分报告

东亚发展视角下的中国发展模式

一、引言

过去30多年来，中国的高速转轨与增长日益引起国际的关注，并越来越成为学术界争论的焦点。中国经济长期高速增长的事实，让来自不同学科的社会科学工作者感到痴迷，并激发了他们对中国经济从增长（Lin, 1992; Brandt and Zhu, 2000; Song 2011; Rodrik 2008）、市场制度（Guthrie, 1997; Wank, 1999; Whyte, 1995）、联邦主义（Montinola, Qian and Weingast, 1995）、转轨（Naughton, 1996; Yang, 1997）和资本主义（Hung 2008）等不同维度进行了具有学术创新价值的研究。这些研究不仅让人们对带动中国经济增长的内在机制有更多的理解，而且促进了人们去批判性地思考那些根植于西方经验的主流理论。

最近几年，学术界对适合发展中国家的发展战略问题进一步展开了非常热烈的讨论。许多政策分析者也试图根据中国的经验来寻求具有创新性的发展思路和可行具体政策组合。其中一位研究者拉莫甚至大胆地宣称，“中国模式”已经出现（Ramo，2004）。据他所述，中国的成功是建立在一系列政策组合之上，包括强调研发、可持续发展和社会公平等。其中最重要的，是拉莫提出的所谓“北京共识”。“北京共识”强调政府在协调国家内部发展和参与全球化方面所扮演的积极作用。“北京共识”所代表的新发展战略，挑战了“华盛顿共识”（Williamson，1989）的基本原则和政策建议。无独有偶，2005年世界银行的一份报告也得出了相似的结论（World Bank，2005a）。虽然不太情愿，这份报告仍然承认了“华盛顿共识”的终结。该报告放弃了过去世行报告中满目皆是的有关“公认的最佳政策实践和资源配置效率”的讨论，转而开始以赞同的方式讨论了“增长战略”问题，比如政府产业政策的作用等，并举出了中国和其他高增长亚洲国家的例子。2008年的金融危机之后，看来世界经济发展的潮流明显出现了“西方不亮东方亮”的情况。

正如同一些学者所指出的，“北京共识”把中国的发展经验过度简单化了（Kennedy，2010；Huang，2011），但是拉莫确实也非常及时地提出了如下问题：中国过去的发展经验能不能用一个内部逻辑一致的解释框架去理解？如果可以，那么什么是这种解释框架的主要支柱？政府积极干预是中国经验的重要部分吗？中国的发展对于世界其他国家，特别是那些发展中国家，到底有什么重要的含义？显然，中国研究专家和发展研究专家应该齐心协力共同回答这些问题：一方面，中国研究专家需要跳出个别国家经验来考察和反思中国经济增长的世界意义；另一方面，发展研究专家则应该避免用其既有的理论去强套中国的现实，而应该基于扎实的观察，去构建新的解释框架，并通过实证研究来考察理论的适用性。只有秉持这种精神，我们才能对可能存在的“中国模式”有更深入的理解，并在学术和政策讨论上进行富有建设性的对话。

本报告提出，在过去的20年当中，中国发展一直沿袭着一条类似、但又不完全同于东亚发展型经济体增长模式的道路。这类经济体实行集权式政治，但是领导者们秉持着经济优先发展的目标。通过压抑消费需求，政府设法将资源从消费转向投资。而为了弥补疲软的国内市场需求，政府又强力推动产品出口到国际市场。在整个高增长时期，政府利用一系列的政策工具来影响和塑造市场环境，包括对特定产业进行支持、税收返还、出口退税、技术创新补贴和外企的市场准入限制等等。无论在东亚四小龙经济体，还是中国最近20年来的发展实践，都具备上述特点。

但是，必须要说明的一点，是上述总体水平的泛泛分析最多只能反映中国高速增长的部分图景。真正将“中国模式”和传统“东亚模式”区别开来的，是中国地方政府层面展现出来的强大活力。中国地方政府对经济增长、投资，特别是出口导向型制造业的发展表现出超强的、甚至可以说是难以满足的欲望。有意思的是，地方的这种发展主义早在1990年代上半期中央政府进行财政集权后甚至得到了进一步的强化。为了增加收入，地方政府开始了对制造业投资非常激烈的竞争，这是因为制造业投资不仅带来了增值税，而且还会产生对服务业发展的溢出效益并带来营业税、商住用地出让金等收入。政府也运用各种政策工具极力建设亲商的投资环境，造成了过度的制造业投资，并对土地利用、劳动力保护和环境保护都带来了一些不利的后果。

报告其他部分的结构如下。我们首先从总体层面分析中国的发展模式，并且突出这种模式和其他经济体发展模式之间的密切关系。第二部分讨论了三组变量，用它们来全面解释1990年代中期之后地方发展主义的崛起。第三部分对中国发展模式的全球意义进行了简要说明。最后是结论。

二、中国模式与东亚模式：相似之处

分析20世纪后期中国的经济增长，不应与其发展所处的区域背景相脱离。在后二战时代，东亚见证了也许是现代史上最成功的发展神话。在经过三十年的稳定增长后，日本、韩国、台湾、香港、新加坡通过学习、利用先进技术，从原来次要经济体一跃变为全球工业生产的发动机。1980年代晚期和1990年代早期，一群学者开始发表为东亚发展型国家叫好的论述，并公开支持和赞同政府干预对经济发展所可能起到的作用（Johnson，1982；Haggard，1990；Evans，1987）。随着美国取得冷战胜利，以里根主义和撒切尔主义为基础的新自由主义意识形态也取得了巨大成功，发展政策圈子“华盛顿共识”逐渐被接受。学者们针对东亚奇迹开始了不休的争论。尽管对政府干预的影响好坏仍存在分歧，但所有人都认为东亚经济体采取了一种非传统的发展模式（Young，1992；Krugman，1994；Wade，1992）。而中国改革后的高速发展，就不仅是对东亚发展模式的回应，而且也是也是一种积极的模仿。在接下来的几个方面讨论中，东亚模式与中国模式的相似之处表现得非常明显。

以增长为目标的集权政治：尽管韩国、台湾现在已被认为是较为成熟的民主体制，但是二者在1970年代和1980年代经历高增长时仍处于军事独裁体制之下（Haggard，1990；Wade1990）。虽然日本当时名义上是一个民主体制，但也实际上掌握在一个受到较少约束、具有高度自主性的官僚集团手上（Johnson，1982）。虽然政治集权一般离不开统治者为获取个人利益而滥用权力，但这些东亚经济体的领导者几乎都一心一意地专注于国家经济的发展。这种“东亚例外论”也许可以看作是对于地区独特的安全环境的一种合理解释。毕竟在冷战期间，两次代价昂贵的战争曾在东亚展开。促进经济增长不仅有助于巩固这些经济体的军事力量，而且也可以在民众心中提升政权的合法性。在1970年代后期，中国也发现自己处于类似情况之中：当时两个超级大国之间的关系趋于和缓，邓小平意识到中国已经远远落后于世界的发展。他告诫，如果不推动改革，共产党就会存在合法性危机，并公开提出到20世纪末国民收入翻两番的目标（Deng，1994）。这就让经济建设被提上党的最高日程，同时为此推出了一份改革和增长相结合的政策组合（Shirk，1993）。这种政府对经济增长的专注持续至今。

投资和出口推动的增长：集权政府的一个优势，是它有能力调动很多资源为经济增长服务。如果政府领导人不受选举约束，他们就能够通过抑制消费的方式将资源更多转向投资（Przeworski and Limongi，1993；Bhagawati，1995）。在1960年代至1970年代之间，日本的投资占到其GDP比重的30%~40%，到1970年代中期，该比例才下滑到30%以下（图1）。当韩国经济开始起飞时，其投资比例迅速地上升至30%，到1980年代末，差不多接近40%，并一直保持直到1997年亚洲金融危机的爆发之前。在高增长时，日本和韩国的投资占各自GDP的比重都显著高于世界大约20%的平均水平。

相比而言，即使以东亚高水平的投资比例来衡量，中国经济增长对投资依赖也是超高的。在投资占GDP比重大约29%的1980年代后，中国在1990年代和新世纪头10年将这个比例分别增加到33%和39%，其中2009年的比例竟然高达45.6%！在增长的另一边，居民消费比例却被抑制。如图2所示，虽然近年来日本居民消费占比与世界平均水平的差距来有所缩小，但仍然持续低于世界平均水平之下。在1970年代后期和1980年代前期，韩国和中国的居民消费水平都分别降至世界平均水平之下。然而，韩国的居民消费一直保持在GDP比重的50%水平，而中国的这个数字却从1990年代的40%多不断下降到2000年的30%多。为了弥补国内疲软的需求，这些东亚经济体都向国际市场出口大量的商品。1980年，中国出口才占到GDP比重的10%，但是这个数字到2006年已升至39%。为投资和出口而抑制消费已成为中国经济增长的主要特点。

资料来源：世界银行数据库。

资料来源：Hung，国际政治经济评论，168页。

亲商与反劳工体制：正是由于政府有能力抑制工会，才使得这种发展模式变得可行。在冷战期间，日本、韩国和台湾对工会组织施加了严格的限制，同时，这些经济体甚至还宣布这些劳工组织是非法组织（Haggard，1990；Wade，1990）。这类亲商政策结果，是工人进行劳资谈判的权利受到严重约束，但却直接给在国际市场上竞争的企业带来了优势。由于拥有廉价的熟练劳动力，这些经济体掌控了世界出口市场上劳动密集型产品的大量份额（Deyo，1987）。当这些经济体进入更高的发展阶段后，企业又运用积累的资本进入了资本密集型和技术密集型部门（Okimoto，1990）。抑制劳工的另外一个结果，是左派政党没有能力获得政治权力并促进福利再分配。这种所谓的儒家式的福利国家（或如一些学者所说的生产者福利资本主义、东方福利主义）使企业减轻了许多所谓的“浪费性”支出（Jones, 1993; Holliday, 2000; Goodman, White, and Kwon, 1998）。与其他东亚经济体相比，中国劳工的权利更加有限，并且在劳资谈判上最缺乏力量（Lee, 2007; Chan, 2001; Gallagher, 2007）。在1980年代早期，中国的改革提高了劳动报酬在GDP中所占的份额，但好景不长。从1990年以来这个比例就开始逐渐下降，而且下降趋势在2000年以后进一步加快，在8年的时间里下降超过了10%。同一时期，资本占GDP份额却急剧上升。同一时期，政府在教育、卫生、养老金和失业津贴上的支出也在下降（Solinger，2005；Frazier，2004）。特别是随着1990年代大规模的国有企业改制，政府给国有企业员工的各种福利也日益减少了。

资料来源：Bai and Qian.

政府的“援助之手”：除了为投资创造有利环境外，东亚发展型经济体的政府也毫不犹豫地直接引导投资，并对企业进行微观管理。一些学者争论说，政府通过扭曲市场环境可以获得国际贸易中的动态比较优势、获取技术诀窍，并让经济长期获益（Rodrik，2008，2010）。日本、韩国和台湾的官僚者制定了经济优先发展目标，并锁定了一些特定的产业（Wade，1990）。而为给企业提供激励，政府采用了包括税收减免、出口退税、对外企进行市场限制等丰富多样的政策工具。政府还同时垄断了金融体系，向那些符合政府发展策略的企业提供廉价贷款。

中国也不例外，首先在经济特区进行了产业政策的实践。通过免税和出口配额政策，中国成功地吸引了一批制造业企业来华办厂。在1990年代早期，领导人仿效亚洲其他国家和地区的成功经验，发布了一系列的产业政策。例如，中国1994年首次布了汽车工业产业政策。为使中国成为一个有自主设计能力和品牌的主要汽车生产国，中国政府为国内三大和三小汽车制造商提供明确支持（Thun，2006）。除了汽车进口关税壁垒外，外国汽车生产商要想在本地经营，必须同意在中国国内生产一定比例的汽车零配件，并转让相应技术。为适应WTO规则，中国2004年调整了汽车工业产业政策。关税、进口许可证和技术转移要求逐渐被取消，但政府还是增加了对本国厂商的补贴，并持续对外国汽车制造商通过非正式渠道施加影响。2006年，中国本土的汽车制造商在国内市场的份额超过了日本、欧洲、美国和韩国的厂商，其部分原因就是这些政策支持。依靠类似的战略，中国已经在如半导体、电讯、飞机、计算机和高铁技术密集型产业部门取得了显著的技术进步和更高的市场份额（Fuller，2009；Yang and Su，2000）。

三、中国模式的独特性

回顾中国从1990年代后的发展历程，确实有一定的的东亚发展型国家的印记。以经济发展为目标的集权体制通过压制劳工、金融抑制和产业政策，营造了对商业友好的投资环境。这些有利于投资者的政策与措施带来了中国产品在国际市场上的很强竞争力。而这反过来正好弥补了国内消费需求不足的问题。但是，中国大陆并不仅仅是日本、韩国、台湾发展经验的一个简单扩大版本。早期的数字显示，即使以东亚发展模式中各经济体的平均水平来看，中国从1990年代中期开始的投资依赖和消费抑制也是相当极端的。之所以出现这种情况，是因为中国地方政府之间进行了非常激烈的制造业投资竞争。我们将分析导致地方发展主义重新抬头的三组制度性因素。

财政改革和政府收入需要：税收是一个国家的生命线。在1990年代早期，中国的中央政府就发现自己处于一个逐渐的失血过程中。正如图5所示，政府预算收入占GDP比重在1980年代就趋于下降。从1978年的31%到1992年下降到12%。从中央政府的角度看，一个更令人不安的趋势，是中央政府收入占总政府收入的份额不断下降。1984年，超过40%的政府收入流入了中央的金库，但这个比例到1993年减少到22%。这并不是这段时间中央政府所推动的财政体制改革希望得到的结果（World Bank，2002）。1984年，中央推动了所谓的“财政承包制”，允诺地方政府在上交给中央财政一个固定收入后，可以保留剩余收入的大部分（Montinola，Qian and Weingast，1995；Oi，1992）。这种制度的设计是为了激励地方官员促进本地经济增长。由于地方政府可获得超出固定上缴部分外的收入中的更大份额，中央在整个政府预算中的比重也就随着经济增长迅速下降了。实际上，地方政府还找到了更聪明的办法将地方国有、乡镇企业的收入转到与这些企业相联系的预算外账户，这也就解释了为什么中央收入比例不断下降的同时，政府预算内收入占GDP的比重也不断下降。

出于对中央财政能力的担忧，1994年中央政府对税收制度进行了大幅度调整。具有普适规则的分税制代替了按照（各级政府）所有制确定的、可以谈判的利润和税收上缴体制（Shirk，1993）。中央政府独享消费税和关税，而营业税和所得税归地方政府所有。对于增值税这个最大的税种，中央拿走75%的份额，（Bahl，1998；World Bank，2002；Tsui and Wang，2004）。

分税制改革基本上重新集中了预算内收入，并使中央可以对地方支出行为进行更加直接的控制。分税制在集中收入方面的效果非常明显：1994年，中央政府在预算内财政收入中的比例上升至56%。更有意思的是，分税制改革后，收入所得税作为地方主要税种迅速增加，中央政府进一步调整了规则，2002年拿走了所得税的50%，2003年更将这一比例提高到60%。

分税制修复了旧体制下存在的许多漏洞。作为一种交易税，增值税很难逃避，同时还能有效防止地方政府和国有企业合谋并进行会计操作。此外，独立国税系统的建立对确保税收收缴也非常重要。过去，税务系统隶属于地方政府，而且有着很强的动机与地方官员合谋减少税收，即所谓的“把肉烂在锅里”。而分税制后新成立的国税系统由中央直接管理，工资与办公经费都来自于中央财政。事实上，国税局负责征收增值税，然后再向地方转移地方分成的那部分（Wong and Bird，2005）。

资料来源：作者的计算基于国家统计局网站上的数据。

分税制改革在集中收入的同时，并没有调整中央—地方之间的支出责任，这就进一步增加了地方的财政压力。作为单一制的国家，中央政府对地区政府有权力上的绝对优势，它可以很容易给地方政府施加各种政策性任务，如教育、卫生、基础设施等，并让地方政府来买单。正如后面我们将会讨论到的，1990年代中后期，许多地方政府对自己所有的中、小型国有企业实施了破产或重组，而同时也承担了提前退休的员工和下岗职工的社会保障支出（Tsui and Wang，2004；Tao et al，2010）。

总之，1990年代中期的分税制改革给造成了地方政府巨大的财政压力，逼迫后者不得不努力扩大收入来源。其最佳策略就是促进本地经济发展，以此增加独享的营业税和收入所得税。地方政府尽管他们只分到增值税的25%，但增值税却构成了全部政府预算收入中的很大一部分（在1995—1999年之间大约是40%），因此地方政府仍然有很强的激励来鼓励制造业发展。除了预算收入，地方政府渴望开辟预算外收入的新来源，如土地出让金和各种各样的行政管理费（Tao et al，2010）。

私有化与区域间招商引资竞争：如果说中央政府对税收的垂直竞争加剧了地方官员的财政压力，那么1990年代中期后区域间的水平竞争进一步强化了这种压力。Montinola，Qian and Weingast（1995）认为，资本的流动性促使了地方政府保护产权，因此可以解释1980年代中国经济的高速增长。虽然这种分析在逻辑上有一定道理，但事实上直到1990年代中期中国才开始大规模出现跨区域的资本流动和激烈的投资竞争（Tao et al，2010）。也只是到了1992年邓小平南巡讲话后，市场才开始成为分配资源的主要机制，对私营企业的歧视才开始逐渐减少。1990年代中期之后，随着全国市场逐步一体化，资本、劳动力、原材料和产品才逐渐开始在全国范围内比较自由地流动。

一方面，邓小平通过南巡讲话从上而下有力地推动了经济的自由化，另一方面，1990年代中期之后地方政府在面临巨大财政压力之下，也开始推动企业民营化和经济自由化。在1980年代的财政承包制下，地方政府自然会偏爱地方所有的国有和乡镇企业。当时中国尚未引进现代的税收制度，所以地方国有企业上交的税收和利润构成了地方政府的主要收入来源。正如前面所讨论的，作为本地国有企业的所有者，地方政府往往与企业经理合谋把预算内资金转移到预算外，以防止中央共同分享这些收入，不足为奇，地方政府在1980年代不断发展本地国有和乡镇企业，当时有两个有利的因素促进了这一轮的地方发展主义：从需求面看，计划经济体制下消费被抑制，消费品投资与生产不足，因此市场上存在巨大的发展空间，地方政府只要能够把企业建起来，就可以获得盈利（Naughton，1996）；从供给面看，地方政府和银行之间存在着紧密联系，地方能够为本地国有、乡镇企业配给的贷款贷款也提供了隐性担保。与各地充沛的劳动力相结合，大量地方政府所有的中小企业进入市场，这些企业所涉及的行业包括砖厂、自行车厂、服装厂，家用电器厂，家具厂，啤酒厂和许多其他消费品乃至生产资料部门。

正如中央政府为80年代财政承包制改革最终付出了代价一样，地方政府最终也成为自己1980年代大办本地国有与乡镇企业的牺牲者。虽然当时市场上对消费品有很大需求，但百姓收入终究较低，地方政府在消费品部门的过度投资最后必然导致产能过剩。在短短几年时间内，市场上就充斥着许多未出售的产品。地方政府对此的反应，是进行贸易保护主义和限制其他地区产品的进入（Bai et al，2004；Poncet，2003；Naughton，1999；Young，2000）。恶性循环接踵而至，狭小的市场迫使越来越多的企业陷入亏损。在1990年代早期，两方面的制度性变化降低了地方政府对本地国有、乡镇企业的偏爱。除了前面提到的分税制改革外，1993年的金融改革也加强了对银行系统的监管，限制了地方政府对银行信贷决策的干预（World Bank，2002）。

到1990年代早期，原来为地方政府带来巨大税利的地方国有企业和乡镇企业现在却让地方政府承担了日益增加的债务和亏损。地方政府开始悄悄地对本地中、小型国有企业进行改制或者直接民营化。甚至早在1998年中央政府支持大规模改制之前，一些省份超过70%的小型国有企业已经被民营化，或者干脆关门倒闭（Yang，1997；Cao et al，1999）。当新世纪来临时，大部分地方的国有、乡镇企业已经完成了改制（Qian，2000）。这些变化带来的结果是，地方政府从企业的所有者变成税收征收者。这种政府角色的重新定位对地方政府行为产生了极大的影响。作为企业所有者，地方官员有着很强的动机去照顾自己的“孩子”并确保他们盈利。而作为税收征收者，地方政府则必须为所有的潜在纳税者提供服务。除了更有效率的民营企业外，1990年代后半期外资企业也开始大量进入中国。与国企和乡镇企业不同，这些私企具有更大的流动性，而且对地方政府提供的优惠政策也更敏感。如果其他地区能提供更有利税收、土地优惠，以及更好的基础设施，这些企业就会离开。结果是地方政府不得不进行非常激烈的招商引资竞争来扩大税基。

产业间联系和溢出效应：制造业能够为地方政府直接带来增值税和企业所得税两种税收。1994分税制后，地方政府可以获得25%的增值税和全部企业所得税（2002年后企业所得税地方比例下降到40%）。但在招商引资过程中，地方政府必须大规模投资于基础设施，包括土地、道路、水、动力和电。此外，在1990年代，地方政府往往在企业所得税方面给予两免三减半的优惠。在一些较发达的县市，大部分乡镇都设有“开发区”或所谓的“城镇工业功能区”。为吸引工业投资者。这些开发区一方面事先进行“三通一平”等配套基础设施投资，另一方面制定各种优惠政策招商引资。在2003年前后的一波开发区热潮中，各地制定的招商引资政策中几乎毫无例外地设置了用地优惠政策，包括以低价协议出让工业用地，按投资额度返还部分出让金等。这些开发区甚至每隔一段时间根据招商引资的进度，分析本地商务环境和生产成本的优劣并随时调整包括用地优惠在内的招商引资政策。经常出现的情况是，基础设施完备的工业用地仅以名义价格、甚至是所谓的“零地价”出让给投资者50年。由于地方政府需要事先付出土地征收成本、基础设施配套成本，因此，出让工业用地往往意味着地方政府从土地征收到招商入门这个过程中在财政上实际上是净损失的。

要理解地方的上述行为，需要多问两个问题：为什么地方政府在制造业的招商引资上如此不遗余力？如果制造业通过低地价与税收优惠来招商引资无法在短期甚至中期赚钱，地方政府为什么还要这样做？这两个问题都可以通过对产业间联系以及制造业对服务业的外溢效应进行分析得到解答。

为了使分析简化一点，假定所有地区有两个行业：制造业和服务业。正如上面所讨论的，制造业企业能够带来稳定的增值税和企业所得税。而更吸引地方政府的是这些制造业企业所产生的对服务业的溢出效应。一旦制造业工厂开始生产，就可以产生就业和税收收入，而这会带动对本地服务业的需求，从而推动服务业部门的发展，并给本地带来营业税和高额的商住用地出让金收入（Tao et al，2010）。在目前税制下，这两项都是地方政府独有的收入。因此，地方政府在工业用地出让上的盘算，是只要吸引到投资后直接带来的未来增值税流贴现值和其对本地服务行业推动后间接带来的营业税收入流贴现值，再加土地出让金的收入能超过地方政府的土地征收和建设成本，那么就值得继续低价出让工业用地。

与低价出让制造业用地不同，在商、住用地出让上地方政府往往采取高价策略。很多地方政府政府成立土地储备中心，垄断城市土地一级市场，通过限制商住用地的供应并以“招拍挂”的竞争性方式出让土地来最大化出让金收入。之所以如此，是因为制造业部门与服务业部门有不同的特点。制造业部门，特别是那些中国具有比较优势的中、低端制造业部门，有一个重要特点是缺乏区位特质性（location non-specificity）。换句话说，大部分制造业企业并不是为本地消费者进行生产，他们往往是为其他地区乃至其他国家消费者生产可贸易品（tradable goods）。在国内各地区乃至全球争夺制造业生产投资的激烈竞争下，这些企业对生产成本非常敏感，而且也比较容易进行生产区位的调整。面对制造业部门较高的流动性，处于强大竞争压力下的地方政府不得不提供包括廉价土地、补贴性基础设施、乃至企业所得税减免、放松的环境政策和劳动管制在内的优惠政策包。因此，地方政府以协议方式来低价、乃至零地价出让工业用地不足为奇，地方政府往往并不预期工业用地出让能够给地方政府带来净收入，甚至可以接受短期财政上的净损失。

与制造业不同，大部分服务业部门提供的是在被本地居民消费的服务，这些属于非贸易品（non-tradable goods）服务必须在本地被提供和消费。而由于中国地方政府基本垄断了本地商住用地一级市场，从而在提供商住用地上有很强的谈判能力。结果是虽然工业用地由于各地投资竞争而形成“全国性买方市场”，但在商住用地方面形成了众多“局域性卖方市场”。地方政府完全可以通过“招拍挂”方式高价出让土地，并将这种高地价转嫁给本地服务业的消费者。所以，我们自然会观察到地方政府通过设立“土地储备中心”来调节和控制商住用地的供地规模，提高其商住用地土地出让金收入。实际上，为了弥补协议出让工业用土地带来的亏空，一些地方政府不得不通过商、住业用地出让获得的土地出让收入进行横向补贴。

中国独特的土地管理制度也使得土地成为实现制造业—服务业联系与产业间溢出效应的的完美载体。中国城市土地属于国家所有，农村土地归村集体所有。城市扩张和工业园区建设所需的土地绝大多数来自农村集体土地，但这些土地必须通过政府征地后后，才能进行开发和出让。这就意味着地方政府在城市土地一级市场上有垄断地位，同时政府对农村农用土地转为非农用途以及农村建设用地使用权的流转都实施了严格控制（World Bank，2005）。由于集体土地农转用一般都要政府先征再用而且补偿标准与方式主要由政府制定，因此，不论农村土地的所有者（村集体）、还是使用者（个体农户），在关于土地征收价格和补偿的谈判中都处于弱势地位（World Bank，2005b；Wang et al，2009；Lin and Ho，2005）。实际上，这种地方性的土地垄断供应使地方政府能使用土地作为经济发展的杠杆，并歧视特定类型的土地使用者。研究发现，地方政府有意限制辖区内商住用地规模，这样可以提高商住用地出让金，（Tao et al，2010；Lin and Yi，2011；Wu，2010）。而商业、住宅业用地者则别无选择，只能向地方政府提供的土地支付高价，并将成本转移给了作为商、住业消费者的本地居民。正如图6所示，以省级数据来看，土地出让金超过省以及省以下政府预算内收入的50%。在一些地区，这个比例更高达170%！正是这些预算外收入，使地方政府有能力在制造业招商引资过程中提供包括廉价土地、税收减免在内的一揽子优惠政策进行竞争。

资料来源：中国统计年鉴和中国国土资源统计年鉴，各年。

总之，以分税制为代表的财政集权、地方国有与乡镇企业改制后产生的资本流动性，以及制造业对服务业的溢出效应，三者共同起作用，造就了中国1990年代中期以来地方政府发展经济的强大动力。尤其是2002年来，中国经济取得了高速增长，但也同时使中国的增长模式逐渐偏离了传统的东亚模式。正如图1所示，自从1990年代中期以来，中国投资占GDP比例已经开始攀升到了非常高的水平，而这正是地方政府为吸引制造业投资而努力建造更多、更大、更好工业园区的必然结果。

就我们看来，中国这种以“区域竞次”来吸引制造业投资、并成为全世界中、低端制造业中心（往往也是低土地利用效率、高能耗、高材耗的产业中心）的发展模式是以地方政府通过压低土地、劳工乃至环境价格为基础的。如果这种模式继续发展下去，必然会带来一系列经济、社会乃至环境方面的负面影响。从经济效应上看，“区域竞次”中的过低生产要素（土地、劳工）价格以及环境管制的松懈必然导致我国制造业投资过多，并形成过剩的、国内市场无法消化的生产能力。[1]而为了消化这些生产能力，中国不得不人为压低人民币汇率以确保产品的国际竞争力。在人民币被低估的情况下，制造业部门过度投资所带来的产能过剩必然带来不断增加的出口顺差，[2]而人民币汇率无法随生产力进步适时调整又诱致那些认为人民币最后不得不被迫升值的投机者向中国投入大量热钱，从而造成外汇储备的迅速累积。在这种情况下，央行不得不大量发放人民币对冲，于是造成经济中的流动性过剩，并最终带来一般消费品部门通货膨胀。而地方政府在商住用地上的垄断地位必然使得商住用地土地供应偏少，与流动性过剩的情况结合，进一步推高了房地产的价格，形成资产泡沫。通货膨胀与资产泡沫结合在一起的结果就是宏观经济失控，最后经济不得不进行较大调整。[3]

从社会效应来看，这种发展模式的代价是损害了为数众多的农村打工者和被征地农民的利益。就规模已经上亿、以农村移民为主体的流动人口来看，地方政府为吸引投资而放松劳工保护标准，有时连劳工的基本权益都难以得到保障，更不用说去进行有实质内容的户籍制度改革以为流动人口提供在城市永久定居的相应福利（如最低生活保障、子女平等就学和廉租房）。就征地来看，为进行制造业发展而进行的大规模低价圈地已经造成高达3000~4000万的失地农民，处理不好，很容易恶化城乡关系，造成社会不稳定。[4]

上述发展模式对生态环境的影响也非常显著。高污染、高能耗的发展模式通过破坏生态和污染环境最终会严重影响生产和人民生活。本世纪以来，工业污染造成的恶性环境事件有日益增多的趋势，而这些事件也往往发生在招商引资最为活跃的地区。近年来，随着沿海发达地区生产要素成本增加和环境管制政策强化，加上中国内地为数不少的各类“改革试验区”的建立，高污染、高能耗的产业有大规模向内地、甚至是沿海欠发达地区转移的趋势，招商引资成为很多欠发达地区政府官员的首要任务。

四、中国发展模式和世界发展问题

报告前面部分分析了中国在全国和地方两个层面上的发展主义。可以看到，高速增长及其快速增长使政府有能力处理了很多发展过程中的矛盾。但这种发展模式也带来产能过剩、内需不足、收入不平等、以及大量的失地农民和流动人口，并引发各类社会矛盾。考虑到这些矛盾，也许是时候该对中国是否应该继续这种发展模式提出疑问了。考虑到中国经济规模及其与世界的广泛联系，如果中国的经济、社会发展出了问题，不仅对中国不利，而且对世界其他国家也会带来重大的负面影响。

实际上，特别是通过深入参与世界贸易，中国过去的发展已经重塑了世界经济。中国当前的增长模式，使中国必须依赖出口才能保持经济平衡。从1990年代中期开始，中国占世界出口的份额直线上升，2002年中国加入世界贸易组织为中国产品走向国外铺平了道路（Lardy，2006）。2009年，中国超过德国成为世界上最大的出口国。中国目前占有全球10%的出口市场，但这并不是史无前例的。两个亚洲虎，日本和韩国都都曾占据全球出口市场的10%份额，而美国在1950年代时，这一比例还曾达到18%的。真正让中国与其他国家不同的，是巨大的贸易顺差和资本账户盈余，使得中国外汇储备持续累积，在2010年达到了一个惊人的3万亿美元！本文所讨论的中国模式，以及积极推动增长的地方的发展主义，不仅压低了国内工资水平、劳动力和环境标准，也恶化了全球的失衡，提高了世界经济的系统风险（Hung，2008）。

不妨从另外一个角度来检视中国发展对其他国家所产生的影响。就是考察中国出口品的结构。发展研究的学者早已认识到出口产品类型对一个国家的发展潜力有很大作用。特别是那些支持所谓“依附论”的学者，认为一个国家在出口中选择制成品抑或原材料会带来显著不同的结果（Dos Santos，1970；Frank，1986；Cardoso，1979）。根据他们的解释，由于制造业技术与技能具有可转换性和进步性，因此制造业对一国的经济非常重要。可转换性是指同样的技术、知识和组织方式，不仅可以用来来生产纺织品，也可以用来生产到鞋子、雨伞甚至微波炉和计算机。进步性是指制造业生产具有内在的前瞻性。为了能廉价生产高质量的产品，资本家有着很强动机去投资研发，而研发方面的突破可以打开新的领域并催生不同产业。因此，以制造业开启经济增长可以带来发展的良性循环，并推动经济的不断扩张。而原材料生产和出口并不会产生这种溢出效应。反而会通过孕育“食利性政府”甚至是社会不平等来限制一个国家的发展潜力，如资源的诅咒就是一个明显的例子（Ross，1999）。

从这个角度来看，中国的出口似乎非常“健康”。在2000—2009年之间，制造业产品的出口以每年20%的速度迅速上升，制造业产品占总出口比重稳步地从88%上升至95%（CSY，2010）。这就是本文所讨论到的中国制造能力上大规模积累的表现。事实上，中国在2010年占到了世界上制造业产出的19.8%，并且超过了美国（19.4%）成为全球第一的制造业国家。中国出口的数量同样惊人。2008年，中国最大的出口项目是电力机械（24%），然后是机械设备、反应器、锅炉（19%），钢铁产品（7%）（CSY，2010）。中国已不再是仅出口诸如玩具和纺织品等劳动密集型和廉价产品的国家了。

中国在制造业出口上的激增对其他发展中国家产生了替代效应。在1980年代和1990年代，中国出口到美国的劳动力密集型产品，如纺织品和玩具，经历了一个平稳的上升过程，而同时来自日本、韩国、台湾、香港和新加坡的同类产品，出口量却下降了（Lardy，1994），这表明产生了中国的出口带来了很强的替代效应。最近10年以来，在更多的技术密集型产品上，如DVD播放器、电脑外围设备和手提电脑，也发生了相似的情况。然而，当中国占据这些产品出口市场的同时，日本、韩国和台湾已实现产业升级，并且在高档的家用电子产品和半导体上确立了领先地位。因此，中国的收获并非主要是来自这些亚洲先行经济体的损失。举个例子，中国已经成为半导体主要的一个进口商。中国在2003年购买了超过全球四分之一的半导体（Liu，2004）。这些生产半导体的技术被日本、韩国、台湾和美国的企业所控制。

但对于那些科技上欠发达的国家，中国出口的替代效应效应却要远远大于互补效应。许多的东南亚国家，如菲律宾、泰国、印尼和马来西亚，都没有能力迅速提升其产业价值链，从而不得不在同类出口产品市场上与中国竞争。Ianchovichina and Walmsley（2005），Eichengreen，Rhee，and Tong（2004）发现了不少经验证据来支持存在“中国挤出效应”的假说。在这方面，1997—1998年的亚洲金融危机可能是一个好例子。亚洲金融危机的起因非常复杂，很多因素，如不当的政府—企业关系、金融监管不当、以及世界银行与国际货币基金组织推动的过度快速的金融自由化，都对这场危机的产生和迅速蔓延发挥了作用，并给这些国家的人民带来灾难性影响（Wade，2000；Stiglitz，2004）。但来自中国的竞争压力也无疑起到了推波助澜的作用（Liu，Noland，Robinson and Wang，1998；Fernald，Edison，Loungani；1998）。邓小平南巡讲话之后，中国决心推动实行市场化改革和对外开放。为了推动出口，中国在1994年将其货币贬值了大约50%，这就使得中国的产品在世界市场上具有了很强的竞争力，也吸引了来自发达国家和发展中国家的大量外国直接投资。东南亚的一些国家不久便感觉到了这种影响，出口创汇的能力开始下降。随后，国际投机者发动攻击，一场货币危机便随之而来（Corsetti，Pesenti and Roubini，1998）。Hanson and Robertson（2007）研究了更多的发展中国家，包括匈牙利、马来西亚、墨西哥、巴基斯坦、菲律宾、波兰、罗马尼亚、斯里兰卡、泰国和土耳其。他们根据1995—2005年的贸易数据发现相似的结果：中国的出口激增确实对这十个国家有一定负面作用。

也许有人认为，只是把目光只集中于出口方面，并不能为中国的崛起提供一个公正和平衡的评价。中国毕竟是一个大国，而且也大量进口，这就可以为其他发展中国家提供出口市场，并刺激贫穷国家的发展。但如果我们对中国进口产品的结构进行仔细考察，就发现情况并不容乐观。2008年，中国进口了价值1.13万亿美元的商品，其中78%（8800亿美元）是机械设备、电器产品和高科技产品（CSY，2010）。这些进口品要么是用于升级生产线的精密仪器，要么是用于制造大型机械和电器产品出口的高端部件。正如前面所讨论的，大部分这些产品都是从发达的工业强国和地区，如美国、德国、日本、韩国和台湾所进口而来。穷国则很少有这种技术能力挤进这个市场。

当然，一些发展中国家也从中国的进口中获得好处。除了是机械设备、电器产品和高科技产品，中国紧随其后的进口产品是石油（11.4%）、铁矿石（5.3%）、汽油（2.7%）、大豆（1.9%）和铜矿（0.9%）（CSY，2010）。东南亚国家在失去中国这个制造业市场之后，开始成为中国农产品和自然原材料重要的供应国（Coxhead，2007）。最明显的例子是，中国在非洲寻找石油（Zweig and Bai，2006）。由于快速的工业化和现代化，中国开始越来越依赖于石油。自从1993年，中国停止了石油出口，并转向国际市场解决其日益增长的石油需求。根据国际能源署的报告，中国在2006年每天进口了350万桶石油，但是这个数字到2030年将上升至每天1300万桶。中国一半以上的石油来自中东地区。为了确保能获得石油，中国努力实现石油进口来源的多样化，包括向中亚和拉丁美洲，尤其是非洲进口石油。在2006年，中国大概有三分之一的石油进口来自非洲，主要是安哥拉、刚果、赤道几内亚和苏丹。中国在非洲的出现确实给那些遭受过殖民主义和内战的国家带去了新的发展机遇。来自中国的资金帮助他们建设了道路、铁路、医院、学校和其他基础设施，这些建设对于他们未来的发展至关重要（Brautigam，2010）。但正如上面所讨论的，这种贸易关系使这些非洲国家面临产生依赖关系的风险。因为出口原材料可能摧毁他们国家本土的工业，危害未来的发展潜力（Vines，2007；Zafar，2007；Rotberg，2008）。

五、结论

一些分析家认为，自从冷战结束以来，中国的崛起对自由和民主的资本主义构成了最大的意识形态挑战（Ramo，2004；French，2007）。在发展领域，华盛顿共识下的传统政策已经过时，中国的发展经验被认为给发展中国家提供了一种可供借鉴的模式，这种模式不仅包括有效的、以发展为中心的集权政治、大力投资基础设施建设和工业、还包括大量出口制造业商品、政府干预和产业政策。

我们对这种前景并不非常乐观，原因有两点：第一，正如80年代和90年代围绕东亚发展型国家的争论所显示，发展轨迹和政策选择通常由一个国家的制度环境所内生。没有计划经济特别是文化大革命造成的破坏和周边经济体的经济奇迹，中国的改革开放不可能如此顺利。没有中国的区域竞争、中央—地方的财政体制乃至中国特殊的土地制度，也很难出现地方政府狂热追求发展并进行招商引资的竞争。一些具体的政策，如经济特区，可能可以被其他国家复制，但是大规模的复制一种发展模式在政治上是非常困难的，尤其是在那些政治官员由选举产生的国家。

第二，也是更加重要的一点，中国的发展模式未必能够给其他发展中国家提供具有吸引力的选择。没有人能否认中国的经济在过去30年中取得了巨大的进步。但是这种发展的代价也相当之高，而且具有一定的脆弱性。除了人力和环境的代价，严重依赖投资所导致的配置低效率将会使经济迟早达到增长的极限。中国通过积极推动制造业产品销往国际市场来解决本国的过度投资问题，但这也在一定程度上限制了其他发展中国家的制造业发展，或加深一些资源出口国对资源的依赖，这些都可能直接恶化相应发展中国家的发展环境。

最后，本报告的目标，不是要低估中国发展模式的价值和意义，而是通过对中国模式形成背景的分析及对其后果的考察，告诫大家不要急于得出简单化的结论。政府在经济发展中的适当角色问题一直是19世纪和20世纪经济学争论的核心，而且其结论往往在放任自由的资本主义和社会主义计划经济两个极端来回进行摇摆。当2008年国际金融危机后人们认为自由市场的资本主义会给世界经济带来了很多破坏后，可以理解一种不同的发展思路会有更大的市场。但本报告对中国地方政府发展主义的分析却表明，走到另外一个极端可能同样有害。

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注释：

[1]实际上，1990年代中期之后快速工业化很大程度上是投资驱动的。虽然在中国改革早期GDP增长主要来源是全要素生产率增长，但1990年代中期以来全要素生产率对GDP增长的贡献显著下降，这就意味着这段时间超过9%的经济增长率在很大程度上是年增长率超过12%的资本投资所带来（Zheng and Bigstein，2006）。中国制造业占GDP比例从1990年的43%增加到2003年的52%，远远超过国际平均水平的28%和中高收入国家的41%，制造业投资的边际收益也在下降（Blanchard and Giavazzi，2006）。

[2]近几年中国对外需的依赖程度不降反升。出口占GDP的比重从1997年的19.2%上升到2007年的37.5%；净出口占GDP的比重由4.3%升至8.1%，净出口对GDP增长的贡献高达四分之一左右。

[3]这里我们无意否认1990年代中期以来日益激烈的区域竞争对地方政府行为的约束及其对经济增长推动的积极方面。实际上，要素流动性增加大大限制了中国很多地区，尤其是较发达地区的地方政府的那些掠夺企业的行动，也使其相当迅速地抛弃那些被证明是对本地经济发展不利的地方政策，同时地方还不遗余力地构筑较好的投资环境。我们近年来的田野研究发现，在富裕的江苏、浙江和山东，即便乡镇级别的地方政府也把注意力转向提供基础设施和促进制造业投资。这里的乡镇体制改革往往通过调整和裁撤政府机构、设立各类为企业服务的中心来实现。当然，在目前体制下对投资者过于友好的政策往往会损害包括失地农民和外来劳工的合法权益。

[4]天则所（2007）的一个报告估计，有超过4千万农民因城市扩张和交通工程建设而失去土地。由于一系列原因，主要是地方政府在城市土地价格不断上涨的情况下低价征收农民土地，失地农民对补偿费的数额不满。2005年对中国17省、1962名农民的调查显示，过去十年来，与土地相关的突发事件数量增加了15倍多，而且这种情况似乎仍在增加。事实上，与土地、尤其是征地相关的问题已成为近年来农村民怨和抗争的最主要原因，近年来中国农村发生的“大规模群体性事件”中约有80%与征地有关（Zhu and Prosterman，2007）。