学理探讨
国家公共政策的“私人执行”：草根动员与公民诉讼
陈洪杰[1]
摘要 行政中心主义的治理模式经常会陷入这样一种自相矛盾的困境中：本应作为国家公共政策执行者的政府机构自己却在以各种方式“扭曲”、甚至是“抗拒”国家政策的执行。而“草根动员”固然可以通过“行动—回应”的关系架构帮助中央政府克服地方治理过程中存在的信息不对称，提升国家治理绩效。然而，中央政府显然不可能一以贯之地对千千万万的私人行动一概做出有效回应。因此，现代法治国家通常都是基于政治与法律的功能分立，通过确立司法最终解决原则而将地方治理的绩效问题从行政系统向司法系统进行输送。在行政治理与司法治理的路径分化以及社会行动者的“竞争性”选择中，国家也许可以通过一种“市场化”的路径来实现“私人执行权”与国家治理资源的优化配置。
关键词 国家治理绩效 行政治理 司法治理 多元共治
引言
在国家治理体系中，国家各级行政职能部门是自上而下执行中央政策与国家法律的常规载体（此即通常所说的“委托—代理”模式），但诸多研究表明，由于信息不对称等原因，政策制定者往往无法充分掌握政策目标在各层级执行者手中具体的落实情况。这就导致政策执行者经常出现两幅相互矛盾的面孔：一方面，许多经验研究发现，基于所谓“压力型体制”的内在运行逻辑，各级行政职能部门会采取“层层加码”的方式来迫使下级机构采取积极措施来落实政策；另一方面，研究者同时又发现，基层官员会采取各种策略与共谋行为来化解上级的压力。甚至，“同一政府机构常常扮演相互矛盾的角色，即向下施压、层层加码，与此同时又和下级共谋应对上级。”[2]
为了克服“委托—代理”模式下行政代理人利用信息优势“上下其手”的结构性难题，谢岳、党东升在《草根动员：国家治理模式的新探索》（以下简称“治理新探索”）一文中提出以“草根动员”作为国家公共政策执行的补充机制，以矫正科层官僚在政策执行过程中难以避免的推诿与扯皮——“底层民众发起的草根动员之所以能够提高治理的绩效，是因为集体行动能够在地方政府与社会之间建立起一种横向责任关系，给地方政府制造外部压力，从而迫使这些代理机构在政策执行时减少失误与懈怠。”[3]有研究者发现，“中国民众表达抗议和诉求有一个显著特点，即他们创造性地运用中央文件、法律、政策和其他官方支持的价值目标，以抗议‘不忠’的地方官员，并向中央政府或上级政府寻求帮助。”对于中央政府而言，这样一种有限度的“合法反抗”或是“忠诚抗议”可以帮助克服政策实施过程中的信息不对称，“有助于中央政府监督地方政府和调整政策。”[4]正是在这一意义上，我们或许可以将草根动员视为是国家公共政策的“私人执行”机制，正如“治理新探索”所指出的：“只要草根动员具备了一定的政治和社会条件，就有可能以理性与和平的方式推进基层社会的治理，使之成为国家治理体系的一个重要的组成部分。”[5]
一、草根动员的经验逻辑及其局限
作为一种实然的描述，草根动员既可能是以单纯的个体或小集体利益作为行动诉求，也可能包含了公共利益表达；与其利益诉求密切相关的行动组织策略也相应地包括了从利用个人社会关系网络到动用国家、社会公共资源（上级或者中央政府、媒体以及NGO组织，等等）；行动方式既可能是诉诸“堵门”“静坐”“游行”等“街头政治”渠道，也可能是通过上访等体制内渠道，有的时候也会利用集体诉讼这样的法律手段。应星通过个案研究发现，草根行动者对于采取何种利益表达渠道并没有特别的偏好，“由于‘诉讼的政治学’使司法与行政处于同一权力谱系中，因此，公民寻求救济的行动就不会拘于司法救济/非司法救济之分。他们打官司并不一定是出于他们对法律的相信，就像他们上访也并不一定出于对‘青天’的相信。他们把法律和上访同样都作为权宜救济的手段，就如同支配者把法律和信访作为权宜治理的手段一般。”[6]
正是因为草根动员与权力体制之间的关系互动具有鲜明的“权宜”色彩，这就使得其在很多时候必须凭借特定的“机遇”才有可能发挥预期的功能。比如，“治理新探索”描述了这样一个经验个案：福建省PN县政府于1994年从福州引进的一家化工企业（福建RP化工有限公司，以下简称RP）生产的是污染性极高的氯酸钾产品。在长达10年的时间里，RP向企业所在地的XP村排放了大量的废水、废气和废渣。当地村医ZCJ基于职业敏感，将污染与村民的身体状况建立起有统计学数据加以支撑的因果联系。于是村民们被动员起来展开抗争行动，其早期的行动主要围绕着自我的利益表达，以围堵工厂大门、信访等方式寻求经济赔偿，但收效甚微。
ZCJ从1999年开始从事动员抗争，在吸取早期教训之后，他将村民的污染遭遇与PN县的环境破坏联系起来。这一策略取得了成功，国家环保总局和当时的国务院总理朱镕基均表示了关注，媒体也开展了专门报道。在这里，高层的关注与媒体的广泛介入实际上是以全国人大与国务院在1998年将环境保护确立为基本国策并加以推行为背景的。在ZCJ罗列的媒体清单中，国内几乎所有的国家级媒体都在其中。舆论压力导致的直接结果是，RP化工厂在2002年被国家环保局列入55家污染最严重的企业黑名单。
舆论关注同时也引来了环保NGO的介入，《方圆》杂志记者引荐中国政法大学污染受害人法律援助中心来为集体行动提供帮助。在援助中心的支持下，2002年11月7日，1721名环境污染受害者向宁德市中级人民法院提起了民事诉讼。援助中心不仅为PN县的农民免费提供诉讼代理，而且提供诉讼所需的全部费用。2005年底，经过ZCJ等人和援助中心长达3年多的共同努力，村民们胜诉了。
基于上述经验案例，“治理新探索”试图建构一种基于“行动—回应”关系架构的草根动员模式：“通过草根行动者的动员，在基层社会，中央政府能够对它的代理机构形成一种有效的外部监督，弥补自上而下的行政机构内部监督不到位的缺陷，督促地方政府更加积极地执行国家的治理目标。”[7]然而，由于国家高层的注意力是稀缺的，只有很少部分的地方治理事件能够“幸运”地进入国家高层的视野。如果在国家公共政策的执行中，每一起个案的政策贯彻都需要国家高层予以特别关注、督促落实，那就基本上等同于消解了行政治理“委托—代理”模式的存在价值。
就像在前文的经验案例中，类似这样的环境污染个案在我国可能是大面积存在着的，而该案的“幸运”之处是恰逢发生在国家大力推进环境保护政策初期的大背景下，[8]国家高层出于抓典型的考虑当然会对“具有代表性的新现象”予以额外的关注。而一旦类似的个案层出不穷地冒出来，国家高层的注意力显然是分配不过来的，其后果要么是导致草根行动之间的“动员竞争”以争夺稀缺的高层注意力，而这必然会导致其与地方政府之间的冲突升级；要么就是“石头飞上天，也得落回地上来”。
二、草根动员的社会行动结构与路径分化潜力
如前所述，行政中心主义的治理模式经常会陷入这样一种自相矛盾的困境中：本应作为国家公共政策执行者的政府机构自己却在以各种方式“扭曲”、甚至是“抗拒”国家政策的执行。而按照“治理新探索”的分析框架，草根动员之所以可以作为一种提升国家治理绩效的“私人执行”机制，是因为其可以通过“行动—回应”的关系架构引入国家高层与社会共同体的关注来推进政策执行。这一社会行动结构主要是以国家行政治理体系“上下分治”的权力配置逻辑为基础的——“中央政府主要执掌治官权，即选拔、监督和奖惩官员的权力；至于实际管治各地区民众的权力（简称‘治民权’），则交给地方官执掌。只要地方官不违背中央政府所定大政方针，均可以因地制宜地行使其治民权，灵活地处置所管辖地区的民众事务。”[9]
这就意味着，草根动员的“强度”必须要达到“上达天听”的程度才有可能谋求执掌“治官权”的国家高层介入；与此同时，草根动员还必须借助于社会共同体意识对自身的行动诉求进行阐释，将自我利益表达有效地框定在公共利益表达的架构里。只有通过行动框释，草根动员才有可能整合来自国家与社会两个层面的政治支持，迫使执掌“治民权”的基层政府回归到努力谋求共识的行动框架中；这就涉及关键的“第三方”，这主要指的是专业化社会组织与大众传媒，正是“第三方”的介入，可以更有效地框定草根动员的行动边界，扩大行动影响，确保社会集体行动与地方政府之间的博弈维持在和平、理性的界限内。
我们可以看到，草根动员固然可以帮助国家高层克服地方治理过程中存在的信息不对称，但它一方面受制于偶然的行动者、偶得的社会关系网络以及国家高层自身的议程设置与注意力分配；另一方面，也会制造潜在的社会冲突。正如“治理新探索”对福建XP村草根行动的判断，如果缺乏国家政策环境的“机遇”、有效的行动框释和第三方介入，“该项运动或许像大多数集体抗议一样，要么不了了之，要么以暴力的方式草草收场”。[10]不仅如此，由于国家高层的注意力始终都是有限的，其不可能一以贯之地对千千万万的私人行动一概做出有效回应。因此，尝试与纵向导控的行政权力体制进行对接的草根动员作为一种旨在提升国家治理绩效的常规性机制所能起到的作用可能始终是有限的。
也正因为如此，现代法治国家通常都是基于政治与法律的功能分立，通过确立司法最终解决原则而将地方治理的绩效问题从行政系统向司法系统进行输送：“法律系统既能够通过广泛的法律共同体传达以法律表现出来的政治指令，又能够通过普遍化的权利诉讼提供丰富的信息监控与有效的制裁机制。”[11]藉此，以法律的普遍性命令所加以建构的“国家机构之间的平行责任”[12]就可以作为实施国家公共政策的替代性机制而在“行动—回应”的关系架构两端重新配置社会行动资源。
事实上，在国家治理体系较为成熟完善的西方国家，作为行政治理的补充机制，司法治理为“草根动员”提供了机制化的行为导向与行动激励。比如，美国的“私人检察总长”理论（private attorney general）正是基于强调在特定领域通过私人诉讼引入司法治理对破坏国家公共政策的行为予以矫正、制裁的积极意义。
三、司法治理与社会行动资源的“市场化”配置
（一）社会行动资源配置的效率问题
当草根动员从日常政治行动向更为复杂的法律行动发生演化，集体行动成本过高的问题就会凸显出来。比如，在前文福建RP企业污染案中，按照传统的当事人观念，只能由近两千名污染受害者作为私法上的权利主体以集体诉讼的方式对污染企业提出控告，在这种情况下，如果缺乏有效领导，一致行动本身的协商成本就可能是高不可攀的。当然，在这个例子中，由于ZCJ的个人独特作用，使得这个问题似乎并不显得尤为突出。但我们仍然需要注意到，集体行动困境是客观存在着的。
在早期的一则例子中，四川省资阳市雁江区境内的清水河及其支流沿岸有数十家石料加工作坊肆意排放污染物，不仅阻塞河道，而且污染水体，使4个村的800亩土地、近2000人的生产生活受到严重影响。雁江区环保局曾对污染企业发出整改通知，限期停产整改。但众厂家仍然我行我素，污染问题得不到切实解决。受害农民思想难以统一，部分受害农民与污染企业交涉无果之后，担心胜诉无望，并因诉讼费用的负担，起诉态度消极。[13]
另外，在诸如环境公共政策的执行过程中经常会出现公共利益与私人权利之间的复杂竞合与冲突，在很多时候，我们其实并不能合理地预期在事实上享有权利或存在个体性利益的社会成员就一定会积极地采取符合国家公共政策预期的私人行动。他们也许会在公共利益与私人经济利益以及长远利益与短期收益之间做出在他们看来是符合“理性”的取舍。比如，在类似于福建RP企业与XP村的关系例子中，如果企业的环境破坏行为并不是像在本案中那样对相关村民利益构成不可调和的根本性矛盾，或者企业属于那种足够暴利的行业，也许他们就会在私下里达成在他们看来属于“双赢”的“共谋”行为。
有的时候，违反国家公共政策的行为尽管同时侵害了多数人的利益，但对于每一个单独的社会个体而言，这种侵害并不是显得尤为严重，他们也许会觉得不值得付诸特别的行动对之加以抵制。这一方面可能是由于“集体行动的成果具有非排他性和公共性的特点，所有集体中的成员都能从中获益，包括那些没有分担集体行动成本或风险的成员，这种不对等的成本收益模式导致了在集体行动中存在‘搭便车’现象，所以理性自利的个体一般不会自动采取集体行动；”[14]另一方面，“如果侵害涉及极为复杂的事实关系或有关法律极为难理解，为了获得救济要花费比自己所要求的高得不相称的费用（包括把原告们组织起来的交涉费用）, ”[15]就都可能会使绝大多数人打消采取积极行动的念头。
而另一方面，热心公益的社会团体或个人却常常向法庭提出超越起诉者个人利益的问题，原告起诉的基础并不在于自己的某种权利受到侵害或是胁迫（或者，即便存在着个体性的利益损害，也是微不足道的），而在于希望保护因私人或政府机关的违法作为而受损的公众的利益（比如，2005年松花江污染案，北大法学院若干师生的起诉[16]）。然而，按照以传统私法制度为权利配置基础的“原告资格的私法模式”, [17]这些环境公益组织或个人是不能被授予诉讼主体资格的。
这个时候，我们就会发现，传统私法模式下的权利配置在很多时候难以产生有效推动“私人执法”诉讼的积极效果：有诉讼主体资格的社会成员经常缺乏行动意愿与行动能力，而具有行动意愿与行动能力的社会公民却往往并不具备法定的诉讼主体资格，从提升治理绩效的维度来看，这样的私法权利模式就没有实现社会行动资源的有效配置。
（二）“私人执行权”的“市场化”配置
在由国家各级行政机关充当国家公共政策之执行主体的时候，执行权的配置必然是按照科层化的官僚体制逻辑进行自上而下的均质化配置。受制于编制、预算以及权力腐败等因素，政府机构往往缺乏足够充分的资源、信息或是行动激励对所有违反国家公共政策的行为做出及时有效的反应。
相较于公共执行权的“科层化”配置，“治理新探索”试图加以建构的“草根动员”模式在一定意义上可以被视为是“私人执行权”的“私法化”配置。根据这一理论范式，“行动—回应”的关系架构往往是在“‘侵权—抗争’这一宏观逻辑预设下展开的……其逻辑支点在于，民众之所以采取环境抗争行动是由于环境问题导致自身权益不断受到侵害而被迫奋起反抗以谋求救济。”[18]也就是说，社会行动者的行动资格系取决于其在私法上获得的实体权利配置，不具有私法上权利的社会行动者只能作为“第三方”发挥有限的作用。但这一理论范式的缺失在于没有充分意识到无论是因为国家高层注意力分配不够，抑或是因为社会行动者陷入集体行动困境而导致按照传统私法模式下的“私人执行权”配置陷入无效率时，我们又该如何寻求一种更有效率的替代性私人执行机制？
按照科斯定理的推论，资源的初始配置即便是无效率的，但只要交易成本足够低，资源最终仍会在市场化条件下达成最优的配置均衡。有鉴于此，本文的讨论试图呈现一种对“私人执行权”进行“市场化”配置的思路：“通过降低诉诸法院的准入门槛限制，使得环境公益组织得以用更低的成本来提供监测环境质量以及执行环境公共政策的社会公共产品。”[19]其要旨就在于通过降低获取社会行动资格的“交易成本”，促进社会行动资源朝着更具行动意愿与行动能力的社会行动主体进行配置：“当行政机关怠于环保职守或企业发生环境侵害行为时，无直接利害关系人（包括组织、机关等）以公益的目的提起诉讼，司法机关受理案件并裁决……行政机关履行环保职责的合法性转由司法机关判断。”[20]于是，基于公共利益表达而不是自我利益诉求的社会行动者成为“私人检察总长”，由法律加以框定的公共行动路径整合社会动员，“公民诉讼”成为社会行动者参与推动执行国家公共政策至关重要的中心机制。
我们可以看到，美国《1970年清洁空气法》（Clean Air Act Amendments of 1970，简称为“Clean Air Act”或“CAA”）第304条正是在上述意义上首次确立了所谓的公民诉讼条款（citizen suit provisions）：任何人有权以自己的名义对任何他人 [包括（i）合众国以及（ii）任何其他宪法第11修正案认可具有被告资格的政府机构]提起民事诉讼，只要其在指控中表明后者已经违反（假如有证据证明这种被指控的违法行为已经重复出现）或将要违反（A）本法规定的排放标准或限制，或（B）本法执行机构或某一州政府依据本法发布的命令。但原告必须提前60天通知美国环保署（EPA）、州政府（the state）以及其将要控告的对象。[21]在《清洁空气法》之后，几乎所有的美国联邦环境法都包括了公民诉讼条款。
正如《清洁空气法》的一个主要的参与制订者所指出的，在该法中设计公民诉讼条款原因在于：“参议院委员会意识到，单纯依靠公共行政机构是不可能全面充分实施空气污染治理工作的……社会公众的参与是达成国家政策目标不可或缺的要素。”[22]在很长一段时间内，联邦法院支持国会的立场，将扩展普通公民诉权视为私人的行动权利（private rights of action），认同其是为了维护公共利益和执行公法而采取的公共行动（the public action）。[23]
（三）公民诉讼的实践路径
公民诉讼制度的要旨在于赋予那些与环境侵害行为并不存在显著直接利害关系的“第三方”以独立的司法行动地位，使其可以越过传统私法模式下权利配置的边界，自主作为国家公共政策的私人执行者而展开行动。基于美国的经验，我们可以通过以下几则判例中把握这一实践路径的初步演进脉络：
在哈德森风景保护协会诉联邦能源委员会（Scenic Hudson Preservation Conference v.Federal Power Commission）案中，哈德森风景保护协会要求法院对联邦能源委员会作出的，许可在哈德森高地的风暴国王山（Storm King Mountain in the Hudson Highlands）上建立水力发电设施的行政许可进行审查。如果以前文引述的RP化工厂污染案做类比，就算本案中的水力发电设施建成之后会造成潜在的环境破坏，有资格提起诉讼的也应该是像XP村村民这样的直接受害人。按照传统法律形式要件，原告资格的获得主要以其受到事实上的直接损害或者有受到损害的切实危险为前提。[24]并且这种事实上的损害还被狭窄地界定在经济损害的范畴。[25]
但审理本案的第二巡回法院（the Second Circuit）认为，经济利益上的损害不应成为起诉者获得原告资格的强制性条件，起诉者如果能够证明其在美学利益、环保利益以及娱乐利益上的特殊利益受到了侵害则其就可以被视为有受到损害的切实危险。无论是哈德森风景保护协会及其成员还是邻近的城镇居民都属于《联邦能源法》（Federal Power Act）所界定的“受到侵害”的当事人范畴，从而可以具备要求对联邦能源委员会所作出的行政许可进行司法审查的原告资格。[26]
以传统环境公益诉讼中对私法权利进行扩张解释的判例为基础，在Sierra Club v.Morton案中，法院在事实上为公民诉讼的行动路径设定了一种便捷的形式主义要求。在该案中，塞拉俱乐部试图质疑林业局批准迪斯尼公司在矿金峡谷进行娱乐项目开发，认为该项目会损害自然环境，但其仅仅在诉状中一般性地宣称环保组织在自然保护方面有“特殊利益”，法院认为这并不足以使得环保组织获得原告资格。但法院在判决驳回起诉的时候却也表示，环境保护团体只需修改诉状，就本组织或者本组织成员的特定利益受到侵害作出确定陈述（assertion），则其便可获得原告资格。[27]
在一年之后的United States v.Students Challenging Regulatory Agency Procedures （“SCRAP”）案中，我们可以观察到公民诉讼较为完整的行动框释策略：SCRAP主张他的成员在森林中徒步旅行时受到大量胡乱堆放的金属啤酒罐以及类似东西的阻碍，该组织认为造成这些东西被堆放在森林中的原因是由于联邦州际商业委员会批准铁路部门征收2.5%附加运费的决定。他们认为运费增高导致一些可以利用但经济价值不大的资源不能从资源原产地运送出去，而整个社会的资源需求量却没有减少，从而引起伐木、采矿活动和垃圾的增加。这损害了他们享用华盛顿山区自然环境的休闲娱乐利益。因此对联邦州际商业委员会提起诉讼，要求法院对运费率进行司法审查。最高法院承认了SCRAP的原告资格。[28]
按照公民诉讼制度下的行动框释逻辑，当发生环境侵害行为时，环境公益组织只需吸纳一名当地受害居民作为会员，就可以代表其利益向侵害者提起诉讼，要求法院对其发布禁令，甚至处以罚款。[29]就环保公共政策的实施而言，这显然是一种更有效率的私人执行机制。并且，环境公益组织开展的公民诉讼也并不排除环境侵害的直接受害者另外提起索赔诉讼，这就使得在“行动—回应”关系架构两端的“权利—权力”资源配置尽可能符合帕累托最优原则。
四、“市场化”路径的限度及其实践修正
在美国的实践中，我们确实可以看到公民诉讼条款极富效率地推动了社会行动资源朝着更加“市场化”的方向进行重新配置，然而，一旦司法程序功能发生异化，过于积极扩张的公民诉讼实践则又会反过来成为环境资源本身进行优化配置的“交易成本”，这在相当程度上意味着“市场化”的路径实际上亦是有其限度的。
一个尤为典型的案例是宾夕法尼亚环保项目公司（Pennsylvania Envtl.Enforcement Project, Inc．以下简称为PEEP）依据《自然资源保护与修复法》（Resource Conservation and Recovery Act，以下简称为RCRA）的公民诉讼条款，于1995年9月针对Keystone水泥公司（Keystone Cement Co., C.A.）提起的诉讼。[30]PEEP主张Keystone在水泥煅烧炉中焚烧有毒废料的行为已经构成了对当地居民迫在眉睫的威胁，因此寻求法院对之发布禁令。
在当时的美国，每年大概会产生2亿5千万吨有毒工业废料，大都是通过焚化处理，焚化炉的运营商每处理1吨废料可以收费数百美元。到了20世纪80年代，水泥制造商开始在水泥煅烧炉中使用液体工业废料作为燃料以取代传统的煤，由于有毒废料在水泥煅烧炉中也可以按照联邦排放法规所要求的那样被焚化降解，因此，水泥制造商同时也可以因为其对有毒工业废料的焚化处理而获得收益。Keystone公司1995年约15%的收入就来自于此。在1990年，常规焚化炉的运营商每处理1吨液体废料的收费高达284美元，而如果使用水泥煅烧炉进行处理则只需100美元。这就导致截至1991年，传统焚化产业超过60%的市场份额被水泥制造商给占据了。
于是，行业竞争者于1993年12月成立了一个热处理行业联合会（Association for Responsible Thermal Treatment，简称ARTT），其宗旨据称是努力促进“以最先进的技术与最严格的排放标准来实现对有毒废料的无害焚烧处理”。而该组织的三大会员之一，同时也是Keystone的主要商业竞争者，Rollins Environmental Services（一家传统的焚化炉运营商）则在大约8个月的时间范围内向PEEP提供了至少25万美元的资金支持，后者则在匆匆成立数周之后即向Keystone提起了诉讼。在PEEP有限的存续周期内，其活动主旨就是开展这样一种目的性很强的选择性“执法”诉讼。
相关研究表明，Keystone的案例不是孤例，在得克萨斯州以及密歇根州都出现了传统的有毒废料焚化处理运营商试图通过支持环境公益团体提起公民诉讼的方式来打击来自水泥制造业的商业竞争者。正如Rollins被披露的备忘录所揭示的，只要能够谋求增加规制措施，水泥煅烧炉的焚化处理产业就将是“最伤不起的”（most vulnerable）。[31]
在这里，按照市场的逻辑，社会环境资源的配置从传统焚化炉运营商转移到水泥煅烧炉运营商实际上是契合国家环境公共政策所追求的环保效率原则的。然而，过于宽泛地赋予司法行动者资格实际上却又反过来增加了这种环境资源配置的“交易成本”，这就带来了实践修正的内在诉求。
以Lujan v.National Wildlife Federation案为转折点，在20世纪90年代一系列判决中，最高法院重新对原告资格的获得施加了诸多限制。这个案件的起因在于政府要对一部分被用于开采矿石以及类似商业用途的国有土地进行回收，内务部长（Secretary of the Interior）根据《联邦土地政策与管理法》[Federal Land Policy and Management Act（FLPMA）]授权内务部（Department of the Interior）对这些回收行为进行审查并撤销了部分回收行为。国家野生生物联盟[National Wildlife Federation（NWF）]及其几位成员主张这一撤销行为违反了《联邦土地政策与管理法》，并且也没有按照《国家环境政策法案》（National Environmental Policy Act〈NEPA〉）的要求进行环境影响评估，因此要求法院对撤销行为进行司法审查。
国家野生生物联盟的两位成员通过向法院提交宣誓书的方式来表明本组织的原告资格。但法院认为，该宣誓书所声称的起诉者所遭受的对土地享有的休闲娱乐利益损害涉及了数百万英亩的土地，而事实上只有其中几千英亩的土地受到了内务部撤销行为的影响，并且起诉者并不是这几千英亩土地的实际使用者。因此，该宣誓书所声称的损害过于宽泛，并不能满足获得原告资格的必要条件，即必须存在“特定的损害”。[32]
在两年以后的Lujan v.Defenders of Wildlife 一案中，[33]Scalia法官撰写判决书指出：“在过去的这些年里，我们的案例已经确立了宪法对起诉资格的最低限度的要求，起诉资格应该包括三个要素：第一，原告必须受到一个事实的损害（injury in fact）——对一个受法律保护的利益的侵犯，损害是（a）具体的和特定的（concrete and particularized）（特别说明：损害必须是以一种个人的和单独的方式影响到原告）; （b）损害必须是真实的或即将发生的，而不是猜测的或假设的（actual or imminent, not conjectural or hypothetical）。第二，在损害和被控行为之间必须有因果关系（causal connection）——损害能够公平地追溯至被告地被控行为，而且并非是由未提交法院的某第三方当事人的独立的行为造成的。第三，与单纯的推测相比，损害将会被一个有力的判决给予救济是可能的。”在Scalia法官看来，当事人负有证明上述起诉资格要素的义务。因此，当原告挑战的对象是政府作为或不作为的合法性时，且原告自身并非政府行为的直接对象时，“起诉资格不会被阻止，但一般来说将实质上更为困难地确立。”[34]
五、多元共治视野下的国家治理路径分化与社会行动选择
在美国，囿于权力分立的政治准则，公民诉讼在一般意义上被视为是“对政府行动的补充而非替代”, Lujan案的裁判逻辑表明法院实际上是通过对原告资格的“适度控制”以在实践中动态调整“适合司法处理”的议题，[35]这在本质上是“补充而非替代”的分权逻辑使然。从相关制度来看，为避免司法僭越行政的嫌疑，“多数公民诉讼条款都规定了‘勤勉公诉’，要求在行政主体已起诉或正在勤勉地对被诉违法行为进行执法时排除公民诉讼。”[36]如果政府机关已经采取相关行动，“只是在（公民诉讼）原告看来不够进取”，法院一般倾向于认为只要政府执法行动在合乎情理的范畴内，司法就不予介入。在“锡楚埃特南北河流流域管理局诉锡楚埃特”“卡尔诉赫夫纳”以及“卡伯特森诉美国高士有限公司”等案中，法院均以一种自我克制的姿态在肯定政府之“勤勉”的前提下拒绝受理公民诉讼。[37]
尽管如此，法院对起诉者的司法行动进行限制的潜在后果是可能会促使相关社会行动者就同一行动目标而采取“草根动员”式的行动策略。美国的相关实践表明，一旦法院意识到有必要通过实施司法介入以有效维持公民诉讼作为一种“刺激政府机构积极行动并且在必要的时候可以弥补政府职能的不足”[38]的多元张力，法院就一定会对相关议题做出积极回应。这一路径分化的潜力使得司法成为一种可欲的变量控制机制从而使得有可能在行政治理与司法治理的路径分化中依靠社会行动者的竞争性选择而实现国家治理资源的优化配置。
（一）“多元”的张力
在Friends of the Earth, Inc.v.Laidlaw Environmental Services案中，原告地球之友公益组织（Friends of the Earth, Inc.）声称被告Laidlaw公司（系污水处理设备运营商）没有按照国家污染物排放体系（National Pollutant Discharge Elimination System）所许可的标准向南卡罗来纳河（South Carolina river）进行污水排放。原告基于《清洁水法》而诉请法院发出禁令并对被告处以罚款。原告向法院提交了其组织成员关于自身之休闲娱乐利益受损的宣誓书。尤为值得关注的是，在这一诉讼被提起之前，Laidlaw公司试图利用“勤勉公诉”的相关规定，为了阻却公民诉讼而预先要求州政府对其提起诉讼。但联邦地方法院（district court）却裁定认为州政府的诉讼并未“被勤勉地提起” （diligently prosecuted），因而也就不足以阻却公民诉讼。[39]
也许正是因为Laidlaw案在处理司法与行政所谓“补充而非替代”的关系问题上能够提供路标式的经验参照，当其最终被提交至最高法院后，最高法院审时度势地降低了自Lujan案以来所确立的所谓“具体及特定化的事实损害”以及“可救济性”的认定标准，并相应确认了“地球之友”的原告资格。藉此，在环境侵害发生地有本地居民作为会员的环境保护组织就仍然可以按照传统的行动框释逻辑而获得起诉资格。[40]
我们可以看到，为了克服“市场化”路径在配置社会行动资源问题上的内在缺陷，法院必然要通盘考虑“潜在案件的数量、司法能力与资源的客观状况、司法权与行政权的合理分野”, [41]以“原告资格审查”作为“过滤案件”的变量控制机制，在环境问题的行政治理路径与司法治理路径之间维持着既互为补充又“竞争性”地建构提升国家治理绩效的“耦合机制”。[42]
在我国，作为探索多元治理路径的尝试，2012年修改的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”与优化配置“私人执行权”的“市场化”路径相契合的是，相关法律对“有关组织”的原告资格问题仅仅规定了“登记级别、年限及守法情况这些形式要件”[43]——2015年1月1日起施行的《环境保护法》第58条规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。[44]符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。
据此，在我国的实践中，已经可以看到在“行动—回应”关系架构的两端，社会行动资源与国家治理资源正在按照各自的逻辑在重新配置：比如，2015年1月，由阿里巴巴公益基金会支持的“环境公益诉讼支持基金”正式启动，该基金对各地发现案源并拟提起环境公益诉讼的社会组织给予资助，为前期调研、取证等活动提供资金。在2015年由环境公益组织提起的环境公益诉讼中有8件申请了该基金，总金额达到186600元。[45]另外，“截至2018年9月，提起环境公益诉讼的社会组织增加到了22家……所提起的公益案件涵盖全国大部分地区，基本实现了生态环境保护的重点地区的全覆盖”; [46]另一方面，最高法院于2014年6月份正式成立环境资源审判庭。截至2018年12月底，全国31个省、市、自治区人民法院设立环境资源专门审判机构共1271个，其中审判庭391个，合议庭808个，巡回法庭72个。257个基层人民法院、110个中级人民法院、23个髙级人民法院设立了专门环境资源审判庭。[47]从中我们可以看到，“多元”的张力已经初步显现：“2018年，全国法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件65件，审结16件；受理检察机关提起的环境公益诉讼案件1737件，审结1252件。其中，受理检察民事公益诉讼案件113件，审结72件；受理检察行政公益诉讼案件376件，审结231件；受理检察刑事附带民事公益诉讼案件1248件，审结949件。”[48]
（二）“共治”的潜力
在我国2014年国务院政府工作报告中，李克强总理明确提出要“注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”。“多元共治”的要旨即在于通过推进“政府与社会共同治理”，积极整合有助于“摆脱体制失灵的制度资源”, [49]以国家治理资源的优化配置来提升国家治理绩效。在这里，问题的关键即在于具有相对独立性的体制外社会组织资源如何以其自下而上的“私人行动”有效整合到国家治理自上而下的决策结构中，进而帮助后者克服决策过程中信息不对称与决策资源配置的无效率。
有鉴于此，本文以“草根动员”与“公民诉讼”这两类社会行动类型与国家治理机制之间的互动为分析线索，尝试在理论上讨论是否有可能以一种“市场化”的路径（主要是基于交易成本、多元制度供给与行为选择这三重维度）来配置社会行动资源，从而基于社会行动路径分化以及国家治理结构（行政/司法）的有效对接，在社会行动者的竞争性选择中实现国家治理资源（权力/权威）的优化配置。
在国家治理结构“回应”社会行动路径分化的制度对接过程中，最为关键的即在于如何基于制度功能分化而形成“共治”的合力。比如，我们之所以认为草根动员在提升国家治理绩效方面具有积极意义，是因为日常抗争行动所制造的政治压力可以迫使基层政府对上级政府和社会更加负责地承担政治伦理责任。然而，当草根动员从日常政治行动向司法动员发生演化时，由于受制于司法技术上诉讼类型（民事、行政、刑事）的划分，其在法律责任层面向政府施加的压力反而可能弱化。比如，在前文福建省PN县的例子中，XP村村民就其遭受的环境损害所提起的只能是常规意义上的“民事诉讼”，诉讼技术形态的限制使得司法治理缺乏能够有效“切入”行政治理的“共治”渠道。
相较之下，美国的公民诉讼则“既可以诉民也可以诉官，其本质是以环境污染或破坏等原因行为为指向”。[50]这在根本上是因为基于环境公共政策的实施逻辑，司法动员往往会囊括多元复杂的诉求。比如，在“绿发会诉上街区马固村村委会、上街区人民政府、峡窝镇人民政府和上街区文广局等人文遗迹破坏案”中，马固村为配合政府产业园规划进行搬迁，致使多处历史文物遭破坏。原告起诉要求被告赔礼道歉，重新规划该地区，并采取原地保护、遗址保护、建立文物博物馆等补救措施。[51]这些诉讼请求以及诉请的对象实际上兼具了民事与行政的双重属性，按照传统的司法模式是无法在一个诉讼中一并解决的。即便“村委会和其他行政主体可分别被提起民事公益诉讼和行政公益诉讼，这种对同一事件的人为拆分也是繁琐低效”。[52]
有鉴于此，最高人民法院引导推动地方试点实践的“环境资源刑事、民事、行政归口审理的三审合一模式”[53]实际上正是通过“司法资源的整合”[54]而对契合国家政策目标的社会行动加以更有效地回应。在2018年，“全国已有15家高级人民法院实行环境资源民事、行政案件‘二合一’，刑事、民事、行政案件‘三合一’或刑事、民事、行政和环境案件执行‘三加一’的归口审理模式”。[55]由此，作为落实国家机构之间平行责任的司法机制可以更有效地为“追求自我选定目标的公民提供一个支持性框架”,[56]降低社会行动者的选择成本。
另外，针对当前我国环境公益诉讼起诉率低的问题，有学者基于公共选择理论视角建议借鉴美国公民诉讼制度律师费“败诉方负担”规则和“赏金猎人”制度对有意愿推进环境公共利益的社会行动者提供“选择性激励”。从美国的实践来看，即便法院通常都是在原告胜诉的背景下才会判决适用律师费“败诉方负担”规则，一般不将之适用于被告胜诉的情形。[57]但这在一般情况下也足以“迫使潜在当事人更仔细地权衡其诉讼请求的可行性，从而可以减少无谓的或骚扰性诉讼”。[58]与此同时，通过“明确规定胜诉原告可以主张败诉被告支付的损害赔偿金的一部分作为奖励”, [59]这就可以既对有正当理由的诉讼产生激励效应，又可以预防滥诉。[60]
总而言之，在“行动—回应”的关系架构下，“多元共治”的实践潜力将在很大程度上取决于国家如何通过制度供给降低社会选择成本、提供选择性激励，从而实现在“政府在场”的前提下，“将内在维护合法性与有效性的动力与外在倒逼机制的压力转化成国家治理能力”。[61]
六、对我国当前实践的反思
有学者认为，我国当前由“司法机关主导环境民事公益诉讼程序”的相关制度设计“使得司法机关可以将公共利益应当在何种程度上得到保护以及允许其暴露在何种程度的危险之中这样一些传统上属于立法机关或行政机关的公共政策选择问题转化为了法律适用问题，侵入了行政权乃至立法权的权限范围”。[62]这在实践中导致了“环境行政执法与环境民事公益诉讼功能重叠与冲突问题”。[63]
比如，对于“泰州天价赔偿案”“康菲溢油”公益诉讼等案就在学理上被认为有司法权越位行政权的嫌疑。有学者援引国外学者的学理阐释，认为：“公益诉讼不能入侵行政机关的合法领地。”[64]在有“全国首例大气污染公益诉讼案”之称的“中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气环境污染责任纠纷公益诉讼”案中，有学者认为，被告被诉前已连受5次行政处罚，在起诉的前一天已被当地环保部门处以“责令全部停产整治、停止超标排放废气污染物”，在起诉后的第3天该公司生产线已实现“全部放水停产，并另外新选场址，原厂区准备搬迁”。但法院仍然对之判处高额赔偿，这类“主要问题已通过行政手段得到基本解决的案件，再行提起公益诉讼，难言合理”。[65]
在“常州毒地”案中，上述学理表达已经切实转换为相应的实践逻辑，该案一审法院认为：“在涉案地块环境污染损害修复工作已由常州市新北区政府依法组织开展，环境污染风险已经得到有效控制，后续环境污染监测、环境修复工作仍在实施的情况下，两原告提起公益诉讼维护社会环境公共利益的诉讼目的已在逐步实现。因此，对两原告提出的判令三被告消除危险或赔偿环境修复费用、赔礼道歉的诉讼请求，本院依法不予支持……驳回原告北京市朝阳区自然之友环境研究所、中国生物多样性保护与绿色发展基金会的诉讼请求。案件受理费1891800元由两原告自然之友、绿色发展基金会共同负担。”[66]
那么，按照上述学理表达与实践逻辑，我们是否有必要借鉴域外的制度经验，为环境公益诉讼设立前置条件，只有当“行政机关拒绝执法或者穷尽行政程序后，环保组织才能起诉”, [67]以避免司法机关“超出其职权范围，在实质上侵入和超越行政权”? [68]
本文认为，对于仅仅是在形式上初步形成司法治理与行政治理之路径分化，而尚未在真正意义上实现政治与法律功能分化的我国而言，司法与行政的两权界分实际上并不妨碍这两者实际上是在一种“统分结合”的功能结构下为国家公共政策的“私人执行”提供路径支持的。比如，所谓的“泰州天价赔偿案”就是在相关的司法党政机关（泰州中院、江苏省高院、被告企业所在地的从开发区到市级党政机关）经过充分沟通协调，“在既有上级法院支持而法律效果有保证，并且符合地方政府经济政策和中心工作要求而社会效果有保证的情况下……案件立案和审理才驶入快车道”。[69]
相应地，基于“草根动员”的行动逻辑，社会行动者无论是寻求司法介入还是谋求行政干预，一旦常规制度通道无助于其行动目标，其往往会付诸泛政治化的超常规社会动员。比如，作为“常州毒地”案原告之一的绿色发展基金会面对一审败诉判决的行动反应是“准备在网上发起募捐活动，以筹集近100万元的诉讼费，每人限捐两元”，而另一原告自然之友的总干事张伯驹则表示，在常州公益诉讼二审结案之前，自然之友暂不会发起针对此案件的专题公众筹款活动。“当然，如若经过二审及后续程序，仍然不能扭转高昂诉讼费用的判决，我们将启动相应预案，与大家形成合力，共同应对”。[70]
就此而言，在我国特有的治理结构下，如果我们把“草根动员”的行动逻辑作为问题的出发点就可以发现，在由党作为司法行政最终领导者的“压力型体制”下，最为关键的问题显然不在于司法是否越权行政，[71]而在于哪一种制度通道所提供的路径支持能够更有效地在“行动—回应”的关系架构下通过释放社会动员者制造的政治压力而达成国家的政策目标。
我们也许可以合理地设想，在国家公共政策“私人执行”机制的路径分化与“竞争性”选择中，行政治理与司法治理功能的“竞争性”重叠反而会有助于通过自下而上的社会行动选择来为“行动—回应”关系架构的实践形态提供多元开放的可能性。从而实现以国家制度供给与社会行动选择互为“激励”，促进包括行政治理与司法治理在内的多元国家治理体系的功能分化与机制协调，在社会、国家“多元共治”的动态博弈中实现国家治理资源的优化配置。
Private Enforcement of National Public Policy: Grass-roots Mobilization and Citizen Litigation
Chen Hongjie
Abstract: The governance model of administrative centralism often falls into such a self-contradictory dilemma: government agencies, which should be the implementers of national public policies, are themselves “distorting”or even “resisting” the implementation of national policies in various ways. Although the“action-response” model of “grassroots mobilization”can help the central government overcoming the information asymmetry in the process of local governance and improve the performance of national governance.However, it is clearly impossible for the central government to consistently respond effectively to tens of millions of private actions.Therefore, modern countries ruled by law are usually based on the separation of political and legal functions.By establishing the principle of judicial final settlement, the performance of local governance is transferred from the administrative system to the judicial system.Based on the path differentiation between administrative governance and judicial governance, and the“com-petitive”choice of social actors, the state may realize the optimal allocation of“private execu-tive power”and national governance resources through a“market-oriented”path.
Key words: National Governance Performance; Administrative Governance; judicial governance; Pluralistic Co-governance
[1] 陈洪杰，法学博士，上海师范大学哲学与法政学院副教授。
[2] 对相关经验研究的问题呈现与文献梳理可参见周雪光、练宏：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，载《社会学研究》2012年第5期，第70页。
[3] 谢岳、党东升：《草根动员：国家治理模式的新探索》，载《社会学研究》2015年第3期，第1页。
[4] 参见曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，载《社会学研究》2011年第1期，第3页。
[5] 谢岳、党东升：《草根动员：国家治理模式的新探索》，载《社会学研究》2015年第3期，第1页。
[6] 应星：《草根动员与农民群体利益的表达机制——四个个案的比较研究》，载《社会学研究》2007年第2期，第17页。
[7] 谢岳、党东升：《草根动员：国家治理模式的新探索》，载《社会学研究》2015年第3期，第19页。
[8] 谢岳、党东升在文章中使用了“幸运”这个说法，参见谢岳、党东升：《草根动员：国家治理模式的新探索》，载《社会学研究》2015年第3期，第16页。
[9] 曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，载《社会学研究》2011年第1期，第1页。
[10] 谢岳、党东升：《草根动员：国家治理模式的新探索》，载《社会学研究》2015年第3期，第8页。
[11] 伍德志：《欲拒还迎：政治与法律关系的社会系统论分析》，载《法律科学》（西北政法大学学报）2012年第2期，第10页。
[12] 谢岳、党东升：《草根动员：国家治理模式的新探索》，载《社会学研究》2015年第3期，第2页。
[13] 参见齐树洁、林建文：《环境纠纷解决机制研究》，厦门大学出版社2005年版，第235页。
[14] 李平原、刘海潮：《探析奥斯特罗姆的多中心治理理论——从政府、市场、社会多元共治的视角》，载《甘肃理论学刊》2014年第3期，第128页。
[15] [意] M．卡佩莱蒂：《福利国家与接近正义》，刘俊祥等译，法律出版社2000年版，第68页。
[16] 2005年11月13日，中国石油天然气集团公司所属中国石油天然气股份有限公司吉林分公司双苯厂（101厂）的苯胺车间因操作错误发生剧烈爆炸并引起大火，造成8人死亡，60人受伤，100吨苯、硝基苯和苯胺流进松花江。2005年12月7日，北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告的环境民事公益诉讼，要求法院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立松花江流域污染治理基金，以恢复松花江流域的生态平衡，保障鲟鳇鱼的生存权利、松花江和太阳岛的环境清洁的权利以及自然人原告旅游、欣赏美景和美好想象的权利。参见蔡守秋：《论环境公益诉讼的几个问题》，载《昆明理工大学学报》（社会科学版）2009年第9期，第7-8页。
[17] 巩固：《美国原告资格演变及对公民诉讼的影响解析》，载《法制与社会发展》2017年第4期，第125页。
[18] 韩瑞波、叶娟丽：《政企合谋、草根动员与环境抗争——以冀南L镇D村为例》，载《中南大学学报》（社会科学版）2018年第3期，第145页。
[19] A.H.Barnett; Timothy D.Terrell, Economic Observations on Citizen-Suit Provisions of Environmental Legis-lation, 12 Duke Envtl. L. & Pol'y F.1（2001）.
[20] 郑少华：《生态文明建设的司法机制论》，载《法学论坛》2013年第2期，第23页。
[21] 42 U.S.C 7604（b）（1）（A）（2000）.
[22] Senate Comm.On Public Works, 93d Cong., A Legislative History of the Clean Air Act Amendments of 1970 （Comm.Print 1974）（“CAA Legislative History”）.at 138（statement of Sen.Muskie）.
[23] See Abram Chayes, The Role of the Judge in Public Law Litigation, 89 HARV. L. REV.1281（1976）.
[24] Massachusetts v.Mellon, 262 U.S.447（1923）.at 488.
[25] Bennett v.Spear, 520 U.S.154（1997）; Ass'n of Data Processing Serv.Orgs.v.Camp, 397 U.S.150 （1970）.
[26] 354 F.2d 608（2d Cir.1965）, cert.denied, 384 U.S.941（1966）.
[27] 405 U.S.727（1972）.
[28] 412 U.S.669, 685（1973）.
[29] Hunt v.Washington State Apple Advertising Commission案中，法院确立了社会组织的诉讼资格标准：1．社会组织的成员本人具有诉讼资格；2．社会组织寻求保护的利益与其宗旨相关；3．其声称或请求的救济不需要其个体成员的参与。参见曹明德：《中美环境公益诉讼比较研究》，载《比较法研究》2015年第4期，第72页。
[30] 这一案例的资料来源，请见A.H.Barnett; Timothy D.Terrell, Economic Observations on Citizen-Suit Provisions of Environmental Legislation, 12 Duke Envtl. L. & Pol'y F.1（2001）。
[31] A.H.Barnett; Timothy D.Terrell, Economic Observations on Citizen-Suit Provisions of Environmental Legis-lation, 12 Duke Envtl. L. & Pol'y F.1（2001）.
[32] 497 U.S.871（1990）.
[33] 504 U.S.555（1992）.
[34] 参见陈冬：《严格的起诉资格规则——以鲁坚案为中心析美国环境公民诉讼》，载吕忠梅、徐祥民主编：《环境资源法论从》（第四卷），法律出版社2004年版，第154页。
[35] 参见巩固：《美国原告资格演变及对公民诉讼的影响解析》，载《法制与社会发展》2017年第4期，第132页。
[36] 参见巩固：《美国环境公民诉讼之起诉限制及其启示》，载《法商研究》2017年第5期，第175页。
[37] 参见巩固：《美国环境公民诉讼之起诉限制及其启示》，载《法商研究》2017年第5期，第176页。
[38] S.REP.NO.99-50, at 28（1985）.
[39] 528 U.S.167（2000）.at 175-78.181-83.
[40] 参见A.H.Barnett; Timothy D.Terrell, Economic Observations on Citizen-Suit Provisions of Environmental Legislation, 12 Duke Envtl. L. & Pol'y F.1（2001）。
[41] 巩固：《美国环境公民诉讼之起诉限制及其启示》，载《法商研究》2017年第5期，第178页。
[42] 参见刘艺：《环境正义的司法治理路径探索——六枝特区人民检察院环境行政公益诉讼案评析》，载《中国法律评论》2019年第2期，第78页。
[43] 参见巩固：《大同小异抑或貌合神离？中美环境公益诉讼比较研究》，载《比较法研究》2017年第2期，第107页。
[44] 另根据2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第2条与第4条：“依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织；”“社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘专门从事环境保护公益活动’。”
[45] 参见巩固：《2015年中国环境民事公益诉讼的实证分析》，载《法学》2016年第9期，第23-24页。
[46] 江必新：《中国环境公益诉讼的实践发展及制度完善》，载《法律适用》2019年第1期，第6页。
[47] 吕忠梅、刘长兴：《环境司法专门化与专业化创新发展：2017—2018年度观察》，载《中国应用法学》2019年第2期，第2页。
[48] 参见吕忠梅、刘长兴：《环境司法专门化与专业化创新发展：2017—2018年度观察》，载《中国应用法学》2019年第2期，第8页。
[49] 王名、蔡志鸿、王春婷：《社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新》，载《中国行政管理》2014年第12期，第17页。
[50] 参见杜群、梁春艳：《我国环境公益诉讼单一模式及比较视域下的反思》，载《法律适用》2016年第1期，第52页。
[51] 参见王硕：《千年古村拆迁损毁文物民间环保组织状告政府》，载《京华时报》2015年10月19日第15版。
[52] 巩固：《2015年中国环境民事公益诉讼的实证分析》，载《法学》2016年第9期，第32页。
[53] 黄秀蓉、钭晓东：《论环境司法的“三审合一”模式》，载《法制与社会发展》2016年第4期，第105页。
[54] 参见张新宝、庄超：《扩张与强化：环境侵权责任的综合适用》，载《中国社会科学》2014年第3期。
[55] 吕忠梅、刘长兴：《环境司法专门化与专业化创新发展：2017-2018年度观察》，载《中国应用法学》2019年第2期，第8页。
[56] [美]米尔伊安·R．达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔——比较视野中的法律程序》，中国政法大学出版社2004年版，第109页。
[57] 根据这一规则，法院可以判决由败诉方承担胜诉方的律师费。当然，这通常都只适用于原告胜诉的情形，极少适用于被告胜诉的情形。参见Jeffrey G.Miller; Brooke S.Dorner, The Constitutionality of Citizen Suit Provisions in Federal Enviromental Statutes, 27 J.Envtl.L.&Litig.410（2012）。
[58] 陈亮：《环境公益诉讼激励机制的法律构造——以传统民事诉讼与环境公益诉讼的当事人结构差异为视角》，载《现代法学》2016年第4期，第141页。
[59] 参见陈亮：《环境公益诉讼“零受案率”之反思》，载《法学》2013年第7期，第134-135页。
[60] 参见王丽萍：《突破环境公益诉讼启动的瓶颈：适格原告扩张与激励机制构建》，载《法学论坛》2017年第3期，第95页。
[61] 参见臧晓霞、吕建华：《国家治理逻辑演变下中国环境管制取向：由“控制”走向“激励”》，载《公共行政评论》2017年第5期，第125页。
[62] 参见王明远：《论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析》，载《中国法学》2016年第1期，第55页。
[63] 罗丽：《我国环境公益诉讼制度的建构问题与解决对策》，载《中国法学》2017年第3期，第253页。
[64] 参见罗丽：《我国环境公益诉讼制度的建构问题与解决对策》，载《中国法学》2017年第3期，第253页。
[65] 参见巩固：《大同小异抑或貌合神离？中美环境公益诉讼比较研究》，载《比较法研究》2017年第2期，第123页。
[66] www.cbcgdf.org/NewsShow/4857/1029.html，登陆时间2018-05-15。
[67] 胡静：《环保组织提起的公益诉讼之功能定位——兼评我国环境公益诉讼的司法解释》，载《法学评论》2016年第4期，第172页。
[68] 王明远：《论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析》，载《中国法学》2016年第1期，第55页。
[69] 参见秦鹏、陈幸欢：《环境公益诉讼中的法院角色、逆向选择与社会结构——以泰州1.6亿赔偿案为样本的法社会学分析》，载《西南民族大学学报》（人文社科版）2015年第5期，第98页。
[70] 李超：《常州毒地案环保组织败诉难承担189万诉讼费拟募捐》，载《中国青年报》2017-02-07，第001版。二审法院后来专门就案件受理费问题做出说明，认为：“上诉人优先诉求是由被上诉人修复受损环境，承担修复费用系优先诉求不能实现时的备位诉求，应当按照优先诉求确定案件受理费。因此，本案按照非财产案件计算案件受理费。”据此，一审案件与二审案件的案件受理费均调整为100元人民币。参见（2017）苏民终232号。
[71] 有研究者指出，美国公民诉讼的制度精髓是“司法能动主义”，本身就是以“法院干预立法、行政执法为出发点。”参见侯佳儒：《环境公益诉讼的美国蓝本与中国借鉴》，载《交大法学》2015年第4期，第47页。