* 陈煦，北京市政协副秘书长、研究室主任。
坚持和发展新时代人民政协的政治协商职能
陈 煦*
【摘要】政治协商是人民政协与生俱来、一以贯之的重要职能。人民政协的政治协商具有鲜明的政治属性，它是一种政治制度安排，参与主体都具有特定的政治身份，内容多属于政治领域。人民政协履行政治协商职能具有坚实的理论和制度依据。发挥好专门协商机构的政治协商功能，需要根据不同议题和不同参与主体的特点，探索搭建与协商内容匹配、有利于相关各方充分发挥作用的平台和渠道，在实践基础上不断规范政治协商形式、完善政治协商机制。
【关键词】新时代；人民政协；政治协商
政治协商是人民政协的主要职能之一，是人民政协参与国家治理的重要形式。在向第二个百年奋斗目标进军的新征程中，面对中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，人民政协必须发挥政治协商在推进科学民主决策中的重要作用，广集良策促进决策优化，广聚共识推动决策实施，为立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，作出积极贡献。
一、政治协商是人民政协与生俱来、一以贯之的重要职能
习近平总书记指出，人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果，是中国共产党领导各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界人士在政治制度上进行的伟大创造。新中国成立70多年来，人民政协始终承担着政治协商的职责和任务，在建立新中国和社会主义革命、建设、改革各个历史时期发挥了十分重要的作用。
中国人民政治协商会议第一届全体会议，代行全国人民代表大会职权，为新中国诞生做了全面准备。会议期间，中国共产党与各民主党派、无党派人士、各人民团体和各界代表人士以政治协商的形式完成了协商建国的历史使命。这次会议标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立。会议通过的中国人民政治协商会议组织法规定的政协全国委员会7项职权中，有4项属于政治协商的内容。
新中国成立初期，人民政协依据中国人民政治协商会议共同纲领和组织法认真履行职责，围绕一系列重大方针政策和法律法规的制定开展政治协商，为恢复和发展国民经济、巩固新生人民政权、推动各项社会改革、促进社会主义革命和建设等中心任务作出了积极贡献。1954年全国人民代表大会召开后，人民政协继续发挥作为多党合作和政治协商机构的重要作用，为推进新中国各项建设贡献了力量。
党的十一届三中全会召开后，人民政协事业发展进入了新时期，人民政协的政治协商职能得到进一步明确。1982年修订的政协章程规定，人民政协“对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用”。1994年修订的政协章程，明确规定了政治协商的内涵是“对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商”。2004年修订的政协章程明确提出，人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政，并对三项职能分别作出具体阐述。这一时期的人民政协，认真贯彻党的理论和路线方针政策，努力调动一切积极因素，团结一切可以团结的力量，为推进改革开放和社会主义现代化建设作出了重要贡献。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，相继制定出台《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》，强调要发挥人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构作用，赋予了人民政协政治协商新的内涵。人民政协认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持人民政协性质定位，积极投身实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的伟大实践，为党和国家事业发展凝心聚力，开拓了人民政协工作新局面。
二、人民政协的政治协商具有鲜明的政治属性
从人民政协的发展历程和丰富实践来看，人民政协的政治协商是以国家政治制度作为保障，处于国家政治体制运行之中，能够产生广泛政治影响的协商，具有鲜明的政治属性。
（一）人民政协的政治协商是一种政治制度安排
人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要体现，是我国社会主义协商民主制度的重要组成部分。我国宪法规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，为人民政协履行政治协商职能提供了宪法依据。党的十九届四中全会作出的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确规定“发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能，提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识”，把人民政协的政治协商纳入了中国特色社会主义制度体系。中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，将政协协商列为社会主义协商民主七种主要渠道之一，作出了全面部署。据此可以得出结论：人民政协的政治协商是一种政治制度安排。
（二）人民政协政治协商的参与主体都具有特定的政治身份
人民政协政治协商的参与主体十分广泛，政协章程规定“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商”。可见，人民政协政治协商的协商主体既包括作为执政党的中国共产党，也包括作为权力机关的人民代表大会常务委员会、作为行政机关的人民政府，还包括各民主党派、各人民团体等政治组织，以及作为各族各界人士代表的政协委员、党派团体成员。这些参与主体无论是组织还是个人，都具有一定的政治身份，这种政治身份是其参与人民政协政治协商的前提。
（三）人民政协政治协商的内容多属于政治领域
政协章程规定，人民政协的政治协商“是对国家大政方针和地方的重要举措以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题，在决策之前和决策实施之中进行协商”。中共中央《关于加强人民政协工作的意见》《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，对人民政协政治协商内容的规定，尽管文字表述略有差异，但整体内容基本一致，都包括：国家大政方针和地方的重要举措以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题等。这些内容既有国计又有民生，很大程度上关系到政治方针制定、政治关系协调、政治意愿表达，说明人民政协的政治协商主要是针对政治领域相关问题的协商。
三、人民政协履行政治协商职能具有坚实的理论和制度依据
中共中央制定的《关于加强人民政协工作的意见》明确指出，人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。此后，围绕人民政协政治协商的主体、内容、形式、程序等问题，社会各界开展了广泛研究讨论，一些地方党委还出台了关于政协组织政治协商的制度文件。比如，广东省出台《中共广东省委政治协商规程》，对中共广东省委在省政协同省各民主党派和各界代表人士的政治协商作出具体规定。浙江、江西、湖北、北京等省市党委也出台了类似文件。
党的十八大报告中首次提出健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，要求充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。十八届三中全会将推进协商民主广泛多层制度化发展列入改革任务，要求人民政协重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。2014年，习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的重要讲话指出，各级党委要重视和支持人民政协事业发展，把人民政协政治协商作为重要环节纳入决策程序。2015年，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，要求政协全国委员会研究制定规范政治协商、民主监督、参政议政的具体意见。可见，政治协商作为人民政协的重要职能是具有深厚的理论依据和制度依据的。
2015年，习近平总书记在中央统战工作会议上指出，“政治协商，主要是中国共产党同民主党派协商”。同年，中共中央印发《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，指出“政党协商是中国共产党同民主党派的政治协商”。此后，有些同志认为，既然有了政党协商的渠道，政治协商通过政党协商渠道进行就可以了，人民政协不需要再承担政治协商职能了。在政协的实际工作中，也出现了用政协协商、民主协商等概念取代政治协商的现象。这种认识和做法不符合习近平总书记的讲话和统战工作条例精神，是不正确的。人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，履行政治协商职能是其集中体现。习近平总书记指出“政治协商，主要是中国共产党同民主党派协商”，强调的是政治协商的主体而不是渠道。如果将政党协商等同于政治协商，就混淆了主体和渠道的关系。此外，习近平总书记的讲话中用的是“主要是”，即包含着“不全是”的含义，即政治协商“主要是”但“不全是”中国共产党同民主党派的协商，也包含着中国共产党在政协同各人民团体和各族各界代表人士的协商。统一战线工作条例提出的“政党协商是中国共产党同民主党派的政治协商”，也隐含着政党协商属于政治协商但不等于政治协商的全部，政党协商之外的协商渠道也可以开展政治协商。在人民政协，中国共产党既可以开展同各民主党派的政治协商，也可以开展同各人民团体和各族各界代表人士的政治协商。实际上，人民政协一直承担着政治协商的职责，在新时代仍然要继续承担这一职责。
党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人民政协工作，习近平总书记多次对人民政协履行政治协商职能提出要求。在党的十九大报告中，他强调人民政协要“把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程”。在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的重要讲话中，他强调人民政协要“提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识”。在党中央领导下，2018年全国政协重新修订的政协章程，坚持了以往对政治协商的表述。这些充分表明，履行好政治协商职能是新时代加强和改进人民政协工作的重要任务。
四、立足新时代坚持和发展人民政协的政治协商职能
作为专门协商机构，人民政协履行政治协商职能涉及内容丰富、参与主体广泛。发挥好专门协商机构的政治协商功能，需要根据不同议题和不同参与主体的特点，探索搭建与协商内容匹配、有利于相关各方充分发挥作用的平台和渠道，在实践基础上不断规范政治协商形式、完善政治协商机制。
一是为党委主要领导与各民主党派界别委员开展政治协商搭建平台。应完善全体会议上党委主要领导同志同民主党派界别委员开展政治协商的机制，政协全体会议期间，邀请党委书记、副书记和常委同志分别出席界别联组会、专题座谈会、界别小组会等，与各民主党派界别委员座谈交流，实现各民主党派界别参加座谈交流的全覆盖；安排各民主党派以本党派名义通过全体会议大会发言发表意见。应加强政党协商与政协协商的统筹协调，做好有关协商活动在协商议题、时间安排等方面的有机衔接，推进党委主要领导与民主党派成员的深入互动交流。应不断完善党派提案办理和协商工作机制，对各民主党派以本党派名义提出的集体提案，作为政协重点提案报党委主要领导同志批示，交有关部门办理。
二是受党委委托，政协党组可以就党委有关重要决策听取民主党派意见。应对党委委托政协党组开展政党协商作出制度化安排，经请示党委同意，政协党组可就统一战线、多党合作、政协工作及共同关心的其他问题，在政协开展同各民主党派、无党派人士的政治协商，听取意见建议、深入协商交流，推动达成共识。应建立党委委托政协党组就有关重要决策部署与相关民主党派开展界别协商的机制，就事关改革发展稳定和群众切身利益的重大问题，由党委委托政协党组，同有关民主党派界别深入开展协商、广泛凝聚共识。
三是加强同各民主党派就统一战线和政协内部事务的协商。应建立政协主席对各民主党派定期走访机制，就各党派参加政协工作的共同性事务、政协内部的重要事务等与各民主党派界别沟通情况，听取意见建议。应完善政协主席会议和秘书长会议工作机制，定期就发挥民主党派在政协工作中的作用进行专题研究，就拟提交全体会议、常委会议、主席会议审议的文件征求意见，统筹协调邀请各民主党派参与政协重点协商议题调研等有关事宜。应建立政协各专门委员会与民主党派相关部门的对口联系机制，就协商议题组织实施等重要工作及时互通情况，开展交流合作。
四是搭建各党派团体和各族各界人士广泛参与的政治协商平台。应健全完善以全体会议为龙头，以议政性常委会议和专题协商会为重点，以协商座谈会为常态的协商议政格局，广泛开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索开展网络议政、远程协商，为参加政协的各党派团体和各族各界人士广泛搭建协商平台，扩大政治协商参与面。