第一节 政策争议与决策困境

一 困扰人们的政策争议

当今，在许多政策的制定过程中，我们可以很明显地看到牵涉的相关群体之间、某些群体与政府部门之间存在不同的考量和诉求，涉及的不同层级、不同职责的政府部门也常有各自的关注重点，这些相关方（无论是利益群体，还是相关政府部门，下同）对政策的目标、方向和一些关键细节看法相异，从而导致某项政策的制定陷入纷争或左右为难的境地。这就是政策制定中的争议，以下简称“政策争议”[1]。

为了更深入地理解政策争议，我们来看几个例子。首先是智能网联汽车的规制政策。智能网联汽车，就是我们常说的无人驾驶汽车或具备相应功能的汽车。近两年，我国智能网联汽车在技术研发、道路测试和产业化上明显推进，立法的需求日益迫切，工业和信息化部等国家政府部门开始对智能网联汽车进行规制，一些地方如深圳特区也已经启动了相关立法[2]，对智能网联汽车的入市、挂牌、运营、事故责任认定、网络安全等诸方面的监管问题进行规制[3]。

不难理解，对于智能网联汽车这样的新生事物，在道路测试和示范应用、准入和登记、使用管理、网络安全和数据保护、交通事故及责任分担等方面，相关产业和企业、地方政府、有关政府主管部门、社会公众各有所求，在不少事项上有明显分歧。对于如何兼顾道路交通和人身财产安全、隐私、产业高质量和可持续发展，答案并非显而易见。比如，行业内企业呼吁放宽智能网联汽车道路测试和示范应用相关条件，那么到底放宽到何种程度，是否能在高速公路上进行测试？高度或完全自动驾驶的车辆开展道路测试或者示范应用，是否一定要配备驾驶人？另外，我国机动车产品进入市场实行准入管理制度，智能网联汽车无相应准入标准就无法列入产品目录、无法销售、无法注册登记，也无法上路行驶，那么在短期内相关国家标准和行业标准无法出台的情况下，能否发展地方标准或团体标准？某些产品准入条件是否可以豁免？在网络安全和数据保护方面也有非常大的争议。为了自动驾驶和特殊情况下的远程接管，智能网联汽车必然能够采集到驾驶人、乘客、行人及其他交通场景等大量数据，那么收集、处理、利用相关数据的边界在哪里？如何保护人们的隐私和数据安全？如何避免黑客攻击系统，继而产生交通安全甚至国家安全隐患？还有，不配备驾驶人的智能网联汽车发生交通事故或者违法行为的，由谁来承担责任？是车辆的所有人、控制人还是生产者、销售商？出了事故，如何对智能网联汽车的技术问题做出判断或鉴定？

可以想见，产业和企业当然希望相关的条件和标准尽可能宽松，能免则免，责任越小越好。一些地方政府或政府部门出于把握产业先机或经济发展考虑，也希望能放宽规制。但若从交通安全、保护隐私、减少数据泄露和国家安全风险等角度考虑，另一些政府部门又希望从严控制。那么，立法和政策的尺度如何把握？这涉及很多艰难的抉择。加之公众也并非诉求一致，有人更希望体验无人驾驶带来的便利，有人则更担心风险或隐私。在这种复杂的场景下，拿捏好政策制定的尺度，协调各方利益和诉求，就更加富有挑战。再加上规制涉及交通、通信、人工智能、网络安全等方面的复杂专业技术问题，产业发展和技术发展又有高度的不确定性，高质量的、能为社会广泛认可的政策制定更加艰难。

其实除了智能网联汽车，其他新兴技术或产业的规制莫不如此。类似的是笔者近年来同样关注的民用无人机的规制[4]。民用无人机不仅是大众消费的热点之一，还扩展到了农业、植保、勘测、安防与监控等行业技术领域，成为新的产业增长点。然而，无人机在方便人们生活和繁荣经济的同时也存在着一定的隐患，如空域安全、坠落伤人、侵犯隐私等。民用航空局等相关政府部门近年来陆续颁布了不少政策法规，对空域管理、无人机的分类、经营许可、实名登记、驾驶员资质、飞行限制等方面都出台了管理措施。但无人机规制不仅仅是技术问题，更涉及社会公众和相关企业等多方利益的公共问题。与智能网联汽车规制类似，无人机使用的便利、产业的发展、民众的安全与隐私等诸多关切和诉求之间如何平衡，政策的尺度并不容易把握。公平合理的规制政策，同样需要妥善处理政策争议。

再看环保领域。在京津冀地区的大气污染防治中，农村地区的散煤燃烧被认定为雾霾的重要来源。若要实现雾霾防控目标，散煤治理看来势在必行。2017年秋起，华北地区的一些地方政府出台了较为严厉的措施，大力禁绝散煤的使用和销售，某些地方更是采取运动式执法，没收散煤及炉具，并对违反者进行处理。然而，农民的炊事和冬季取暖又对散煤有重要依赖，作为替代能源的电、天然气价格远高于散煤，尽管政府推出了相应的新能源补贴，但它们远不能弥补农民进行能源替代所产生的新的经济负担。对此困境民间多有反映，媒体也有较多报道。此外，天然气管道尚不能及时完工以及气源供给不足等造成的“气荒”更是加剧了紧张。那么在散煤治理中如何兼顾政府的环保要求和农村的民生需求，各方如何分担政策成本，如何公平合理地、可持续地做好农村地区的能源替代，这些决策同样建立在很好地处理政策争议的基础上[5]。

政策争议也出现在城市治理领域[6]。例如历史城区的更新整治。对历史城区的街巷和院落在保护的基础上进行更新是保存和传承历史文化的重要举措，既有重要的社会效益，一般说来也会使居民的生活环境在相当程度上得到改善。然而拆除人们使用已久的违建却面临不小的阻力，旧城区的保护也会对留住居民的工作和生活有诸多限制，如停车和行车等。关于如何更新、如何补足公共服务设施，人们也有不同的需求和看法。相关政策涉及规划、城建、文旅等多个部门，以及市区、街道、社区等多个层级，居民、公众、文保专家等群体之间也有不同的关切和看法，同属居民，大家的观点和关注点也会各异。城市更新政策的制定和落地同样离不开这些争议的妥善处理。

类似的现象不止出现在产业规制、环境治理、城市治理中，还出现在其他几乎每个政策领域，延长退休年龄、中小学生暑期托管服务、垃圾焚烧厂等邻避设施的兴建……这里之所以罗列一个个政策场景，就是为了让读者感受到此类问题的广泛性。类似的例子可以一直写下去，其共同点就是政策制定取决于如何解决或缓解相关方的政策争议。

政策争议当然不是中国独有的现象，它也频繁出现在各国的政策制定中[7]。这里简单看两个例子。近来报道颇多的欧美新冠肺炎疫情缓解后解封，可谓艰难的政策抉择。特别是2021年5月之后，随着新冠疫苗接种的铺开，欧美各国解除疫情限制措施的呼声日益强烈。相当多的民众苦于受限已久，以疫苗接种提升了群体免疫力为契机，要求解除对聚集性活动和旅行的种种限制，这一呼吁得到商业群体，特别是旅游、餐饮、酒店、航空等产业的大力呼应，放开防控显然有助于苦苦挣扎中的相关企业的商业利益（至少是在短期内）。但这一努力也面临其他群体的阻击，一些公众对疫苗效果、接种率及变种病毒深怀顾虑，担心疫情卷土重来，很多科学家和医学工作者也以其专业背景为依托联名呼吁，要求尽量维持社会防控，警惕陷入新一轮的疫情。在解封的时机、方式和力度上，大家各持己见，都有看似合理的诉求，政策论争掺杂着防疫问题的政治化，如何走出此类的政策困境？

欧美的很多政策争议还反映了社会深刻的价值观分歧。2020年美国发生了黑人乔治·弗洛伊德（George Floyd）被警察扼喉而死的悲惨事件，社会上发起新的一轮反种族歧视运动。紧接着一些历史人物的塑像乃至国家节假日引发争议。引人注目的是，部分纽约市民要求拆除曼哈顿的巨型哥伦布雕像并修改作为国家法定节假日的哥伦布日（Columbus Day）[8]。持此种观点的人士认为，哥伦布雕像的背后隐藏着早期殖民者对美洲原住民的暴力、奴役甚至种族灭绝，殖民者强迫原住民皈依基督教，树立殖民者的雕像以及纪念哥伦布日是对历史的粉饰，他们主张殖民者要被清算，要求拆掉塑像，并改哥伦布日为美洲原住民日。但反对者也声势浩大，特别是意大利裔美国人，他们认为哥伦布雕像和假日是为了庆祝和展示美国的欧洲文化传统，意大利人最初移民美国时也备受歧视，1892年该雕像的树立是意裔美国人克服社会偏见并融入美国主流社会的标志。塑像为前人所立，假日为前人所设，但其价值都是当代人解释的。双方都有非常强烈的主张，针锋相对，一方要拆要废，另一方奋力维护，争议的背后是基于身份政治（identity politics）引发的社会运动，有明显的族群情绪对立和发泄意义，价值观、文化的分歧非常明显，那么如何更好地处理相关的政策争议？

政策争议往往给决策者带来很大困扰。此类政策分歧中，相关方的诉求大多有一定的合理性和正当性，人们众说纷纭，各方都有一定的理据，决策者夹在其中左右为难，难以定夺。有利于一方的决策，经常为其他方所埋怨；若折中处理，大家都不满意；如果搁置或延后决策，则往往被抱怨不作为。因此，无论从政策制定的合法性和公平性还是从政策执行的顺畅性来讲，冲突的诉求必须得到严肃对待，政策制定需要尽力争取各方最大限度的认同和共识。

在聚焦如何分析与解决政策争议之前，接下来我们首先简要讨论如何理解政策争议，为什么会产生政策争议以及其社会功能。

二 理解政策争议

政策争议出现在政策制定与执行过程中，本书聚焦政策制定过程中产生的争议。在政策争议中，政府既是政策的决策主体[9]，一级或多级政府或政府部门也往往是冲突的当事方[10]。在政策争议中，当事方有着看似难以调和的信念、目标或期望，一方如能如愿，其他方就可能不满或蒙受损失，在实践各自信念或者追求其目标或期望的过程中，当事方有着对抗的意愿或行动[11]。

政策争议属于冲突的一种。冲突可以发生在个人间、组织内或组织之间、社会的不同群体、阶层或族群之间、国家之间。它们当然有着某些共同的特征。但与国际冲突经常造成战争和危机、族群冲突常常导致叛乱和内战、社会冲突有时引发激烈的抗议、骚动或暴力事件等不同，一般来说，政策争议的对抗程度有限，更多地体现为政策过程中的论辩、竞争或僵持。

那么为什么会产生政策争议？就具体的政策而言，其缘由必定千差万别，但如果概括地看，可以发现政策争议一般有下述几种根源：对稀缺公共资源的竞争，不同的利益诉求，价值观的差异，各方掌握不同信息或对信息有不同解读，彼此间不良的关系、不信任等[12]。

稀缺的资源可以表现为公共资金、公共空间、自然资源等。例如美国加州水资源紧缺，且供给和需求在地域上和季节上都很不均衡，水资源的分配、使用和管制体系非常复杂，水权的归属和水资源的分配就常常成为政策争议的焦点。

所谓利益，是人的某种现实的需要和追求，它可以物化为经济利益，如收入、补贴、税收等，也可以是人的其他物理需求，如安全的需求、清洁的环境、舒适的生活等。比如，前面提到的产业管制、散煤治理等涌现的政策争议就和利益息息相关，前者涉及产业经济前景、事故责任分担、交通安全和人身安全、个人隐私等，后者则涉及大气质量、新能源补贴、村民生活等利益要素。

与利益相比，价值观一般较为抽象，通常和某种理念、信念和原则相关。纽约雕像的政策争议显然更关乎价值，它无关经济利益，涉及种族、文化、历史等深层次的价值。一般来说，欧美等国的政策制定牵涉价值层面的争议更多，例如围绕移民、堕胎权方面的政策争议。国内大多数的政策争议也以利益分歧为主，但随着社会的转型，价值争议也日渐突出[13]，比如是否关注隐私，除了切身利益的因素外，也反映了价值层面的分歧。

政策争议的另一个常见原因是各方掌握不同的信息或对某种信息有不同解读。这里的信息可能是各方了解到的事实，也可能是专业知识，还包括个人和群体的经验或体验。前面提到的欧美新冠肺炎疫情解封争议就涉及相关信息的解读。比如一些研究表明各国实际感染者的数量可能是统计确诊数的6—10倍，其中包括大量的无症状感染者，争议双方都将此作为一个有力论据。反对解封者认为这是疫情严峻、仍需严防死守的佐证，而支持解封者认为，感染者人数作为分母高10倍，就说明新冠肺炎死亡率比原先预计的可能低10倍，疾病没有原先想象得严重，而且群体免疫的建立会比预计得更早。此外，在以社交媒体为信息中心的今天，个人很容易自我选择进入“信息茧房”，人们看到何种质量的信息和选择相信什么“事实”变得非常多样化，相应的意见输出也容易变得偏激。

彼此间不良的关系以及不信任显然也是政策争议的根源之一。如果彼此关系紧张和有负面情绪，就会导致对对方意图的猜忌。有一种不良的关系和身份认同有关。所谓身份认同，就是把人和群体贴上标签，未必一定涉及民族和种族，而是把人群分为“你们”和“我们”，比如本地人和外地人，城管和摊贩，一提到身份标签，一些人心中就有浮现先入为主的成见。

当然，具体到某项政策的制定，其争议的根源往往是复杂的而非单一的，冲突的利益、相左的价值、矛盾的信息，各种因素交织，使得人们对问题的理解和解决更具挑战。

接下来看政策争议的社会功能。当然，政策争议看似有违和谐，却是社会生活的真实常态。而如果应对妥当，它反而可以促成更具公平性和建设性的政策以及公共管理水准的改良。首先，有的政策争议挑战成规，可能带来积极的社会变化，带来改善结构化问题的机会，例如前面提到的关于哥伦布雕像和节日的争议，无论结果如何，都已经带来对根深蒂固但人们也习以为常的现状的反思。其次，政策争议能促使各方正视问题，如果处理得当，可能会带来公平解决问题的机会。最后，即使决策者已经下定政策决心，政策争议的产生也能促使其反思和完善决策，从而实现政策和行动的优化。例如，通过散煤治理来减少大气污染已经是既定政策，政策争议浮出水面，有助于各级政府吸纳民生诉求，对政策进行更为精细的调整。

尽管政策争议有其正面价值，但显然也给政策制定带来了明显挑战。首先，决策者有采取行动的压力，回避和拖延并非持久之计。若由于争议使得决策久拖不决，那必然会给各方带来时间上的损失和精神层面的煎熬，也很可能会显著增加决策成本。试想在新兴科技快速发展的今天，人工智能、无人驾驶等领域若没有及时的规制政策，产业的发展就会无所适从，会面临极大的政策风险，而安全、隐私等方面的顾虑也得不到有效的处理，可能会带来严重的损失。其次，如果决策者仓促间做出被当事方认为不公平的决策，则很可能会激化矛盾，决策者就会面临某些当事方的不满乃至舆论的责难，即使政策强行出台，也可能由于损害某方的合理利益或诉求而被或明或暗地抵制，导致推行举步维艰。此外，政策争议如果得不到稳妥的解决，也会损失来自社会的信任感，对决策者的施政能力与威信也是一大挑战。总而言之，如果不能得到有效应对，政策争议会导致社会关系紧张。更重要的是，网络和社交媒体日渐成为新的舆论场域，加速了各种观点或诉求的汇集和碰撞，由此带来了政策争议扩散甚至升级的新风险，这使得审慎处理政策争议的需求更加迫切[14]。