1.1 背景与意义

1.1.1 研究背景

1）全球智慧城市需求持续增长

随着无线通信技术、跨平台技术，以及云计算、物联网、大数据和人工智能等新一代信息技术的发展，智慧城市（Smart City）成为一股不可抗拒的浪潮，正在席卷全球。作为新一代信息技术的创新应用与城市转型发展深度融合的产物，智慧城市的建设内容包括城市信息基础设施、智慧共用平台，以及面向政府、企业和市民的智慧应用系统，涵盖了轨道交通、公共设施、垃圾污水处理、能源、水利、保障性安居工程、医疗、养老、教育、文化、旅游等众多领域。

自我国确立智慧城市发展战略以来，住房和城乡建设部、科学技术部分别于2013年1月、2013年8月、2015年4月联合公布了三批国家智慧城市试点（详见附录A）。在试点城市的示范作用下，全国智慧城市实践渐次展开。各地方政府纷纷响应国家战略，出台了智慧城市的相关政策法规，积极落实行动计划和实施方案，长三角、珠三角、环渤海地区，甚至不少西部城市也在积极推进智慧城市建设。据统计，我国95%的副省级城市、76%的地级城市，总计超过500个城市，均在政府工作报告或“十三五”规划中明确提出或正在建设智慧城市。以北京为例，北京市人民政府于1999年提出“数字北京”建设目标，“十二五”期间实现了从“数字北京”向“智慧北京”全面跃升，2012年3月发布《智慧北京行动纲要》，北京市信息化整体水平达到国内领先和国际先进水平，进入了智慧发展新阶段，到2025年北京将建成为全球新型智慧城市的标杆城市。在实践层面，北京市承担了11个国家智慧城市试点建设工作，对全国智慧城市的建设发挥着重要的引领和示范作用。现阶段，加快智慧城市建设，也是对党的十九大报告中关于发展数字中国、数字经济和智慧社会号召的响应。“十四五”期间，我国将继续坚定不移地建设数字中国，推进以人为核心的新型城镇化，推动互联网、大数据、人工智能等技术与各产业的深度融合。

在国家战略和政策的引导下，智慧城市建设得到了从中央到地方各级政府的高度重视，许多城市把建设智慧城市作为未来发展的重点，给予了丰厚的经费支持。从投资规模看，我国三批智慧城市试点将建设3600多个项目，总投资预算约为1.3万亿元[1]，已投入资金1145亿元。根据“十三五”规划，我国对智慧城市的投资总规模将逾5000亿元。据IDC预测，2023年全球与智慧城市技术相关的投资将达到1894.6亿美元，中国市场规模将达到389.23亿美元，如图1.1所示。

2）PPP模式创新智慧城市投融资机制

智慧城市建设是一项庞大、繁杂、涉及面广、投入资源大、科技含量高和时间跨度长的系统工程，所需的资金极为庞大。事实上，智慧城市从提出以来就一直存在建设模式、资金投入、运营方式等难题。智慧城市投资巨大的特点与政府财政预算有限的冲突，促使公共部门鼓励采用公私合作的模式，引导私营企业参与智慧城市项目的投资、建设和运营管理，通过使用者付费、必要的政府付费或可行性缺口补助等方式获得收益，从而以有限的财政满足社会需要，提高公共产品和服务的供给能力与效率。因此，公私合作被看成破解智慧城市建设资金困局的一剂良药，成为新时期智慧城市建设的必然选择。

图1.1　我国智慧城市市场规模预测（资料来源：IDC中国，2019年）

当前阶段，通过公私合作模式建设公共基础设施，已经成为发达国家和发展中国家广泛采用的方法。根据世界银行私人参与基础设施（Private Participation in Infrastructure，PPI）数据库，2011—2020年全球PPI投资规模和项目数量如图1.2所示。其中，2020年全球PPI项目总投资额约为457亿美元，PPI项目数量共252个。其中，中国仍是PPI投资额较高的国家，主要涉及能源、交通、供水和水处理、城市固体废物处理和ICT等领域。

图1.2　2011—2020年全球PPI投资规模（资料来源：世界银行PPI数据库，2021年）

我国正在积极创新重点领域投融资机制，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域鼓励社会投资，大力推广运用PPP模式，以增强公共产品和服务的供给能力。根据全国PPP综合信息平台项目库统计，截至2020年12月，全国PPP综合信息平台项目库共有9935个项目，总投资额约152557亿元，涵盖能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、市政工程、政府基础设施、城镇综合开发、旅游、社会保障及其他行业。其中，智慧城市隶属于科技领域，入库的智慧城市PPP项目共87个，计划总投资约552亿万元。除此之外，全国各地众多未列入财政部PPP示范项目的智慧城市项目，也正在紧锣密鼓地推进。

作为一种更具吸引力的项目建设和投融资模式，PPP模式有利于激发市场主体的活力，盘活社会存量资本，从而有效缓解政府预算压力，降低财政风险。同时，PPP模式也是一次财政和投融资体制的变革，有利于完善财政投入和管理方式，加快政府职能的转变，推动政府从公共产品的直接提供者转变为社会资本的合作者，以及PPP项目的监管者，提高公共服务水平。正因如此，越来越多的地方政府开始尝试采用PPP模式建设智慧城市，各种社会资本也在积极探索参与PPP之路，不仅包含国有企业、外资企业，还吸引了很多民营企业。此外，银行、保险企业、信托机构、资产管理机构等，有建设资质和行业运营资质的企业，以及具有资金实力和融资能力的企业都在积极参与PPP项目。

3）风险管理攸关智慧城市PPP项目的成败

为了满足持续增长的智慧城市建设需求，世界各地主要城市的政府均致力于和学术界、产业界的合作，通过PPP模式引导并协助私营企业提供智慧城市产品和服务。除了可以解决财政资金限制的问题，PPP模式还有助于发掘学术界的创造力和卓越研究，并可鼓励工商界在智慧城市解决方案上创新和投资。然而，实践中不乏失败的PPP项目案例，大都可归因于风险管理缺失或风险管理不当，面临的风险可能有法律变更、审批延误、政策失误/亢长、政府信用、不可抗力、融资风险、市场收益不足、项目唯一性风险、配套设备服务提供风险、市场需求变化、收费变更、腐败风险等。

智慧城市是PPP模式应用的新领域，相较于PPP模式应用广泛且历史久远的铁路、桥梁、收费公路、供电、供水和污水处理、医院等传统领域，智慧城市PPP项目在我国方兴未艾。虽然政府部门鼓励采用BT、BOT等模式，引导多方参与智慧城市的建设，但运行机制尚不完善，建设运营过程中面临着各种潜在风险。就项目实施而言，智慧城市PPP项目通常投资金额大、周期长，面临的不确定因素多，相应的风险也大。由于合作的公共部门和私营企业所要实现的目标各有不同，PPP 模式组织结构又具有复杂性，在整体的操作过程中难免会产生各种风险，由公共部门或私营企业任何一方单独承担，都不利于PPP项目的顺利推进。如果合作方对风险没有清醒的认识，将会影响利益相关主体的关系，损害参与方的积极性，或者使政府处于被动尴尬的局面，甚至直接导致PPP项目失败。

在实践中，一些智慧城市PPP项目因未完成社会资本采购、项目实施发生重大变化、运作模式不规范、采购程序不严谨、签约主体存在瑕疵等问题，被清退出财政部PPP中心项目管理库，不再采用PPP模式实施和管理，不得再按PPP政策和制度安排财政支出。智慧城市PPP项目退库清单如表1.1所示。

表1.1　智慧城市PPP项目退库清单

那么，与一般公共基础设施类的PPP项目相比，智慧城市可以提供哪些公共产品和服务？这些产品和服务是否具有可经营性？适宜采用何种PPP运作方式？如何识别、评估和应对智慧城市PPP项目中的风险？这些都是PPP项目各参与方普遍关注和亟待厘清的问题，也是成功实施智慧城市PPP项目的关键所在。