第一章 引言

第一节 问题的提出

一 研究背景

环境法以保护环境为己任，作为一种新兴的和正在蓬勃发展的法律，发轫于环境恶化的危难之际，承载着全社会各阶层民众治理环境问题的厚望。一般认为，环境问题的产生与人类的行为密切相关，环境法律主要通过对人类行为的调整，比如通过政府的环境管制来保护和改善我们的环境。大量具体的环境法律法规限制和约束企业与个人的生产与生活行为，甚至会影响我们合法财产权的行使，比如对车主拥有合法财产权的汽车施行单双号限行。如果有人问这种限制和约束的正当性依据是什么，回答可能是实证主义的，比如法律就是这样规定的，即环境法的正当性来自其以国家强制力为后盾的权威性，进一步的回答可能是自然法意义上的，比如环境法律的这种规定符合某种正义的观念，符合环境正义的要求。这些回答都是对环境法正当性的理性回应。

环境法的正当性与国家和正义相连，不容置疑。但我们必须看到，在当下的中国，与经济快速发展和环境法律繁荣并行的却是环境的持续恶化，在某些地方或领域已经发展成为环境危机，我国每年高发的环境群体性事件和席卷全球的环境正义运动表明环境法律无法与正义画等号，作为制定法的环境法有太多需要改进的地方，环境法的实施效果与民众的期望相距甚远，环境法有被虚置和边缘化的倾向，环境法正面临严重的正当性危机。

“法治”是我国的治国方略和基本国策，用法律治理环境问题亦是全社会之共识，但环境恶化的现状却令人对环境法和环境法治产生疑虑，引发民众对环境法正当性的疑问与反思。当然，任何一个理性人士都不会否认环境法在环境保护中所起的作用，但这种作用和成效与环境法所宣称要达到的目标相去甚远，环保效果大不如人意。如果一般公众只是不解与怀疑，那么作为环境法学人面对这种质疑与追问所要回答的就是环境法正当性这一根本性问题。

本书试图对环境法正当性这一问题进行梳理与回答，厘清环境法在繁荣与昌盛的大背景下所存在的问题与挑战，进一步明确和树立环境法要符合环境正义的价值追求，进一步提升环境法律的立法品质，规范环境法学的研究范式，并更为关注和重视环境法的实施效果。“正义”与“规范”之环境法要经受实践之检验，在环保实践中取得保护、改善环境与维护社会正义的实际效果，民众从被动地不违法变成主动地自觉守法，从法律的约束和限制对象变为法律的信仰者和行动者，形成对环境法的信仰。只有这样，对环境法正当性这一诘问才能得到根本性的回答。总之，对于环境法的正当性而言，正义的内在品质与外在的规范形式只是环境法正当性的前提和基础，环境法在实践中取得维护正义与保护环境的实效，获得民众的信仰才是环境法正当性的最终归宿和根本依靠。

二 研究意义

环境法正当性问题的提出，表明对于环境法律的需求已经从单纯地追求环境法律数量，转向注重环境法律质量，以及更为重视环境法的实施效果。环境法从其诞生时起，就试图通过对个人行为和财产权益进行限制和约束来保护和改善我们的环境，这种限制和约束引起部分民众的不满与抱怨，有人会问这种法律规定的理由是什么，正当性依据在哪里。这种对环境法正当性的追问从来不曾间断。环境法正是在这样的追问甚至是诘问的回应中发展壮大。今天，无论从立法数量还是法学研究的广度与深度来看，环境法都可以算是蓬勃发展了，但必须看到环境法自身也存在诸多问题并面临全新的挑战，环境问题日益严峻的状况亦提醒我们，环境法不能陷入自我满足的幻觉而罔顾环境恶化的现实，必须全面而深刻地对环境法正当性这一重大问题做出反思和回应，弥补环境法正当性之不足，以利于环境法的持续和健康发展，保证环境法沿着正确的道路不断前进，最终实现环境治理的良法善治。对环境法正当性这一重大问题的梳理与回应具有重要的理论与现实意义。

第一，环境法正当性之研究，对于进一步明确环境法之价值取向有重要意义。环境法作为人类的意识性产物，是人类智慧和经验的结晶，是人类治理环境问题的希望所在，但环境群体性事件和环境正义运动表明，环境法由于过于追求环保效率可能会迷信强制力，从而忽视对正义的追求。但法律的力量来自法律自身的正当性，而不是强制力。纯粹依靠暴力推行的法律注定难以持久，其效果也要大打折扣。

随着社会的文明进步和民众权利意识的觉醒，现代社会的法律更需要对其正当性进行充分的解释和说明，即要向民众阐明法律如此规定的理由是什么，以获得民众的理解和支持。简单而粗暴地强调“法律就是这样规定的”是难以令现代人信服的，不仅不会产生预想的效果，相反很可能会引发民众对法律的冷漠甚至是敌视。第二次世界大战期间纳粹德国“依法”屠杀犹太人的暴行，让“恶法非法”几乎成为一种通说。保护环境是全社会的共识，但对采取何种环保措施存在巨大的争议和分歧。环境法所采取的环保措施会对每个人的行为产生影响，包括对民众的合法权益进行限制，可能对保障几千人甚至几万人就业并能产生巨大经济效益的企业依法进行关停，那么这种环境法律的正当性是什么？

任何法律都会高举正义的旗帜，环境法也不例外，环境法价值正当性的基石，也就是其目的和核心价值追求应该是为了维护环境正义，而不单单是为了保护环境。通过对环境法正当性问题的研究，我们会发现现代环境法正当性的基石是环境正义。环境正义作为一种新的正义观，如灯塔一般指引环境法沿着正确的方向前进，防止我们的环境法律实践和法学研究迷失方向，从而进一步提升环境法的法律质量，明确环境法的部门法地位。同时对于厘清环境法的研究进路和研究范式亦有重要的导向作用。

第二，环境法正当性的研究，有助于我们进一步厘清环境法存在的问题，进而提升环境法律质量，为环境法治的实现奠定基础。现代环境法诞生于人类环境保护运动的大背景下，作为人类应对环境问题的重要手段，是现代社会的共同选择。但我们知道环境问题的产生原因是错综复杂的，人们对环境问题的认识也是逐步深化的，环境法作为一种人类理性的产物，在人类理性有限的前提下就注定了存在这样或那样的问题。环境问题复杂而多变，而我们的有些环境法律却过于简单和想当然，具有强烈的应急性的临时性特征，随着时间的变化和科技的日新月异，许多环境法律已经不适应现实的需要。

基于我们对环境正义的进一步理解，我们会逐渐发现很多环境法条文不符合环境正义的要求，比如我们将许多高污染工厂迁到郊区，环保投入主要投向城市，为一时一地之需要而舍弃对环境正义的追求，其结果却是差强人意，全国范围内严重的雾霾和高发的环境群体性事件也许给骄傲的环境法以警醒。随着经济社会的进一步发展和人民群众生活水平的稳步提高，民众的权利意识和自我意识开始苏醒，对美好环境的追求更加强烈，对环境恶化的现实更加难以容忍，而科技的发展不单单为我们治理环境提供了可能，科技自身亦带来了复杂的环境问题，比如核技术。这一切的一切都给以保护环境为己任的环境法带来全新和巨大的挑战。这就要求环境法必须紧跟时代的步伐，审视其存在的问题，直面全方位的挑战，从而进一步夯实其正当性的根基，以期取得自身进一步的升华和飞跃。

第三，环境法正当性之研究，对于环境法的有效实施有重要的指导意义。无论多么“正义”与“规范”的环境法，如果在环保实践中不能有效实施，在社会学法学眼里便不是法律，也就是所谓的“纸上之法不是法”，以环境保护为己任的环境法具有很强的“行动法”特质。改革开放以来我们制定了大量的环境法律，各种口号也层出不穷，但是因为各种原因，许多环境法律的实施效果与我们所要达到的立法目的相去甚远，许多规定主要是口号性的，距离环境法治的实现仍然很遥远。

法治是良法之治，环境法治是依法治理环境问题所要达到的目标和理想状态，包括环境立法、环境执法、环境司法和环境守法。其中，环境执法是实施环境法治的核心，环境司法是实现环境法治的保障。我们的环境执法、环境司法并未取得令人满意的效果，我们赖以生存的环境有进一步恶化的趋势，“正义”与“规范”的环境法并未取得学者所预想的实施效果，环境法的正当性在现实中遭受民众的质疑。正如西方法谚所讲，“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”[1]。民众对环境法律的冷漠与不信任对环境法的影响是致命的。

而环境法信仰只能从环境法的实践中产生，环境法律在环保实践中取得良好的效果，民众亲身感受到环境法带来的好处后才会逐渐产生对环境法的信仰。环境法信仰是民众对环境法正当性的高度认同，是环境法正当性的归宿和路径依赖。我们过去过于关注环境法的立法数量，阐释环境法令人向往的立法目的，急迫地大规模立法，短时间内就形成了数量庞大的环境法律，但却对环境法在环保实践中的实施效果关注甚少。

环境进一步恶化的现实与民众对环境法律冷漠的态度也许给我们以警醒，我们应当认识到，环境法不是说教性的宣传册，社会各阶层民众才是环境法正当与否的评判者，环境法正当性的根源在于环境法律实践。环境法只有在实践中产生保护环境和维护社会公平正义的实际效果，民众才能认可其正当性，才会逐渐产生对环境法的信仰。对环境法正当性的研究会时刻提醒我们环境法的“行动法”特质，在立法时就要注意其科学性和可行性，时刻留意民众的需求，保证环境法是保护民众环境权益的武器，靠环境法律实施的实效和环境改善的事实取得民众的“信仰”，而不仅仅是空泛的说教和简单的立法。从我国的国情和环境恶化的现实来看，“实践是检验真理的唯一标准”对我们的环境法正当性研究仍然具有当头棒喝的警示作用。