二 波兰法治危机对欧盟法治工具有效性的考验

如果波兰司法改革之争能够在欧盟争端解决机制之内解决，则波兰内部的法治危机不会进一步扩大与深化。但不幸的是，从过去6年的实践来看，对于波兰法治危机，欧盟显得有些有心无力，现有的机制不仅未能有效解决波兰的法治危机，而且引起了对欧盟法治工具及相关制度有效性的怀疑。虽然人们对波兰司法改革提出了诸多批评，但时至今日，欧盟各方也未能形成一致的、强有力的支持欧盟解决问题的方案或路径。形成这种局面的根本原因在于，对波兰司法改革所导致的法治危机，欧盟该如何应对，在欧盟基础条约上存在着诸多模糊性，使得问题的解决缺乏清晰路径与广为接受的合法性。在这种情况下，欧盟介入波兰司法改革就容易引起对现有工具与制度有效性的挑战。

将波兰司法改革定性为法治倒退，在欧盟机构、学者、多数法官中大体上成为一种共识。[14]在欧盟基础条约框架内，法治倒退是对《欧洲联盟条约》（以下简称“《欧盟条约》”）[15]第2条所规定的欧盟价值的违反，因此，欧盟处理波兰司法改革的基本法律依据是《欧盟条约》第2条。但是，《欧盟条约》对于成员国违反该条所规定的救济手段非常有限。从该条约的规定来看，欧盟可资利用的工具有两种：一种是政治工具，另一种是司法工具。但这两种工具各有其局限性，因此，欧盟一直在探讨扩大欧盟法治工具箱的可能性。欧盟这几年努力的结果，一是扩大了政治工具的类型，二是增加了新的财政工具。在应对波兰法治危机的过程中，对这些工具欧盟都在尝试利用，但从结果来看，每一种工具的使用都有局限性。

（一）政治工具

在应对成员国法治危机上，欧盟可资利用的、具有直接效力的政治工具主要是《欧盟条约》第7条。该条规定的应对方式分为两个部分：一是由理事会根据一定的程序认定成员国存在违反《欧盟条约》第2条所述价值的显著情形，即确认成员国存在严重违反欧盟价值的情形，并要求成员国采取行动纠正自己的行为；二是在成员国未能采取必要行动的情形下，由理事会认定成员国存在着严重、持续违反《欧盟条约》第2条价值的情形，并可以中止该成员国在《欧盟条约》上的某些权利。

虽然存在着该条款，但自其生效以来，欧盟还未真正针对成员国启动该条款，该条款因而被认为是一项“核选择条款”（nuclear option）[16]，除非存在重大违反的情形，否则欧盟不会轻易启动该条款，以免产生难以预料和把控的后果。在波兰法治危机问题上即是如此。虽然欧盟委员会提议启动《欧盟条约》第7条程序，但并未得到欧盟理事会的积极响应。[17]

基于《欧盟条约》第7条适用上的谨慎，欧盟委员会早在2013年就认识到欧盟在应对成员国系统性违反与挑战法治方面工具的不足，时任欧盟委员会主席巴罗佐（Baroso）提出有必要打造一个新的促进法治的工具，其结果就是欧盟委员会提出了一个“法治框架”（Rule of Law Framework）。[18]该法治框架的目标是防止成员国出现的法治威胁进一步升级到需启动《欧盟条约》第7条的程序，实际上是为欧盟委员会在成员国出现法治威胁情形时及时介入、防止形势进一步恶化提供的一种工具与机制。它确立了欧盟委员会干预的三阶段程序：评估，建议与监督成员国落实建议。[19]

欧盟法治框架机制实质上是一个政治对话机制，但是，自2014年出台以来，它并没有如欧盟委员会所期待的那样发挥重要作用。一方面，该对话机制是一个软性机制，欧盟委员会的建议与监督并不具有法律约束力，对成员国的约束力较弱；另一方面，该机制并没有得到欧盟理事会的大力支持。在2014年欧盟委员会起草法治框架时，理事会对委员会所提议的机制并不满意，因而提出了自己的法治对话机制（Rule of Law Dialogue）。该机制更倾向于成员国之间的对话，而不是由欧盟主导实施的程序。[20]欧盟理事会的法律顾问甚至认为委员会的法治框架机制没有法律上的依据，违反了基本的授权原则。[21]

在波兰司法改革后不久，欧盟委员会在2016年1月就启动了法治框架机制，试图适用该机制解决问题。2016年就宪法法院的情势，2017年就波兰议会通过的关于最高法院、普通法院和国家司法委员会新的改革法案，欧盟委员会向波兰政府各发出了两份建议书，要求波兰改弦更张。[22]但是，很显然，波兰政府并未认真对待这些建议，这体现了非法律救济本身的弱点，欧盟委员会在此框架下并没有更多的工具来进一步应对波兰的行为与反应，也表明了法治框架机制在真正的法治危机情势下难以发挥有效的作用。

（二）司法工具

除《欧盟条约》第7条所规定的政治性工具外，该条约中是否存在法律性质的工具来处理涉及第2条价值的争议，特别是针对第2条价值条款是否可以提起司法诉讼程序问题，一直是一个在学术与实践上都具有争议的问题。随着欧盟越来越重视欧盟价值，以及随着越来越多的成员国的行为与措施引发涉及民主与法治等欧盟价值的争议，利用法律方法解决争议成为欧盟机构，特别是欧盟委员会和欧洲法院积极探讨的一个方向。

到目前为止，在涉及《欧盟条约》第2条价值特别是法治价值的案件处理上，欧洲法院也只是迈出了尝试性的一步，主要原因在于，在欧盟法框架下，并没有对法治标准的明确规定，要判定一个成员国的行为或措施是否违反法治价值，欧洲法院难以做出令各方都能接受的明确结论。在实践中，欧洲法院近年来寻找到了一个突破口，即以《欧盟条约》第19条第（1）款所规定的“成员国法院应提供充分的法律救济，以确保在联盟法覆盖的领域内提供有效的法律保护”作为审理涉及《欧盟条约》第2条中所规定的法治价值案件的法律依据，而受理案件和作出判决的主要连接点是司法独立。欧洲法院确立此逻辑的第一个案例是由葡萄牙法院提交的有关法官减薪问题的初步裁决案。在该案的判决中，欧洲法院认为，一个成员国如果违反了司法独立，则无法履行《欧盟条约》第19条规定的有效司法保护义务，因而就违反了欧盟的条约，因此，欧洲法院拥有相关案件的管辖权，包括违法之诉管辖权和初步裁决案件管辖权。[23]

2018年，欧盟委员会就波兰最高法院纪律庭独立性以及国家司法委员会独立性问题，向欧洲法院提起了波兰违法之诉；2019年，欧盟委员会分别就最高法院独立性和普通法院的独立性再次向欧洲法院提起了波兰违法之诉。在波兰通过新的禁言法律之后，欧盟委员会于2020年4月29日也启动了针对波兰的违法之诉，并于2021年7月15日正式向欧洲法院提起诉讼。[24]关于最高法院独立性案，欧洲法院于2019年6月24日作出判决，认为波兰关于降低最高法院法官退休年龄的立法，违背了法官不可免职的原则和司法独立原则。[25]关于普通法院改革案，欧洲法院也作出了类似的判决。[26]关于纪律庭，欧洲法院先是于2020年4月8日发出法院令，要求波兰立即中止纪律庭审理关于波兰法官的案件；其后于2021年7月15日作出判决，认定纪律庭不具有独立性与公正性。[27]在波兰宪法法院作出《欧盟条约》部分条款违反波兰宪法并部分否定欧盟法优先效力的判决之后，欧盟委员会于2021年12月22日决定将提起新的波兰违法之诉，以期纠正波兰宪法法院的判决，维护欧盟法的优先性与效力。[28]

但是，欧洲法院应对成员国法治问题，也存在着自身的不足。一是欧洲法院现在还只能处理特定类型的法治案件，主要是涉及司法独立的案件，对于其他类型的法治案件，以及涉及成员国系统性违反法治价值的案件，欧洲法院如何介入，依据何种法律介入，目前尚无相关实践，也无定论；二是欧洲法院通过目的性解释方法以《欧盟条约》第19条作为受理和处理案件的依据，也存在着争议，并未得到成员国的普遍支持，波兰甚至认为欧洲法院越权了。[29]在法律依据存在争议的情况下，欧洲法院解决问题的权威性也因此受到削弱。从实际效果来看，司法解决法治问题的方法也受到了成员国的挑战，继欧盟委员会的法治框架工具未能取得预期效果之后，欧洲法院的判决也未能顺利解决问题。这在某种程度上削弱了欧洲法院长期以来形成的地位与影响力。如果这种消极影响不能消除，从长期来看，将不利于欧盟法的权威性与统一实施，进而会威胁到欧盟的宪政秩序。

在司法工具的利用上，另一个途径是初步裁决程序，由波兰国内法院就司法改革是否符合欧盟法问题向欧洲法院提起初步裁决。2018年8月9日，波兰最高法院向欧洲法院就司法改革是否符合司法独立和有效司法保护原则问题提交初步裁决。考虑到问题的重要性与紧迫性，欧洲法院适用快速程序并根据《欧洲联盟运行条约》第267条进行审理。在提出第一个初步裁决问题8天之后，波兰最高法院再次提出了新的初步裁决问题。2018年9月，波兰罗兹地区法院因担心裁决案件会受到纪律庭的制裁，因而向欧洲法院提交初步裁决问题，要求欧洲法院评估新的纪律程序是否违反《欧盟条约》第19条所规定的司法独立原则和有效司法保护原则。2018年9月20日，波兰最高法院劳动与社会保险法庭更是直接询问道，根据《欧盟法》，新设立的纪律庭是不是一个独立法院或法庭。波兰其他法院也陆续提出了类似的初步裁决问题。[30]这些初步裁决程序案表明，波兰法院希望借助于欧洲法院来遏制国内的司法改革对波兰司法独立的影响。

初步裁决机制在欧盟法的解释、适用与发展中虽然发挥了重要作用，但是，它本身有很大局限性。一方面，它依赖于成员国法院提出初步裁决的问题，如果成员国法院不积极主动提出问题，初步裁决机制就无从发挥作用；另一方面，初步裁决机制的适用有一些先决条件，包括提交的问题须涉及欧盟法，同时必须是与具体案件相关的真实的、具体的问题。在波兰法院提交的一些初步裁决的案件中，因提交初步裁决的法院未能充分说明提交的问题与《欧盟条约》第19条之间的联系，欧洲法院并未受理这些案件。据统计，截至2021年3月1日，在波兰法院2016—2020年提交的35起初步裁决请求中，欧洲法院仅作出了两起裁决。[31]由此可以看出，初步裁决程序在解决法治危机问题上发挥作用的空间相对有限，无法直接针对实体性问题作出判断，只能发挥间接作用。

综上所述，在目前的欧盟宪政秩序框架下，在解决成员国法治问题上，司法工具发挥作用的有效性、权威性与合法性都受到了挑战和异议。

（三）财政工具

无论是政治工具还是司法工具，在解决敏感、复杂的法治问题上都各有局限性，有效性大打折扣。基于此，欧盟一直在探讨更有效的工具来推进成员国的法治建设，在财政问题上加入法治条件即欧盟探索的一个结果。

在2021—2027年新的跨年度财政框架建议中，欧盟正式提出将确保尊重法治与欧盟未来预算相关联。[32]2019年欧盟委员会发布了一份进一步加强法治的通讯，作为欧盟行动规划的一部分，其中提出了推进欧盟法治的新路径，包括财政条件性，强调将欧盟的财政拨款与法治联系起来。[33]欧盟委员会的建议得到了欧盟的立法支持，2020年，欧盟通过了第2020/2092号条例，确立了法治条件性规则，在一个或多个成员国未能遵守法制的情况下，以之保护欧盟预算。[34]该条例的一个基本逻辑是，尊重法治是遵守《欧洲联盟运行条约》第317条规定的财政管理原则的前提条件，因为只有独立的司法体系才能对诸如欺诈、腐败、利益冲突与非法决策进行司法审查，而该等司法审查是确保对财政进行有效管理的一个前提条件。由此，欧盟将法治与欧盟财政分配与拨款联系了起来，在财政领域取得了对成员国法治进行监督与审查的法律依据。

但该条例的核心在于保护欧盟的财政利益，而非法治本身，因此，该条例的适用有两个条件：一是存在违反法治之情形，二是成员国违反法治须影响了联盟预算的财政管理或影响了联盟财政利益的保护。这两个条件本身也都不是无可争议的，如第一个条件，如何判定一国的行动或措施构成对法治的违反，是系统性的违反，还是单一方面的违反，违反到什么程度才构成条例中所规定的法治违反，如何判定，都存在着未知数；关于第二个条件，要将法治违反与对财政的负面影响二者联系起来并能够予以证实，也非易事。[35]此外，关于该条例本身，部分成员国也存在着争议，波兰、匈牙利为此分别向欧洲法院提起了废止条例之诉。2021年欧洲法院佐审官（Advocate-General，亦译为“护法顾问”）发布咨询意见，认为该条例只是建立了一个财政条件性工具，以保护欧盟价值，该条例符合《欧盟条约》的规定和法律确定性原则的要求。[36]2022年2月16日，欧洲法院对这两个案件作出了裁决，驳回了要求法院废除整个条例或条例部分条款的请求，全面支持了该条例。[37]即使如此，该条例的适用仍将充满争议，因为它将对成员国的利益产生实质性的影响，会对成员国产生较大的压力，但同时因该条例本身的模糊性，成员国将会极力维护自身的利益，从而可能与欧盟产生分歧，甚至新的冲突。

该条例的适用尚处在起步阶段。有人认为，只要欧盟与成员国认真对待该条例，则考虑到它对部分成员国经济上的意义，法治条件性条例在推进、监督成员国法治实践方面能发挥有效作用。[38]如此一来，则能够在解决波兰法治危机方面发挥作用，并进而有助于欧盟宪政秩序危机的解决。但结果如何，尚待观察，有人认为财政条件性条例在加强欧盟法治中不太可能成为一个决定性因素。[39]即使在财政压力下，波兰可能会妥协，但是，在财政压力之下的妥协，并不能从理念、价值观等方面真正解决欧盟范围内的法治问题，在新的条件下，波兰法治危机一类的问题还有可能会以某种新的形式出现，从而使欧盟法治与宪政秩序处于挑战之中。而且，由于财政方面的压力迫使成员国妥协，有可能会引发成员国的不满，从而在更深层次上影响欧盟与成员国之间的关系，以及欧盟内部的团结与合作。如果出现这种情况，法治条件性条例的实施，其后果将是好坏参半。

从表面上看，欧盟应对成员国法治危机的工具，从政治工具到法律工具再到财政工具，形成了一个完整的工具体系。但是，从欧盟应对波兰法治危机的进程与效果来看，欧盟现有的工具和制度的有效性都受到了挑战，波兰并没有如欧盟所愿接受欧盟的建议或司法上的裁决。这一方面表明欧盟各项制度在处理复杂问题上的局限性，另一方面也表明欧盟制度与工具有效性的一个重要前提是成员国的认同与接受。欧盟在处理与成员国的关系上，在历史上行之有效的制度、工具与经验，在新的领域、新的问题上，并不一定会同等有效。欧盟的政治工具与司法工具，在欧盟内部市场领域，在大多数情况下都发挥了积极作用，但是在新的价值领域，这些工具如何发挥有效作用，如何适应新领域的特点与成员国的立场，则有待于欧盟的进一步实践，甚至可能需要新的创新。在波兰法治危机中，欧盟法治工具的局限性不仅影响了问题的解决，而且损及了欧盟现有工具特别是司法工具的权威性，这对维护欧盟宪政秩序是一个重大的挑战，同时其本身也是宪政秩序受到挑战的一种直接体现。