有“经区（县）人民政府批准”字样。此时，建设用地批准书上出现了区（县）国土资源管理局和区（县）人民政府两个行政机关。对于谁是适格被告问题，常发生分歧。
其实，《（2018年）行政诉讼法解释》第19条已经给出了答案，即“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。也就是，应当以盖章单位为被告。上文建设用地批准书上，如果盖的是区（县）国土资源管理局的公章，那么，该局是被告。如果把批准机关作为被告，则属于错列被告；反之，如果建设用地批准书上盖的区（县）人民政府的公章，就应当以该政府为被告。
值得注意的是，对行政机关与非行政机关共同署名作出的处理决定不服的，应当以作出决定的行政机关为行政诉讼被告。
五、派出机关、派出机构和内设机构能不能作为被告
派出机关、派出机构和内设机构是司法实践中经常出现的三类主体，我们在探讨三者能否作为行政诉讼被告之前，有必要先厘清它们之间的差别。
派出机关是指由有权地方人民政府根据行政管理职能的需要，按法律规定在其所管辖区域内设立的代表设立机关管理该行政区域内相应行政事务的行政机构。派出机关有独立的行政主体资格，目前有三种类型：行政公署、区公所和街道办事处。对此，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015年8月29日，主席令第33号）第68条作出了相应规定。
派出机构是指根据部门行政法的规定设立并赋予行政职权的机构，如派出所、公路运输管理所、工商所、税务所和土地管理所等。派出机构不具备独立的行政主体资格，除法律、法规或规章授权外，不能以自己的名义独立对外行使行政管理权。
行政机关内设机构是指一级政府及其行政机关的内部组织机构，是单位内部工作机构，不具备独立的行政主体资格，除法律、法规或规章授权外，不能单独用本机构名义对外行使行政管理职权。如财务处、秘书处等。
将三者加以比较后不难发现：派出机关是人民政府派出的国家行政机关，具有独立的行政主体资格，能够以自己名义行使行政职权并承担责任，通常能够作为被告；虽然派出机构与内设机构分别是政府职能部门派出的从事某种专门职能的机构或单位内部工作机构，但两者行政主体资格和责任能力相近，除非有法律、法规或规章授权，一般情况下，都不具有独立的行政主体资格，不能以自己名义对外行使行政职权，也不具有独立承担责任的能力，通常也不能作为被告。
实践中，派出机关能够作为被告已经成为共识。如，多个案例中有街道办事处成为被告，且得到人民法院认可。在（2017）鲁行终1456号行政裁定书中，山东省高级人民法院认为，“《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条之规定，‘市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。’街道办事处是下级人民政府的派出机关，在行政法上派出机关可以成为行政复议的被申请人、行政诉讼被告和行政赔偿义务人，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体”。
而对内设机构和派出机构作出的行政行为不服时，应以谁为被告，要根据具体情况，区别对待。按照《（2018年）行政诉讼法解释》第20条之规定，可能出现两类行政主体做被告。
一类是设立该内设机构或派出机构的行政机关。
对此，《（2018年）行政诉讼法解释》第20条第1款和第3款分别作出了规定，即“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第26条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”
另一类是作出被诉行政行为的内设机构或派出机构。
《（2018年）行政诉讼法解释》第20条第2款规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”
举例说明，甲乙两人互相斗殴，某县公安局下设派出所根据所查明事实，对甲、乙分别处以800元罚款和行政拘留5日的行政处罚。甲乙两人均对各自处罚结果不服。对照《治安管理处罚法》第91条之规定，即“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定”。对甲乙两人的处罚均超越了该条法律规定赋予的公安派出所权限。甲、乙若要提起行政诉讼，各自所列被告主体应不尽相同。
甲应以公安派出所为被告。众所周知，公安派出所系公安机关派出机构，虽然不是独立行政主体，但《治安管理处罚法》授予了该派出机构实施警告和500元以下罚款的行政职权，公安派出所在实施前述法定种类的行政行为时，基于法律授权取得了行政处罚权。尽管案例中的公安派出所对甲罚款800元，超出了法律设定的500元行政处罚权上限，而超出法定处罚权上限实施处罚，构成幅度越权。这属于相对越权，但是作出罚款的处罚行为，仍属于《治安管理处罚法》授权的行政行为，系实施法定种类行政行为的行为，所以，应按照《（2018年）行政诉讼法解释》第20条第2款之规定，以公安派出所为被告。
乙则应以该派出所所属的县公安局为被告。公安派出所作出行政拘留的处罚行为，超出了《治安管理处罚法》授权种类范围，属于种类越权，种类越权属于绝对越权，实为无权限。此时，公安派出所和一般派出机构一样，不是行政主体。根据《（2018年）行政诉讼法解释》第20条第1款规定，“应当以组建该机构的行政机关为被告”，即以县公安局为被告。
六、不服受委托的主体实施的行政行为，以委托的行政机关为被告
在不违反法律、法规的禁止性规定的前提下，行政权力可以委托，即行政机关在其法定权限范围内依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。由于行政委托不发生职权职责、法律后果及行政主体资格的转移，诉讼时，应以委托的行政机关为被告。正如《行政诉讼法》第26条第5款所规定的：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”除此之外，还规定了多种行政委托行为的情形。
《（2018年）行政诉讼法解释》第24条第2款和第4款分别规定，“当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”“当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”
同时，《（2018年）行政诉讼法解释》第25条第2款规定：“征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”
通过法律及司法解释的规定可以看出，凡对受委托的主体在委托范围内实施的行政行为不服的，均以委托的行政机关为被告。
笔者代理的胡某文诉三都水族自治县人民政府、三都水族自治县住房和城乡建设局等单位行政强制违法案件中，黔南布依族苗族自治州中级人民法院作出（2017）黔27行初638号行政判决认为：“根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条：‘行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。’之规定，本案中三都县政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，三都县住建局负责具体实施工作，二者对三都县猴场片区实施征收改造系行使行政管理职能的行为，在此过程中，三都县住建局与第三人签订《房屋拆除工程合同书》将被征收房屋的拆除工作交由第三人实施，该情形属于行政委托行为，不发生行政责任主体转移。同时，三都县政府、三都县住建局认可在第三人对邻居胡某明房屋进行拆除时对胡某文房屋造成部分损坏，故本案应由三都县政府、三都县住建局对该行为后果承担法律责任。”一审判决作出之后，三都水族自治县住房和城乡建设局不服，向贵州省高级人民法院提起上诉。贵州省高级人民法院作出（2018）黔行终1040号行政判决认为：“三都县政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，三都县住建局负责具体实施工作，两者均认可在第三人某爆破公司对邻居胡某明房屋进行拆除时对胡某文房屋造成部分损坏，故本案应由三都县政府、三都县住建局对该行为后果承担法律责任。对其提出的系基于《房屋拆除工程合同书》将被征收房屋的拆除工作交由第三人某爆破公司实施，应由第三人某爆破公司承担法律责任的上诉请求，因该情形属于行政委托行为，不发生行政责任主体转移。故，对其上诉理由不予支持。”