第4章 广州建市

民国后，清代设立的广州府废置。

1912年，设在广州的广东省会警察厅担负了公安和市政的职能。广州正式建市，则在九年后。

一、设市政公所

1918年9月30日，广东督军署与广东省长公署发布第153号委任令，委任杨永泰、魏邦平为广州城厢市政公所总办，负责筹办广州城厢市政公所。规划市政建设。广州开始走上现代行政之路。

《广州市市政公所章程》规定：“本公所管理广州市交通、卫生、经界、登录及其他关于市政一切事务。”这是历史上第一次使用“广州市”的概念。不过当时广州城在行政区划上仍由南海和番禺两县分管，并无真正的“市区”，因而当时的“市”并无实际区域。

1918年10月17日，广州市市政公所发出第一号布告（括号文字为笔者所加注释）：

广州市开通较早，百货軿填，有一十五万四千九百余户，有七十万零四千九百余口（每户平均4.55口。比清末宣统二年广东省咨询局编制《编查录》记载广东省垣警界区域人口517596人增加了187304人）。民物殷繁，为中国省会冠。……奉准设立广州市市政公所，抡员分职，兼程进行。惟是市政范围，经纬万象。弊去其泰甚，事先于所急。分头擘画，括为五端。

一曰拆城基。近世城垣，已如古代兵器，无存在之理由。广州老城新城，尤为天然障碍。辛亥鼎革之初，早经议拆，今当赓续实行，廓而清之，然后一切交通，方可措手。

一曰辟马路。已成为马路，只有东西长堤，余尚闭塞。若已拆城基，即可循为路线，而由普济桥（故址在今和平东路与人民南路相交处之西侧、古西濠流经处）便门至西门（今西门口），由西门至财政厅前，更由此后通省长公署（今省民政厅地），前达永汉街口（今北京路口），概先筑路，外而与长堤衔接，内而与西关旗界（旗界指今解放路一线以西，人民路一线以东、大德路一线以北地）一气沟通，则城里工商，首蒙莫大之利。盖不拆城、不辟路，绝无市政可言，而欲辟路先拆城，尤为此中枢纽，故无论如何，断不稍存瞻顾。

一曰设市场。屠沽露店，逼处街衢，卫生交通，两受其害，不得不设市场以容纳之。拟先改建禺山关帝庙为模范市场，其他分择适中地点，次第建设，先收划一整齐之效，乃有公众卫生之可言。

一曰设公园。西人称公园为都市之肺腑……以较广州市，真可谓之无肺腑矣。今先择定旧抚署为第一公园（今人民公园），推及于海珠（指海珠石）、东校场、东山庙（今署前路东侧一带地）三处，西关则另谋适合地点，同时举行。

一曰设工厂。市民无业者多，尤以旗籍（指满洲人后裔）为甚……拟先于旗界设一大工厂以其纳之。大约规划，每年常费约在五万元之间，通厂工额，可容二千名以下。教育事业，亦市政初基，扩而充之，悬是为的。

以上五端，决定为进行第一时期，其他属于市政范围，更当旁考列强成规，内审地方习惯，集思广益，力图改良。

由此布告可知，当年计划办五件事，即拆城基、辟马路、设市场、设公园、设工厂。而其当务之急，就是拆城筑路。

1918年10月22日，广州市政公所设于育贤坊禺山关帝庙（今北京路禺山市场内），内设总办、帮办、坐办三职，分别由杨永泰、魏邦平、曹汝英出任。下辖总务、工程、经济、登录四科。总务科负责财政、工艺、卫生、档案等工作；工程科主理各项市政建设；经界科负责测绘、调查、评价事务；登录科负责注册、印证、税契等事务。为广州创办市政之开始。负责拆除城垣修筑马路，规划街道等市政建设事项。开始对建设工程及建设用地进行初步管理。这是广州建市的筹备阶段，为建市做了重要的准备工作。

10月29日，广东督军署及广东省公署再发指令，市政第一期进行办法核准立案。

1920年9月，陈炯明率粤军返粤，驱逐了桂系军阀莫荣新，并以总司令兼省长身份首倡地方自治，认为广州为全省行政中枢，原设立的“市政公所管辖范围太狭，除拆卸城垣，辟宽街道外，一切未遑计及，未足以言市政”，“市政规划刻不容缓”。

陈炯明于是提出有关动议交法制编纂委员会讨论，该会推举“留美有年，夙专研各国市政”的孙中山之子孙科主笔，起草新的广州市政条例。孙科留美返国后曾任广州治河督办，对城市问题很有研究，著有《都市规划论》，这是我国第一部阐释城市建设的专著。此外还有其他专著。受命之后，孙科即于当日起草《广州市暂行条例》57条，第一次将市和县分立，使广州直属省的管辖。

1920年12月20日，广东省省长公署公布了《广州市暂行条例》。该条例具体规定了广州市的行政区域、行政范围、行政组织及其职权，是广州设市的依据，也是全国第一部比较完整的城市组织规章。《广州市暂行条例》规定：“广州市为地方行政区域，直接隶属于省政府，不入县行政范围。”即广州市区不再由南番二县分治。事实上。当时广州市区的界限还没有完全划定（1923年才划定），但已决定“暂以现在警察区域为市区区域标准”。这是对广州市区的一种确认。遂设立广州市政厅以管理广州市政。

二、市政厅·市政府·特别市

1921年2月15日，中国第一个市政府——广州市政厅成立，标志着广州正式建市。这是中国第一个现代意义的“市”。

市政厅总理区内市政。《广州市暂行条例》公布实施。“广州市”这三个字，从传统的地域概念，转变为现代城市名称。城市管理进入新阶段。

依据《广州市暂行条例》，1921年2月16日，广东省省长公署发布第7号布告，宣布将省会地方划为广州市的行政区域。同日，广东督军署、广东省长公署发出布告，委任孙科为广州市市长。

孙科将原设于育贤坊禺山关帝庙之市政公所迁至南堤，改组为广州市政厅。行市长制。厅址即今沿江中路中国人民银行广州分行址。

厅内设秘书处、总务科各一，另设财政、公安、工务、教育、卫生、公用六局，分掌市政。

广东省长公署根据孙科的推荐，任命魏邦平为广东全省警务处处长兼任广州市公安局局长（广东省会警察厅改为广州市公安局），蔡增基为广州市财政局局长，程天固为广州市工务局局长，黄垣为广州市公用局局长，胡宣明为广州市卫生局局长，许崇清为广州市教育局局长。

新建制的广州市，六个局长全是留学生。当时有人以“洋化机关”称之。

按照《广州市暂行条例》，市政组织包括三个独立部门：

1.市行政委员会。由市长和各局局长组成，其职权为议决执行市行政事务；裁决一切进行事项。市长综理全市行政事务，为广州市行政委员会主席。

2.市参事会。为代表市民，辅助市行政之代议机构。

3.审计处。其职权为审查市财政收支情况，审查市行政委员会所订立有财政上关系之各种契约合同，献议关于市财政会计方式之改良。

市参事会、审计处均为辅翼监督机关。

广州建市后，致力于市区马路之拓宽与建设。

市区“向东展拓至东冈；向西开拓，使与广三铁路黄沙站相连，又与西村相连”。并兴筑市区马路，使广州现代城市建设初具规模，马路四通八达，市区日趋繁华。

1925年7月4日，“以广州为革命首部，乃改组市政府，成立市政委员会，以为市民参与市政机关”。市政委员会为市立法机关，由省政府在农会、工会、商会、教育会、现代职业团体、自由职业者等六种团体中各委任三人为市政委员会委员，任命伍朝枢为市政委员长（市行政会议主席），伍大光为市政委员会秘书。并分成五个委员分会以监察各局的工作，防止渎职、违法或舞弊行为。

实行委员会制，市长改称市政委员长。仍行使市长职权，其办公机关仍称广州市市政厅，内设机构不变。按新的组织系统，市政府辖公安局（局长吴铁城）、财政局（局长谭兆槐）、卫生局（局长司徒朝）、教育局（局长王仁康）、工务局（局长林逸民）五局。原公用局撤销，其所管辖的事务由财政局、工务局分别接管。

同日，广州市政府发表成立宣言，在第一公园（今人民公园）举行市政委员长暨各局局长就职典礼。

1926年7月，增设土地局。

1927年6月，决定市各机关集中购料，于是设立购料委员会以司其事。7月，增办市立银行以流通金融。8月，将公用局规复。10月，开办《市政日报》（1928年7月改名为《日日新闻》）以宣传市政。

1928年11月，增设市营事业经理处，管理市营各长途搭客汽车，并置立贫民教养院，将普济三院，市立贫民教养院，市立盲人学院，归并办理。12月，加设城市设计委员会。

1929年8月1日，复改市长制，撤销市政委员会。9月，社会局成立。10月，改广州市为特别市。

1930年1月，民初广东省会警察厅所设各区署改为公安分局，共30个。

1930年5月和1931年7月，政府先后公布《市组织法》和《市地方自治条例》，实施市下设区辖坊，以500户为坊，10坊为区，市郊在坊之下设里，以25户为里。广州全市设立30个区公所。

1930年8月18日，奉行政院令取消特别市名义，改为广州市政府，仍任林云陔为市长。

1930年，工务局局长程天固编著《广州工务之实施计划》，从规划范围、城市主干路网、内街内巷改造三个方面奠定了近代广州城市基本格局。

1931年7月30日，设立广州市政府协助地方自治委员会。

1932年2月，设立城市设计委员会。

以上1933年前之广州市市政机关沿革，详载于民国二十三年（1934）出版的广州市政府编《广州指南》。该书附有《市政府组织系统图》与《市政府内部组织系统图》。

1946年，广州调整为24个区，由区警察分局长兼任区长。同年10月，广州市政府公告，收回沙面租界为市辖区。

1949年建国前夕，广州全市设区公所33个，其中市区23个。

清代、民国时期均实行保甲制度。以户为单位，设户长；10户为1甲，设甲长；10甲为1保，设保长。建国后废除。