第一章 追根溯源——警察的起源与发展

第一节 警察的起源

一、“警察”字源之解

从世界范围看，警察“police”一词可以追溯到古希腊、古罗马时期。据《维基百科大辞典》,“police”一词最初源自法语。法语“police”又出自拉丁语“politia”，而拉丁语“politia”则又源自古希腊语“polis”，指“城邦”。这个词后来被古罗马人演绎为“politia”，指“国家事务”。在古罗马，一个城市的长官可以颁布地方法规，法规范围涉及公众秩序、建筑物、消防、宗教、集会、卫生、道德、乞丐、外国人等。17世纪以后，这个词在内涵上逐渐与军队、法庭、监狱等相脱离，而专指“内务行政”。及至18世纪，“police”才以法语外来词的形式被吸纳入英语词汇，指内政管理、社会安全、保卫工作及监视等活动。

除了“police”之外，英语里还有一些别的词也可以用来指称“警察”。比如“constable”，最早指守卫王室城堡的仆役，或城镇、乡村里的治安吏，后用来指（最低级别的）警察，这一称谓在英美法语系里沿用至今。此外“police officer”“peace office”以及“sheriff”等，在英美国家也同样指代警察。

在我国，“警”“察”二字出现较早。“警”字系会意字，从言，从敬，敬亦声，本义：戒敕。意为有言在先，不得违戒，谓之警。后来，“警”字逐渐演变为事先戒备之意。“察”字是由象形文字演变而来，谓以手捧祭品，祭天求示，得神意而明白之意。后逐渐演变为认真审视、见微知著之意。《说文解字》注：“察，复审也”。

对于我国古代作为词组的“警察”，中国人民公安大学的陈涌清教授曾仔细进行了一番考察，并得出“警察”一词出现在唐初，流行于唐宋元时期，元以后使用较少的结论。“警察”在大多数情况下是作动词用，其含义一是内心的警惕省察，二是警戒、预防、侦查、监视，大致相当于从事现代警察的行为。在五代和宋时期，“警察”可以为名词，主要指代“擒奸捕盗，庇护部民”的职能，也可以指某种制度或人员。[1]

在近代意义上使用“警察”这一词语，则源于晚清时期。据意大利汉学家马西尼考证，受清廷差遣赴日本访问的傅云龙在1890年出版的《游历日本图经余记》中，将近代日本的“警察”一词带回中国。因而，“警察”是一个从中国传到日本，在日本经历了含义变迁之后又传回中国的“回归借词”。[2]

二、“警察”概念之解

（一）域外视角下的警察概念

我们先通过表1-1概括地了解一下域外有关警察概念内涵及外延的变化。

1．德国警察概念的演变

据考证，在“警察”概念出现之前，日耳曼社会中也存在类似于现代警察作用的活动，但直到15世纪后半期，“警察”一词才以“policey”“polletzey”“pollicey”等形式在德语中显现，并在16世纪初开始广泛应用，指代各式各样的国家活动，这种活动既包括防止危险，又包括推进福利。从17世纪开始，德国的军事、财政、司法等事务逐渐从警察事务中分离出来。至18世纪，“警察”一词仅指内务行政，即除了狭义的治安行政外，还包括处理环境卫生、市场经济、宗教风俗等事务，并由此产生了风俗警察、市场警察、文化警察及宗教警察等概念。这就是所谓的“第一次脱警察化”运动。

18世纪，欧洲进入启蒙时代，人们开始反对绝对主义的国家政权，认为只有在不可避免地需要维护集体安全及自由时，国家方能限制个人自由。在此背景之下，警察概念的内涵被进一步缩限。这一时期关于警察概念的最重要学说出自皮特尔（Joannis Stephan Pütter）。他认为警察的职责是防止一切威胁国家行政的危险，单纯增进人民幸福并不属于警察的活动范围，但对于那些既能够积极增进人民幸福又能够预防将来危害的情形，皮特尔则认为也应当属于警察活动的范围。1794年普鲁士《一般邦国法》有关警察职责的规定正是基于此理论：警察的职责是为了维持公共安宁、安全和秩序，为了消除对公众及个人造成的危险而采取必要措施。1882年，普鲁士高等法院通过“十字架山案”进一步明确：以促进居民福祉为由的警察行为必须有其他法律上的授权，否则构成违法。这一判决的精神被1931年的《普鲁士警察行政法》吸收，自此，“警察”被限定出于保安目的的活动，而出于福利目的的活动虽然也属于警察机关的权限，却不再被称作“警察”。

然而，第二次世界大战期间，纳粹警察活动针对的不再是一般社会的规范化，而是声称要确保民族的共同生活，即保护及维持作为民族生存形态的国家，保安警察与福利警察的区别也就此消失了。战后，德国再次掀起了“脱警察化”运动，在权限和组织层面将营业警察、建筑警察、外国人警察、卫生警察、动物警察等从执行警察中分离出去，形成行政警察与执行警察的二元划分。行政警察的概念对应的并不是狭义的警察机关的权限，而是包含了各个从事危险防止工作的机关的权限。

及至当代，警察法理论上的警察概念分化为实质的警察概念和形式的警察概念。前者指通过发挥公共行政的约束功能，防止对公共安全及秩序产生的危险，并消除业已产生的妨害；而后者则是表明警察机关实际拥有的全部管辖权的总和。前者涵盖所有的危险防止活动，至于由哪一个机关执行，并不重要；后者说明警察机关管辖权的内容依机关组织而定。简言之，实质的警察任务不仅由警察机关来完成，而更多是由负责各个具体行政领域的机关来完成。[3]

2．日本警察概念的演变

日本对警察概念的界定源自其对德国警察概念的继受。第二次世界大战前的日本学者围绕警察究竟是基于消极目的的国家活动，抑或是既包含消极目的又包含积极目的的国家活动，也形成了截然不同的学说，这其中比较有代表性的人物包括美浓部达吉与佐佐木惣一。美浓部达吉认为，警察是“为了维持公共秩序以及直接增进社会福利，当有必要对臣民的自然的自由加以限制时，通过发动权力对其加以强制的国权活动”。具体而言，第一，承认命令或强制的权力是警察概念的要素。第二，不再认为警察活动属于内务行政的范畴。他以日本的报纸法为例，指出取缔报纸的目的既包括维持善良风俗这一内政目的，又包括保护外交及军事机密这种外交及军事目的，出于两种目的的报纸取缔都应被视为警察活动。因此，应避免使用“内务行政”这种暧昧的说法，而代之以“为了维持公共秩序而实施的活动”。第三，没有理由以目的的消极或积极为标准区分行为的法律性质，无论除去妨害抑或增进福利，只要是通过发动强制性权力限制人民自由的活动，便属于“警察”。佐佐木惣一则强调要从本国法的概念出发，即从成文法规定或一般法律意识出发去理解“警察”概念。比如，从《行政警察规则》第1条所规定的“警察的宗旨在于预防对人民的凶害、保全安宁”出发，他认为警察的任务是除去社会秩序方面的妨害这一消极任务，而非积极地增进社会福利。由此，他指出警察是“为了除去对社会秩序产生的障碍，而对作为障碍之原因的个体的自然的行为自由加以限制的统治权活动”。

第二次世界大战后，日本学者对警察概念的研究多集中于行政法层面，并形成了关于警察的“实定法上的概念”与“学问上的概念”并存的状态。在界定实定法上的警察概念时，战后日本学者多以1954年制定并实施的警察法为起点，即在三种意义上使用警察概念：第一，指根据该法所设置的行政机关，即警察机关；第二，用以描述警察厅内部各个部门所管辖的事务之区分，如国际警察、地域警察、刑事警察、交通警察、警备警察等；第三，根据该法第2条第1款，指警察机关为保护个人生命、身体及财产，为维持公共安全与秩序而实施的活动。关于警察的“学问上的概念”则被理解为，为了维持公共安全与秩序，基于一般统治权，对人民加以命令强制，限制其自然自由的行政活动，且此种活动可能由警察机关实施，也可能由其他行政机关实施，其目的限于维持安全与秩序这一消极目的，而不包括出于积极目的的国家活动。[4]

（二）域内视角下的警察概念

1．近代中国的警察概念

近代中国警察概念的形成深受日本之影响。晚清时期，日本法学著述经由翻译在中国广为传播。如留学生迻译的日本法政大学法政速成科讲义，包含了颇具影响力的清水澄的《行政法各论》一部，其中指出，警察乃是内务行政当中同时具备“强制的限制人民之自由”以及“维持公共之安宁秩序及增进臣民之幸福”之要素的部分。此外，有留学人士以日本学者的著作为蓝本，编写体系性的行政法著作，其中亦包含关于警察概念的讨论。如晚清状元夏同龢编写《行政法》一书的“警察之观念”部分，便参考上杉慎吉的《行政法原论》，指出所谓警察，乃是“在内务行政之区域，为增进公共之幸福，限制人之自由，用强制以行政”。

20世纪30年代之前，我国警学界通说认为警察的概念仅限于消极之目的，即维护社会公共秩序，而并不包含促进社会公共福利之目的。然而伴随着时局变换，社会持续动荡，统治当局基于其社会本位的立法理念，逐步将强制性行政权力的触角一步步深入社会生活的各个方面，从《违警罚法》对警察机关处罚职能规定的不断扩张即可窥得一斑。一部分学者由此也将积极增进福利作为警察概念的另一目的要素，比如范扬在其1940年出版的《警察行政法》一书中提出，判断警察之观念应以其法律上的性质为标准，凡具有命令强制性质的行为，无论是以除去障害为目的，抑或根据法律的特别规定以增进福利为目的，皆属于警察，如为谋都市之美观而限制建筑、撤去广告物，为谋畜产之改良而命令去势、检查畜种，为谋农业之发达而取缔肥料、检查蚕种等积极为谋社会福利的行为，皆应视作“转化意义”上的警察。

2．新中国的警察概念

伴随着新中国的成立，许多传统的法学概念被弃用，有关警察的概念也被重新予以构建，警察概念呈现两个明显的特点：“泛政治化”和“身份化”。对于前者，毛泽东在《论人民民主专政》一文中就指出：“军队、警察、法庭等项国家机器，是阶级压迫阶级的工具。对于敌对的阶级，它是压迫的工具，它是暴力，并不是什么‘仁慈’的东西。”这一论断一方面契合了马克思主义的国家观，即警察是“国家政权的主要强力工具”以及“特殊的、居于社会之上并且同社会相异化的武装队伍”；另一方面也是中国革命历史经验的反映。大革命时期，国民党利用警察力量大肆破坏中国共产党的地下组织体系，扮演了革命的反面角色。1957年颁布实施的《中华人民共和国人民警察条例》，该法第1条规定：中华人民共和国人民警察属于人民，是人民民主专政的重要工具之一，是武装性质的国家治安行政力量。第2条规定：人民警察的任务是依照法律惩治反革命分子，预防、制止其他犯罪分子的破坏活动，维护公共秩序和社会治安，保护公共财产，保护公民的权利和合法利益，以保卫人民民主制度，保障国家的社会主义建设顺利进行。时至今日，警察概念的泛政治化依然深刻地影响着中国警察法学的研究以及中国的警察实务。

警察概念的“身份化”则是指“警察”这一术语特指“具有武装性质的维护国家安全和社会治安秩序、在警察机关中行使警察职权、履行警察职责的国家公职人员”。相应地，“警察行政”“警察行为”与“警察行政法”专指被称作“警察”的执法主体的行政活动以及调整此类主体行政活动的法律。由此，“警察”不再具有传统公法上作为一种统合性概念的意味，而转变为一种身份化了的概念。当代国内行政法研究者不再以“警察行政”概括食品安全、药事、环境、建筑、医疗卫生等各个行政领域当中防止危险、排除妨害的行政活动，而是以公安机关等组织法意义上的警察机关的行政活动为对象，将“警察行政法”作为一种独特的部门行政法加以对待。

目前我国各公安院校通用的《公安学基础理论》教材对“警察”概念的界定是：“警察，即国家按照统治阶级的意志，运用武装的、行政的、刑事的手段，以强制性实力维护公共安全与社会秩序的行为。”[5]

三、有关警察起源的哲学思考

（一）警察的自然起源观

多数西方学者认为，警察是人类社会自然发展的结果，起源于人们彼此间为保护财产和人身安全而形成的保护约定。

国家出现之前，人类处于自然状态，即人人都是平等、自由的，只存在因年龄、健康等原因而产生的不平等，经济和政治上的不平等是不存在的。由于私有制的出现，人们之间产生了纷争，为了结束这一局面，富人便发出倡议：“咱们联合起来吧，好保障弱者不受压迫，约束有野心的人，保证每个人都能占有属于他自己的东西。为此我们要创立一种不偏袒任何人的、人人都得遵守的维护公正与和平的规则。……要把我们的力量集结成一个至高无上的权力，这个权力根据明智的法律来治理我们。”[6]于是，人们参与了社会契约的制订，并最终组成了国家。英国唯物主义哲学家、政治思想家、古典自然法学派的著名代表之一霍布斯也认为国家起源于契约，人们最初生活在无国家和法律的自然状态中，彼此敌对，为建立和平与秩序，根据反映理性的自然法要求，相互订约建立了国家，并将所有的权力和力量都交给国家，即统治者（或君主）。警察的产生与此类似。

（二）警察的阶级起源观

相较于西方学者有关警察的自然起源论，马克思主义的观点则认为，警察是一个历史范畴，是人类社会一定历史阶段的产物。警察和警察机关不是从来就有的，也不是永世长存的，警察与国家、法律等一样都是阶级的产物。警察的产生是与国家的产生联系在一起的，是国家产生的历史实践的一部分，它随着国家的产生而产生，也必将随着国家的消亡而消亡。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一书中曾有这样的论述：“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力。雅典在当时只有一支国民军和一支直接由人民提供的舰队，它们被用来抵御外敌和压制当时已占人口绝大多数的奴隶。对于公民，这种公共权力起初只不过当作警察来使用，警察是和国家一样古老的……雅典人在创立他们国家的同时，也创立了警察。”[7]

恩格斯在对易洛魁人氏族和希腊人氏族考证的基础上指出，原始社会“没有军队、宪兵和警察，没有贵族、国王、总督、地方官和法官，没有监狱，没有诉讼，而一切都是有条有理的……大家都是平等的、自由的，包括妇女在内，他们还不曾有奴隶；奴役异邦部落的事情，照例也是没有的”。原始社会，氏族中不存在脱离整体利益的个别人的特殊利益，酋长仅凭才干和集体智慧以及众人的信任引导氏族，而不是靠“权威”统治氏族；人们的日常生活更多依靠的是历来形成的习俗与惯例。原始社会后期，随着生产力的提高，产品有了剩余，这为私有制的产生奠定了基础。私有制的出现和发展使人们不再满足于自己生产所带来的财富，他们不再杀戮战俘，而让其成为自己的私有财产以无偿提供劳动并为自己创造财富。由此，贵族和奴隶开始出现，并逐步形成了剥削阶级和被剥削阶级。随着私有财产的不断膨胀和剥削现象的日益普遍，氏族日渐为那些能从战争中掠夺更多奴隶和财富的军事酋长们所把持，此时，“整个氏族制度就转化为自己的对立物，它从一个自由处理自己事物的部落组织转变为掠夺和压迫邻人的组织，而它的各机关也相应地从人民意志的工具转变为旨在反对自己人民的一个独立的统治和压迫机关了”，国家由此产生。可见，国家实质上是贵族阶级为了维护其私有财产的神圣化而缔造出来的一个组织，为了使其显得神圣，贵族阶级为其冠以“公共权力”化身的美誉。但是，这种“公共权力”并非反映全体人民意志的权力，而只是代表贵族阶级利益的权力。与此同时，统治阶级还按照“公共权力”的不同成分造就一大批行使权力的职能机关来充当国家的结构支撑，除了军事的、司法的、宗教祭祀的之外，还有不可缺少的警察职能机关和组织。正如恩格斯指明的那样，贵族统治者需要专门的职能机关充当统治的工具，“而这样的机关也就出现了，国家被发明出来了”。当然，警察的产生还与社会的多种矛盾相联系，如在统治阶级内部，当权者为了对付政敌也直接需要警察力量。可见，警察是国家“公共权力”的附庸，它与军队、法庭和各种官僚机构一样，都是国家统治的工具。并且，警察这种“公共权力”只被统治者所享有，既是其用来镇压奴隶和外来人反抗的专门力量，又是调和统治阶级内部矛盾的手段。[8]

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[1].陈涌清：《中国古代史料所见“警察”一词含义考》,https://wenku.baidu.com/view/13c6_18300b4c2e3f572763e5.html。

[2].陈鹏：《公法上警察概念的变迁》,《法学研究》2017年第2期。

[3].陈鹏：《公法上警察概念的变迁》,《法学研究》2017年第2期。

[4].陈鹏：《公法上警察概念的变迁》,《法学研究》2017年第2期。

[5].于群主编：《公安学基础理论》，高等教育出版社2016年版。

[6].[法]卢梭：《社会契约论》，戴光年译，武汉出版社2012年版。

[7].衣家奇、王志礼：《论马克思主义的警察起源观》,《兰州大学学报》（社会科学版）2000年第1期。

[8].郭宝安：《警察制度起源探析》,《青海大学学报》（自然科学版）2006年第4期。