第二节 研究对象与研究内容

一 研究对象

所谓组织，《现代汉语词典》中的解释，是指按照一定的宗旨和系统建立起来的集体。[13]组织有广义和狭义之分，广义的组织是指由诸多要素组合在一起，并按照一定的方式联系起来的系统；狭义的组织是指人们相互协作、共同努力为实现一定的目标而结合的集体或团体。国家、政府、军队，企业、学校、医院等都是组织，只是不同类型、不同层次的组织具有不一样的属性、使命、职责、结构和运作方式，在管理研究和实践中，应当对不同组织的含义及其差异性进行界定并区别对待。本书研究的组织是地方政府组织，属于非营利性的公共组织类型。

（一）政府组织

政府组织有广义和狭义之分：广义的政府组织是指包括国家的立法、司法与行政机关等在内的行使国家权力的所有机关。在我国，行使国家和地方立法权的国家权力机关是各级人民代表大会；行使法律审判和监督权的司法机关是各级人民法院和人民检察院；而行政机关是国家权力机关的执行机关，即狭义的政府。狭义的政府组织是指根据宪法和法律组建的、拥有和行使行政权力、承担行政管理职能、管理国家和地方公共事务的行政组织。根据管辖权和管辖范围的不同，行政机关分为中央人民政府和地方人民政府。这里重点介绍地方人民政府。根据《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》（2004年10月27日），地方政府是指省（自治区、直辖市）、市（自治州）、县（自治县、市辖区）、乡（民族乡、镇）设立的地方人民政府。在我国是指相对于中央人民政府（国务院）而言的各级人民政府，《中华人民共和国宪法》第九十五条规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。职能部门是地方各级人民政府根据工作需要和精干原则设立的必要的职能部门，受人民政府统一领导，并且依照相关法律和行政法规，在业务上受上级人民政府主管部门的指导或领导。另外，我国有关法律、法规还规定：根据实际工作需要，县以上地方人民政府可以在一定区域内设立派出机关。派出机关与派出机构略有不同，派出机关是人民政府派出的行政机关，而派出机构则是地方政府职能部门因工作需要派出专门从事业务活动的专职机构。我国地方政府主要有三类派出机关：第一类是行政公署，它是国务院批准省、自治区人民政府设立的；第二类是区公所，它是省、自治区、直辖市人民政府批准县、自治县人民政府成立的；第三类是街道办事处，它是市辖区、不设区的市人民政府经上级政府同意设立的。其中，经济技术开发区管理委员会也属于地方人民政府设立的派出机关，一般情况下，派出机构不具有行政主体资格，除非法律法规有授权。

（二）党组织与党政机关

中国共产党在领导中国人民进行革命、建设、改革的长期实践中形成了其领导地位，它是中国特色社会主义事业的领导核心，这是历史的必然选择。党组织是政治组织，是根据党的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体，由党的中央组织、地方组织和基层组织构成，在此只集中介绍党的地方组织，其他组织暂且不作详细说明。根据《中国共产党章程》的规定：党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的省、自治区、直辖市、设区的市和自治州、县（旗）、自治县、不设区的市和市辖区县（旗）、自治县、不设区的市和市辖区的委员会由同级党的代表大会选举产生，每届任期五年。党的地区委员会和相当于地区委员会的组织，是党的省、自治区委员会在几个县、自治县、市范围内派出的代表机关，根据省、自治区委员会的授权，领导本地区的工作。党的地方各级委员会的常务委员会经委员会全体会议选举产生，在委员会全体会议闭会期间，行使委员会职权。[14]由于中国共产党是执政党，代表中国最广大人民的根本利益，因此，党的意志和通过人民代表大会集中体现出来的人民意志能够统一起来并上升为国家意志，国家意志再交由中央和地方各级人民政府贯彻执行。在此基础上，党主要通过政治、思想和组织的领导，在同级各种组织中发挥领导核心作用。

所谓国家机关，是指能够行使国家职能的各类机构或组织，它们专门负责国家权力与国家管理职能运行，它包括中央和地方各级组织。国家机关从国家学说来说就是国家政权机关，它既包括各级权力机关又包括行政机关，既包括审判机关又包括检察机关，还包括人民军队中的各级机关。在我国，中国共产党是国家和社会各项事务的领导核心，因此，党的各级机关也被纳入国家机关的范畴，连同其他国家机关一起统称为党政机关。另外，由于我国特殊的政治管理体制，在地方政府社会建设绩效评价研究过程中，必须充分考虑政府组织与执政党——中国共产党的组织之间的关系，也就是说，将党委与政府结合起来分析，体现党委对政府的领导作用是不可回避的政治现实，也是研究成果具有说服力的基本前提。

综上所述，本书所指称的“政府组织”主要是指中国共产党领导下的各级地方组织及其工作部门、地方各级人民政府及其所属工作部门和派出机关。需要补充说明的是，由于受制于各种研究条件的限制，并鉴于笔者参与B市S区的社会建设绩效评价项目实际，本书研究的地方政府组织样本选取的是B市S区。从全国范围来看，S区不一定就能代表所有地方政府组织的特性，但作为地方政府组织的一员也可管中窥豹。

二 研究内容

本书的主要研究内容是地方政府组织层面的社会建设绩效，这里有两层含义：一是指研究内容是政府组织层面的绩效；二是绩效内容是政府绩效中有关社会建设的部分。绩效本身是一个广义的概念，在不同的情景之下有不同的含义。管理实践的发展历程告诉我们，人们在一个不断发展的过程中来认识绩效：从单纯地强调数量到强调质量再到强调满足利益相关者的需求；从强调历史绩效到强调即期绩效再发展到强调未来绩效。这说明，不论是对组织整体还是对个人来说，都应该以系统的眼光来认识和理解绩效的概念。管理学家彼得·德鲁克（2010）认为：“所有的组织都必须仔细思考‘绩效’究竟是什么？这个问题在以前相当简单明了，但现在却不复如是了。战略的制定越来越需要对绩效的新定义。”

通常来讲，绩效指的是组织或个人的工作效率和工作效果。就一个组织而言，它通常由若干个群体组成，而一个群体又是由不同组织成员共同组成。因此，对应组织、群体与组织成员个体等不同层面主体，相应地，也就产生了组织绩效、群体绩效和个体绩效等不同层面的绩效。就绩效概念的内涵而言，它是组织的使命、核心价值观、愿景及战略的重要表现形式，是为实现组织目标而被组织期望实现的，展现在组织、部门和个人等不同层面的工作行为与结果（方振邦，2014）。理解绩效要把握绩效是工作行为及其结果的综合体、绩效必须具有可衡量性、绩效具有层次性和绩效必须符合组织需求四个关键。

政府组织的绩效就是政府组织为满足公众需要并实现公共价值目标而展现的能够被评价的工作行为及其结果，它蕴含于组织的各个不同层面。这一定义同样应当符合绩效的概念特征。从绩效的内容来看，它应当是政府组织各项工作的行为表现和最终结果的集合。在实践中，对于党政领导干部的综合考核通常是对德、能、勤、绩、廉的全面评估，其中有关德、能、廉的内容属于态度和胜任素质特征的范畴，勤、绩属于实绩的范畴。从绩效的可衡量性来看，政府组织的绩效领域具有多元特点，一些绩效在数据收集上存在困难而且不易量化，造成绩效评价存在难度。对于定量指标可以用数字、数值等形式来表示，对于定性指标则可以通过模糊等级刻度的形式予以评判。从绩效的层次性来看，可以按照政府组织、党政工作部门、公务人员个人把政府绩效分为整体绩效、群体绩效和个人绩效三个层次。政府组织的整体绩效是指一级政府在履行职能和实现组织目标过程中，其效率、结果和质量等方面的情况，它又可分为中央政府绩效和地方政府绩效。政府部门绩效是指政府的分支机构，如职能委、办、局，乡、镇、街道，功能区的履职和目标完成情况，政府部门绩效也包含群体绩效的内容，如各级政府党政领导班子的绩效。公务人员个人绩效是指那些依法纳入国家行政编制、依法履行政府公职并由国家提供工资福利的工作人员的绩效情况，亦即公务人员个人所表现出来的能够被评价的与政府组织和部门工作及与工作目标相一致的工作行为及结果。政府组织绩效、部门绩效和个人绩效三者的关系是：政府组织的整体绩效应当符合公共价值目标，体现组织使命和职责，而政府部门、领导团队和公务人员个人的绩效目标应当与组织的绩效目标保持一致，对组织战略产生支撑作用。

另外，根据政府组织的职能定位和管理特点，其绩效又可分为经济绩效、政治绩效、社会绩效、文化绩效、生态绩效等方面。其中，社会绩效与社会建设绩效较为近似，政府组织的社会绩效是指由政府作为所带来的社会进程的改变。良好的社会绩效势必促进社会的进步和发展，它不仅仅是指代经济方面的发展，还包括基础设施建设、公共安全、医疗卫生、公共交通等不同方面的不断提高和改善；包括教育、科学、文化和道德风尚的全面提升；包括不同地区、民族、阶层之间的和谐共处与协调发展等。从整体上看，社会绩效包含社会建设的绩效，两者之间存在重叠与相似之处。相比较而言，社会绩效的范畴更宽广，没有特定的时间限制，只要政府组织存在，就必定有社会绩效这项职能任务；而社会建设绩效是有特定指代的，是政府组织一定时期的重点工作任务，它的内容会因政府组织的发展规划不同而有所变化。

本书所涉及的地方政府社会建设绩效，主要是指狭义的社会建设绩效，其内容在本书研究中主要界定为社会服务、社会管理、社会动员、社会环境和社会关系五个方面。