第9章 西汉政权架构和内朝制度

要说这个内朝制度，需要先了解一下西汉政权的组织架构是怎么回事。

1.汉代的行政层级

咱们现在填写家庭地址，一般是某某省、某某市、某某区县、某某乡镇或者街道，最后是某某小区。如果家是在农村，最后写某某村。两汉时期，一个人要自报家门，就是某某郡、某某县、某某乡、某某里。

有朋友要说了，不是还有什伍吗？是这样的，咱们说的是行政层级，是国家的组织编制表里能查到的一级单位。什伍并不是，就好像社区的楼长，在行政编制表里，是没有这一级的。

说到组织结构，一般都是从上往下捋。咱们颠倒一下顺序，从下往上说。

先说“里”，里的负责人叫里吏。里吏不是朝廷的官吏，而是差役。里吏没有薪俸，算是朝廷指派的义务劳动力。里管辖的人员数量不确定。按照规定，一里应该管辖100户人家。但是人口分布不均，也不是所有的地方都是容易规划的平地。所以，实际情况是里下辖的人口，少的才十几户，多的可能有几百户。

里吏要负责辖区的日常巡逻、上级命令的宣传、徭役的组织，对辖区居民的监视，等等。他没有执法权，遇到事一般也不单独行动。

里的上面就是“乡”，大乡的负责人叫有秩，小乡的负责人叫啬夫，这一级就是正式的国家“公务员”了，俸禄有100多石。不管是有秩还是啬夫都配有相应的副手，不像里吏，只有一个人。里的负责人由同一个里的居民担任，乡的负责人就必须是县里派出去的人。不管是有秩还是啬夫，都有基本的执法权，可以判决一些小的民事案件。当然，如果被判决人不服气，也可以到县里去申诉。

一般一个乡管辖10个里，不过根据地域的不同，多少也有区别。

乡，在汉代是最重要的基层行政单位，不管是中央的指示还是郡县的命令，不管是要征兵还是要收税，都必须由这一级的人员来组织实施。他们对政策的实施结果直接决定了这个政策的成败。至于捉拿盗贼、登记户口，那更是本职工作。

一个乡，一般管辖着若干个亭。亭长受县、乡双重领导，既要配合乡的工作，也要服从县尉的命令。亭不仅要负责所辖地区的治安，还要负责一部分邮递的工作，给官府传递公文。

乡的上面就是“县”了，据《汉书·百官公卿表》记载，西汉全国一共有6622个乡，1587个县和县级单位。笼统地计算一下，一个县一般要管辖4个乡。

县的配置就比较齐全了，司法、行政、军事、教育，甚至水利、建筑等部门，一一配置，堪称“麻雀虽小，五脏俱全”。县的长官，大的县叫县令，小的县叫县长。县令的俸禄是600到1000石，县长的只有300到500石。县的长官对本县的百姓和下级吏员有生杀予夺权，因此也被称为“百里侯”。

乡的负责人干坏事，最多祸害一个乡。但是县的长官如果不合格，则可能把这一个县的几万或者十几万人逼得造反。所以，历朝历代的封建君主只要不是太混蛋，都会很重视县级官员的任命。很多历史上有名的人物，也都是从县级岗位上崭露头角的，比如萧何、长孙无忌。县级单位的工作经历，一般也是晋升到高层的重要资历。

县的上面就是“郡”或者“国”。

汉武帝上台后，西汉的诸侯王只能把封地的税收拿来花，对地方上是没有管辖权的。具体的行政工作是由中央派的国相负责，国相的作用和郡守是一样的。郡可以大致看做放大版的县。郡守的俸禄是2000石。

这里要解释一下，上面说的俸禄多少石，指的是他们的品级，也就是官职的等级，是他们发工资的依据，而不是他们实际发放的工资。比如郡守，品级2000石，实际的工资是“月谷120斛”。1斛等于1石，也就是每个月120石，一年1440石。

按照《中国经济史》的说法，1石大约等于今天的59.2公斤，也就是118.4斤。也就是说，郡守每个月的工资是14208斤大米的一般等价物。按照现在的大米价格计算，如果均价3元一斤，一个郡守每个月的工资，大约是42624元。

说完了地方，再往上就是中央了。有一句话叫汉承秦制。西汉的各种制度和机构，基本体系都是从秦朝延续下来的。在中央，由三公，也就是丞相、太尉和御史大夫构成最高领导班子。他们之间互不统属，都是直接对皇帝负责。

丞相对全国的行政工作负责，有权力对全国的郡县官员进行考核、选拔和处分。除了皇帝身边的人、九卿和其他一些中央重点部门的官员之外，全国的官吏都归他管。太尉负责全国的军政工作，管理各地的驻军。理论上，除了皇帝的近卫部队，其他所有的武装力量都归他管。御史大夫名义上是丞相的副手，实际上是独立对皇帝负责的，主管全国的检查和监察工作。

九卿分别负责各自的本职工作，在名义上辅助丞相。但是在人事任免等实际工作中，直接向皇帝负责。

2.君主和官僚的矛盾

以上就是西汉初期政权的大致架构，这些只是个轮廓。往深了说，那是几十斤纸的论文也说不完的。上面提到的从地方到中央的各级机构和官员，从意识形态上来说，他们服务的对象是朝廷，是国家，而不是皇帝本人。至少在汉代，士人阶层的心理状态普遍是这样。

当时，皇帝是皇帝，国家是国家，分得非常清楚。后来那种“君要臣死，臣不得不死”的心理，那时候还不流行。

皇帝是天子，是上天在人间的代表，是统治集团宣告自己合法性的一种形式。皇帝是老天爷的儿子，你们怕不怕？你们给老天爷的儿子打工，你们敢不听话吗？本质上，大家效忠的是这套制度，是皇帝这种形式，而不是皇位上某个具体的人。

西汉初期，朝廷从某种程度上来说，类似于委托管理的模式。皇帝把国家政权委托给丞相等人进行管理。这实际上是对功臣宿将集团的一种妥协。刘邦活着的时候还好，他死了之后，继位掌权的要么年幼，比如汉惠帝；要么得位有点不正，比如汉文帝。面对东方诸侯国的威胁，自身又比较弱势，就必须把一部分权力分给满朝的开国功臣。否则，这些人凭什么支持你呢？

这就导致西汉的前几任皇帝，成了名义上的统治者，国家政策的制定和执行都是由丞相等三公包办的。萧规曹随就是对这一时期的最好写照。

当时的逻辑，说得绝对点，就是老大你信任我，那就得听我的，我帮你把事给办了；老大你不听我的，那就是不信任我，那我就不干了。

但是事情嘛，总是在变化的，时间总是更有利于年轻人的。随着时间的流逝，开国功臣们一个个都走了，诸侯王的势力也大大削弱。但惯性使然，三公九卿等还依然延续着之前的权力。

有一段记载很有名：

汉武帝的舅舅田蚡当了丞相，能把一个闲人直接任命为俸禄两千石的大官。打个不太恰当的比方，相当于把一个连公务员都不是的人，直接任命为省部级的高官，这下知道他的权力有多大了吧。

于是某一天，汉武帝就对他说：“你的官任命完了没有啊？能不能留几个职位给我呀？”

可想而知，到了这时候，皇帝就不能再让着了。

前面说过，汉武帝通过察举制拉拢社会上的闲散人才跟着自己干。但是，他也明白，真正对他的事业构成阻碍的，不是丞相等人和三公制度本身，而是要把丞相等三公制定政策的权力收回来，把他们变成纯粹干活的人。

3.内朝制度的初创过程

既然你们不满意我打匈奴，不满意我搞改革，跟你们扯半天，既浪费口舌又没有效率，但是国家又需要由你们来管理，那干脆我就不让你们为国家政策操心了，你们老老实实地听话干活就行了。至于国家大政方针的制定，这个工作我另外找人干。

首先，他动员了自己身边的人，比如少府。这个部门负责的事情很杂，主要是照顾皇帝的生活，替皇帝管理一下私人财产，等等。在古代，多数时候在财政上会分得很清楚，皇帝的钱是皇帝的钱，国家的钱是国家的钱。谁也不能乱花对方的钱。

在少府的众多部门里，有个尚书部。尚书的主要工作原本是替皇帝整理文字和朝堂的奏章，也就是一个秘书处。尚书的地位原本也并不高，大家看看与之并列的都是些什么部门：尚冠、尚衣、尚食、尚浴、尚席。不用解释，也能看出来都是管理吃喝拉撒的部门。

刘彻首先把尚书部里的小伙伴发展成参谋班子。但是，光有秘书也不行，还得有专业人才参与讨论才可以。于是就有了另外一个办法，加衔，也叫加官。无论秦汉还是隋唐，宫廷人员和朝廷大臣的活动区域都是有严格限制的，谁也不能随便到对方的地盘上乱跑。

三公和九卿在禁宫之内，有自己的官署和办公区。但是他们没有随便出入皇城的权力。意思是，虽然你们可以在皇帝的“客厅”办公，但是皇帝的“卧室”，你们是不能随便进的。不过，皇帝身边听候使唤的人是可以进的，比如侍中、散骑、常侍、给事中，等等。这些都是没有具体职责的散官。因为办公地点在皇城之内，故被称为内朝或中朝。和刘彻三观比较合得来，同时又有能力的人，刘彻就给他们加衔，这样就能让他们名正言顺地跟在自己身边，讨论国家大事了。三公九卿的办公地点在皇城之外，因此就被称为外朝或者外廷。外朝中比较听话好用的人，刘彻也通过这些方式拉进来一起玩。

就这样，渐渐地，国家政策的策划不再需要丞相的参与。外朝的这些机构，变成了纯粹的执行机关。

那有人可能又要说了，我是丞相，我就要参与讨论。行不行呢？

答案是，不行。

皇帝的诏令发出来，你敢不执行吗？现在功臣集团没了，诸侯王怂了，就差外面的匈奴人不老实，正准备去收拾呢。谁不落实政策，谁就滚蛋，哪怕你是丞相。

就这样，随着时间的推移，特别是具有外戚身份的丞相田蚡的倒台，后续丞相走马灯似的上任、卸任，出身一个比一个接地气，外朝终于成为一个执行机构。

刘彻通过将决策机构和执行机构分离，保证了他后续一系列政策的顺利实施。不过这权力全部集中在皇城之内，也导致后来外戚的势力始终影响着政局走向，最后弄出了王莽篡汉这么个事。而且，内朝把权力都集中了之后，自己就一步步成了外朝。当然这些都是后话了。

依靠察举制笼络了人才，通过组建内朝，集中了权力，强化了指挥。窦太后又不在了，这下子，终于可以出门搞点大事了。就在刘彻23岁的时候，他决定给匈奴人也复制一场白登之围。