第一篇 总论

第一章 兼顾效率与公平的道路

共享高质量发展的关键，在于如何理解效率与公平的关系。从历史发展的维度看，美国等主要经济体贫富差距与人均收入之间，呈现一种波浪线似的大周期轮回走势，而非简单的此消彼长关系。从各国的横向对比来看，各国人均实际GDP与基尼系数的关系表明，在人均GDP达到大约美国的八成以前，伴随着贫富差距下降，收入水平是上升的，此后要达到更高的收入水平才需要付出一定的公平代价。由于这种关系形似对号，我们将其称为效率与公平的“正确曲线”，意味着共享高质量发展可以走出一条兼顾公平与效率的道路。

不完美的要素市场是贫富差距的源头。由于初期资源禀赋不同、信息不对称、交易成本、垄断等因素的存在，现实中的市场机制无法自发实现自由交易与充分竞争，需要政策干预。中国城乡、区域、代际三大不平衡的分析表明，不当干预有可能带来新的交易成本，造成人为的市场缺陷。因此，着眼于兼顾效率与公平，中国未来既需要通过政策干预来弥补市场天然的缺陷，例如消除劳资谈判地位不平等、弥补劳动者在适应技术进步方面存在的天然劣势，也需要通过改革方式消除不当干预，例如破除阻碍劳动力在城乡间、区域间流动的不当限制。对于这些问题，本书第二篇将分别从劳动力、技术进步与数字经济、碳中和、金融、房地产、全球化六大视角，进行详细阐述。

即便是在比较完善的市场机制下，也需要再分配等公共政策对于一次分配的结果进行干预。因为市场机制下的帕累托最优原则是一种微观层面的个人主义效率观，如果没有再分配政策等外力的干预，会产生效率的加总谬误问题，即微观上的有效会造成宏观上的无效。因为市场竞争的持续优胜劣汰，意味着购买力可能会日益积聚在少数人手中，导致供给无法自动创造需求，造成宏观上供求失衡，拖累经济增长，甚至可能引发社会不稳定，前期经济增长成果也存在丧失的风险。当前，我国投资驱动型增长模式日益乏力，在一定程度上体现了这种加总谬误，因为较高的基尼系数意味着较低的边际消费倾向，这会抑制投资乘数，削弱经济增长的可持续性。

总之，对于当下的中国而言，虽然人均GDP大约只有美国的1/4，但并不意味着要实现更高收入就要继续扩大贫富差距，更不意味着为了公平就要牺牲效率。具体而言，我们认为可以从两个方面发力来兼顾公平与效率：一是在初次分配层面，致力完善市场机制，让各种生产要素在竞争地位平等、交易成本低廉的环境中，进行自由交易、充分竞争，这样产生的一次分配既是资源有效配置的表现，也是机会公平的；二是通过再分配，致力推动结果公平，以增强经济增长的可持续性，实现宏观层面的效率与公平兼顾，详细分析见本书第三篇有关社会服务与公共政策的讨论。

效率与公平可以兼得

过去40年，主要经济体的贫富差距问题加剧（图1-1）。2008年全球金融危机后，世界各国日益重视这个问题。2020年，在突如其来的新冠肺炎疫情冲击下，各国纷纷采取力度罕见的货币宽松作为纾困政策。由于过度使用货币政策会起到“拉大贫富差距”的效果，意味着新冠肺炎疫情下贫富差距问题面临着继续恶化的压力。2021年8月，中央财经委员会第十次会议强调：正确处理效率和公平的关系。如何通过“正确处理效率和公平的关系”，实现共享高质量发展，福利经济学可以给出一些启示。

按照福利经济学第一定理的观点，如果市场机制是完美的，各种生产要素获得的报酬率等于其边际产出的价值，这时的资源配置是有效的，对应的收入分配也是帕累托最优的。由于个人之间的效用是不可比的，这只是个人视角的帕累托最优，从社会整体的角度看不一定符合公平原则。因此福利经济学第二定理强调，虽然市场竞争下的收入分配在回报率上等于边际产出，但一个人总的收入取决于初期禀赋，初期不公平可能导致市场竞争后的收入差距很大，社会伦理可能难以接受这样一个竞争结果，可以通过政策干预初期分配的方式，来实现社会合意的公平与效率组合。

2017年党的十九大明确提出：我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从福利经济学第二定理的角度看，可以理解为我国社会合意的效率与公平组合正在更多地向公平倾斜。问题是，这样一个倾斜对效率是什么含义？这是目前社会各界争论比较多的问题。当前我国人均收入还比较低，2020年的人均名义GDP大约只有10 434美元，约为美国的1/4。与此同时，过去几十年“库兹涅茨曲线”式的观点颇为流行，认为在人均收入水平比较低时，需要牺牲公平才能增进效率，甚至出现了“加强法治有损效率”诸如此类的观点。

事实上，无论是福利经济学第一定理，还是第二定理，都是在完美市场的前提下提出的，这个时候市场不存在任何缺陷，意味着如果通过政策干预的方式来增进公平，可能确实不得不付出一些微观层面的效率代价。但现实中的市场经济都不是完美的。由于信息不对称、交易成本、外部性、垄断等因素，现实的市场运行存在着诸多失灵、低效甚至无效的领域。这些市场缺陷的存在，导致市场经济的一次分配结果可能既不公平也无效率，为通过兼顾公平与效率实现共享高质量发展留下了空间。

在下文中，我们将对这样一个兼顾公平与效率的道路进行详细阐述，具体如下：首先，从经济思想史百年轮回的角度出发，阐述库兹涅茨有关公平与效率倒U形曲线的误导性，归纳出有关效率与公平的“正确曲线”，并提出无论是倒U形曲线，还是“正确曲线”，都是政策干预的结果，而非自发的结果；其次，从要素市场的角度，对一次分配中由市场缺陷造成的不平衡问题进行剖析，这部分主要对应本书第二篇的内容，分别从劳动力、数字经济、碳中和、金融、房地产、全球化六个方面展开；再次，结合中国自身比较突出的城乡、区域、代际三大不平衡问题，探讨完善中国市场机制的一个重要方式，在于降低不当干预所造成的交易成本；最后，结合贫富差距的后果，从加总谬误角度分析再分配对于兼顾效率与公平的重要性，这部分主要对应本书第三篇“社会服务与公共政策”的内容，分别从财政、基建、教育、医疗、消费、养老、慈善七个方面展开。

是倒U形曲线，还是“正确曲线”？

过去100多年，经济学思维和政策领域存在几十年一个轮回的大周期规律。在20世纪初，自由主义占主导地位，严重的贫富差距是其造成的一个严重问题。凯恩斯主义和政府干预主导了二战后的经济格局，这一时期贫富差距问题大幅缓解。从20世纪80年代开始，在滞胀危机的冲击下，以新古典主义为代表的自由化再次成为主流取向，在收入不断提升的同时，贫富差距问题也再次加剧。

从这个角度看，公平与效率之间可能不是简单的倒U形曲线关系，而是一个波浪线似的、以几十年为一个跨度的周期波动。库兹涅茨之所以在1955年将其刻画成倒U形，可能是一个历史局限性造成的“样本选择偏误”。二战前美国等发达国家的贫富差距持续加大，二战中贫富差距大幅缩小，站在1955年看贫富差距问题似乎确实存在着一个倒U形规律，即在收入比较低时公平与效率难以兼顾，只有到了一定发展阶段后，两者才会出现同步变动的规律。

实际上，如果站在2008年全球金融危机后看过去100多年的贫富差距变动，看到的规律将会是波浪线似的大周期轮回，而非倒U形关系，而且我们目前似乎又处在一个新的转折点上（图1-2）。更重要的是，无论是波浪线还是倒U形曲线，只是从纵向的历史维度刻画了公平与效率之间的关系，即刻画了一个经济体收入不断提升过程中效率与公平的关系。如果横向地去做国别比较，即看同一时间不同国家效率与公平的关系，会发现另一个特征事实，即“正确曲线”（图1-2）。也就是说，人均实际GDP更高的经济体，拥有更小的基尼系数，只有到达相当高的水平后（图中大约是德国的水平），如果还想获得更高的收入（例如要达到美国的水平），可能需要付出更高基尼系数的代价。而且曲线的左侧只存在美国，使得这样一种效率与公平的关系呈现出对号的形状，我们将其称为“正确曲线”。

“正确”除了用于刻画对号的形状外，也用于概括我们对如何“正确处理效率和公平的关系”的理解，有助于进一步摆脱倒U形曲线的误导。因为按照库兹涅茨曲线左侧所刻画的，低收入状态下公平与效率是不可兼得的，这样一个基于“样本选择偏误”的所谓特征事实，往往成为很多欠发达经济体一度有意无意放纵腐败问题的借口，在我国甚至一度出现了“加强法治有损效率”的观点。更重要的是，库兹涅茨曲线无法准确告知我们收入究竟应该高到什么样的水平才会出现拐点。尤其是考虑到中国人均GDP还不到美国的1/4，因此，“加强法治有损效率”等不利于增进公平的观点，可能会在相当长的时间内存在生命力。

“正确曲线”意味着不公平不断加剧并非成为更高收入国家不可避免的代价，提高效率也未必需要靠腐败等不公平方式来实现。如图1-2所示，比中国人均GDP高的德、英、法等经济体的数据表明，更高的收入水平可以伴随着更公平的基尼系数；比中国人均GDP水平低的南非等经济体的数据表明，更低的人均收入也不是更公平的必要条件，甚至可以说更低的收入水平与更不公平相伴随。也就是说，同样是有关效率与公平的特征事实，“正确曲线”与倒U形的含义完全相反：越是在低收入的阶段，越有可能通过兼顾效率与公平的方式迈向高收入阶段，只有当收入达到了相当高的水平，可能才需要牺牲公平来进一步提升收入。

之所以“正确曲线”与流行的倒U形曲线的观点大相径庭，根本原因在于“正确曲线”是多国的横向比较分析。其中，美国拥有全球领先的科技水平与较为完善的市场机制，美国人均GDP在一定程度上可以看成是大型经济体现有技术水平下的“生产可能性边界”，为了不断地拓展这个由科技创新等因素决定的生产可能性边界，可能需要付出一定的贫富差距代价。与此同时，低收入国家通常也存在着更为严重的寻租等市场缺陷，对这些国家而言，完善市场机制可以同时增进公平与效率。或者说，在现实的市场经济运行中，一国达到较高的人均收入水平之前（约为美国的80%，相当于德国的水平），通过完善市场机制来兼顾效率与公平的空间较大。因此，“正确曲线”对于低收入国家的含义是，在达到较高的收入水平之前，并非一定要通过加剧不公平的方式来提高效率。

倒U形曲线给低收入经济体造成的另一个错觉在于，公平是个发展问题，只要不断提高收入，最终会自然而然地获得公平。事实上，这并不符合历史规律。正如本书第六章所阐述的，1939年之后美国贫富差距大幅缩小并非自然发生的，而是政府大力干预的结果。Acemoglu（2002）曾经将公平与效率的关系划分为西欧模式、撒哈拉以南的非洲模式、东亚模式以及十月革命前的沙俄模式，对比分析也表明倒U形曲线不过是一种特定政策安排下的特例，不同的政策干预方式决定了不同的效率与公平组合。也就是说，效率与公平之间并不存在正向或者负向的自发相关性，由政策干预决定效率与公平的关系，才是一个更普遍的规律，这一点对于“正确曲线”也是成立的。“正确曲线”意味着，各界不需要过于担心追求公平会牺牲效率，中国完全可能走出一条兼顾效率与公平的道路。不过，这样一个道路也并不会自然而然地出现，而是需要恰当的政策干预：一方面是在一次分配中完善市场机制，在微观层面同时推进效率与公平；另一方面是通过再分配来同时增进宏观层面的效率与公平。

贫富差距的源头：不完美的要素市场

市场经济实现资源有效配置的关键在于自由交易与充分竞争，这样一个完美的市场机制所产生的一次分配，不但是有效的，也是机会公平的，即要素回报反映真实的要素生产率。而自由交易与充分竞争的基础在于双方谈判地位对等，否则不会有真正自由的交易，竞争也必然不是充分的，这样一种不完美的市场所产生的一次分配，既不符合效率原则，也不符合公平原则。在本书的第二篇中，我们将从劳动力、数字经济、碳中和、金融、房地产、全球化六个方面，探讨如何通过政策干预来完善市场机制，以兼顾效率与公平。

第一，劳动力市场需要政策干预，以确保劳动和资本平等的谈判地位。一方面，资本与劳动在产出中的分配不均衡是工业革命初期最为严重的不公平问题，也是要素市场最基础的不公平问题。在英国工业革命早期，圈地运动强迫农民与生产资料相分离，成为无产阶级，“他没有别的商品可以出卖，自由得一无所有，没有任何实现自己的劳动力所必需的东西”。另一方面，“有恒产者有恒心”，这决定了有产的资本所有者和无产的劳动所有者之间的交易是一种地位不平等的交易，他们之间的自由交换也只是一种形式上的自由。除了有产和无产的差别外，资本与劳动交易地位的不平等还体现在集中度上。通常而言，资本供给是相对集中的，而劳动供给是高度分散的，如果没有工会等制度保障，在劳动与资本的交易中，劳动难免处于谈判下风。然而在自由放任的古典经济学时代，代表劳动者利益的工会却成为反垄断目标。

这种情况直到1933年大萧条之后的罗斯福新政才迎来转机（图1-3），罗斯福坚持以政策干预来弥补劳动力市场的天然缺陷，先后推出了《工业复兴法》（1933年）、《劳资关系法》、《社会保障法》（1935年）以及《公平劳动标准法》（1938年）等法案，实行最低工资制度、限制最高工时并改善劳动条件，明确要求资方不得干涉工人组织工会和行使集体谈判权，最终弥补了古典市场机制的天然缺陷，赋予了劳动与资本更平等的交易地位，大幅缓和了古典时期日益激化的阶级矛盾，为资本主义持续发展扫清了道路。也就是说，美国罗斯福新政在劳动力市场上提升弱势谈判者地位的改革，不但促进了公平，也提升了效率。对于中国而言，在共享高质量发展目标下，可推动建立全国统一的劳动力大市场。有关我国劳动力市场的更详细讨论，参见本书的第三章。

第二，对于数字经济而言，共享高质量发展意味着既要保护技术进步，也要重视对传统就业的冲击、新经济中的就业保障、隐私保护以及平台反垄断等问题。技术进步所引起的效率与公平矛盾，在很大程度上反映了资本与劳动的关系。理论上来说，技术进步难免会造成一些摩擦性失业，但也会创造出更多的就业机会，因而技术进步未必不利于劳动。但现实比简单的理论分析更为复杂，在第一次工业革命时期，织布机的普及提高了生产纺织品的效率，降低了技术门槛，工厂可以使用低技能的劳动力来操作这些机器，但技术进步也使得很多手工纺织业者失去了工作，于是英国在19世纪初爆发了“卢德运动”，很多工厂及机器被焚毁。

2020年，社区团购作为利用数字技术对于传统卖菜模式进行变革的尝试，也引发了“资本抢了菜贩生意”的争议，其本质和历史上诸多技术创新所引发的效率与公平争议是类似的。关于技术进步对于劳动的影响，为什么乐观的理论与严峻的现实之间存在如此巨大的矛盾？根源于资本与劳动在适应技术进步时的交易成本不同，这直接导致在技术进步的背景下，资本与劳动的交易地位是高度不平等的。资本适应新的技术条件主要涉及物的变化，现代金融系统的发展进一步降低了资本物理形态转化的交易成本，而劳动技能的转化本质上是人的变化，需要克服很多非物质性的转换成本，很多时候甚至只能通过代际替换的方式才能完成新的匹配。在这种背景下，如果自由放任技术进步的影响，短期内难免会造成对一部分传统劳动者的不公平冲击，最终可能会促使这些劳动者联合起来阻碍技术进步，造成公平和效率均无法实现的后果。

但是，如果因为担心短期内对于传统劳动者的冲击，就限制或者阻碍技术进步，则人类到现在可能还处于马车夫的时代。因此，解决问题的思路还是应该从完善市场机制的角度去思考，既然问题的根源在于资本和劳动在适应技术进步方面存在天然的交易成本差别，那政策干预的重点就应该放在降低劳动技能转换的交易成本上：首先，应提供低廉甚至免费的职业技能培训，以降低劳动力学习使用新技术的交易成本；其次，为受到技术进步冲击的劳动者打造社会安全网，让劳动者有足够的时间适应技术进步；最后，为很难适应新技术环境的劳动者提供有针对性的就业岗位，让这些劳动者有分享技术进步红利的机会。这样既可以让科技创新推动生产力进步，也可以兼顾生产关系的公平问题。具体到当前争议较大的数字经济而言，需要思考的不只是如何处理好技术进步对传统经济劳动者的冲击问题，还有如何看待新经济中的新型劳动者的保护问题，以及平台反垄断等问题。对这些方面更加详细的讨论，请参考本书的第四章。

第三，碳中和作为宏观经济新约束，如何通过政策干预来实现公平与效率的兼顾，是一个无法回避的挑战。从生产函数的角度来说，碳排放原本是无限供给的生产要素，现在不但变成了有限供给，而且这个约束将会变得越来越严格。由于不同区域的要素禀赋不同，这意味着新增加的碳排放约束，将导致各区域的竞争地位不平等，推动碳中和可能会在未来较长一段时间内拉大不同区域间的发展差距。近年来，由于中国能耗约束政策持续收紧，高碳欠发达地区的经济增长已经受到明显约束，人均实际GDP增速滞后于其他欠发达地区。

未来40年，随着碳中和战略的实施，碳约束的力度将进一步增强，如何应对碳约束下的区域发展不平衡？一方面，要通过碳排放“双控”、碳市场、碳税和差异电价实现较为合理的减排成本分摊，在追求效率的同时适当考虑公平；另一方面，建立公平转型的补偿机制，通过转移支付和转型金融支持高碳欠发达地区公正转型。我们利用CGE（可计算一般均衡模型）比较了各类政策情景，结果表明：在实现碳中和的过程中，碳排放“双控”、碳市场和碳税将在更公平分摊减排责任方面发挥主要作用；转移支付是消除区域差距的最有效手段，根据转型进展动态确定转移支付资金流入地区将降低全国GDP损失，消除区域发展不平衡；转型金融亦可在一定程度上促进区域发展公平。我们将在本书第五章中对这些问题进行详细探讨。

第四，金融方面，应在产融分开、分业经营的前提下，构建双支柱金融体系。金融作为现代经济的核心，是中国改革开放的重点领域之一。过去几十年，中国金融业发展有了长足进步，金融增加值占GDP的比重超过日本和德国，接近美国，支撑了中国的经济增长。从结构上看，中国银行系统商业化改革推进速度较快，建立了最后贷款人、存款保险等政府担保机制，但资本市场仍有较大发展空间，造成了美国式“不公平竞争机制”的同时，在有效支撑创新发展方面仍有较大提升空间。所谓的不公平竞争机制问题，是指金融业拥有“市场逐利+政府担保”的不合理竞争优势。从美国金融业的百年发展历史来看，政府对银行系统的担保会弱化市场的自发约束机制，如果没有严监管的配套措施，则银行会利用担保优势来过度扩张自身的资产负债表，由此形成的尾部风险由全社会承担，形成的超额回报却归银行业所有。混业经营意味着政府担保延伸至资本市场，整个金融业共同分享这样一个政府担保“红利”。如果此时还存在产融结合，则会扭曲实体经济的公平竞争，加剧全社会的不公平问题。

当前，对于中国而言，“好的社会”意味着既要公平，也要创新。因此，中国需要走出一条新中间路线，即构建“双支柱金融体系”。新中间路线的前提是产融分开、分业经营，尤其需要推动房地产和平台经济领域的产融分开，金控公司可考虑加强对混业经营的严监管，强调银行与非银子公司的隔离，限制业务、人员等微观层面的交叉。构建“双支柱金融体系”意味着，银行需通过整体非盈利最大化改革弱化不公平竞争机制，大力发展可以兼顾机会公平与结果公平的普惠金融；资本市场以支撑创新发展、促进机会公平为导向，关键在于加强中小投资者保护，以集体诉讼等法制手段来防范大股东的违法违规行为，通过优化居民投资渠道、丰富机构投资者类型等方式来破解“基金赚钱，基民不赚钱”、民企发债难等机会不公平问题。对于这个问题的详细分析，参见本书第六章的阐述。

第五，房地产需要回归民生保障，走新发展模式。本书第七章从土地和住房市场两个方面对房地产与共享高质量发展的关系进行了探讨。住房是满足“人民日益增长的美好生活需要”的基本保障。须恰当平衡其“消费”与“投资”双重属性，这也是“房住不炒”的应有之义。然而，历史上中国房地产市场在加速推动经济发展与城市现代化建设的过程中走上了过度金融化的道路，较大偏离了其必需消费品属性，对民生保障、经济增长和金融稳定产生了负面影响，制约了宏观逆周期调节政策的有效性，或将一定程度阻碍发展成果的共享。

房地产领域共享高质量发展的核心要义是降低其金融属性，重返民生保障。住房首要属性应是必需消费品，在坚决抑制投机性需求的同时，发力供给侧改革。从土地端出发，落实人地挂钩和增加租赁的供地制度，成立全国统筹的土地基金归集与再分配机制，尝试以无形资产替代土地抵押，加快推进“窄税基、高累进”的房地产税，重构地方政府资金来源，试点挂钩房地产税的金融安排以缓解过渡期地方财政压力；到住房端，扩大有质量的保障性住房供应，构建多层次阶梯化供应体系，大力发展租赁市场，加强立法保护；针对债务问题及潜在经济影响，坚持不以房地产作为短期刺激经济的手段，加强财政、货币政策协同，在政府引导下有序推动城投和房企债务重组。房地产问题由来久、牵扯广、影响大，改革难以一蹴而就，有关新发展模式更详细的讨论参见本书第七章。

第六，全球化趋势正在发生深刻变革，对中国共享高质量发展既形成挑战，也带来机遇。不完美的要素市场，是公平与效率矛盾的根源。一旦生产要素越过国界，在全球范围内流动，也就意味着这种矛盾将具有全球化的特点。20世纪初期，第一次全球化以劳动力的流动为主要特征，20世纪末的全球化则主要体现为资本的流动。从全球视角来看，全球化促进生产要素在全球范围内的优化配置，既有利于技术扩散和生产效率的提升，也强化了资本对劳动的优势地位，放大了原有的不公平发展问题。

过去40年，中国是第二轮全球化的参与者，依靠的是劳动力要素禀赋和对外开放的制度安排。从共享发展的角度看，全球化对中国利大于弊。中国通过全球化实现了国民收入提升，缩小了与发达国家的差距，而全球化并非中国收入分配问题的主要原因。过去的全球化让中国受益，未来会怎样？从要素禀赋看，中国劳动年龄人口增长转负，人口老龄化加剧，劳动力成本上升，这意味着过去参与全球化的优势将减弱。未来国际资本或向其他有人口红利的国家流动，而随着各国对人力资本的争夺更加激烈，人口流动也可能再次成为全球化的主要特征。人口趋势逆转，全球化面临百年未有之变局，中国将如何应对？详情参见本书第八章。

中国三大不均衡的背后：政策干预与不当干预

在前文有关要素市场的分析中，要实现自由交易、充分竞争，需要政策干预来弥补市场缺陷。但这并不意味着只要政策进行了干预，市场机制就能够有效地运行。不当干预可能会带来更多的交易成本，进一步加剧无效与不公平问题，这一点在我国城乡、区域、代际三大不平衡发展中有所体现。根据本书第二章对我国收入分配现状的刻画来看，我国收入分配的结构呈“金字塔型”。我国要实现从“金字塔型”向“橄榄型”的转变，需要大力扭转城乡、区域和代际三大不平衡，尤其是应改革不当干预，降低由此带来的交易成本。

城乡差距：亟须降低农村劳动力向城市流动的制度成本

城乡差距是中国居民收入差距的重要表现形式之一。改革开放以来，中国实现了从农业国向工业国的转型。在此过程中，大量农业人口转化为非农业人口。农业人口向非农人口转化，通常也伴随着农村居民移居城市的城市化过程，也就是说工业化、城市化和经济增长本质上是同一个过程。理论上讲，在工业化、城市化的初期，一定程度的城乡收入差异可能难以避免，但如果差距较大必然会带来城乡人口流动，进而限制城乡收入差距扩大的幅度。

这样一个理论解释，和中国改革开放以来的实践，既有一致的地方，也有不太一致的地方。以图1-4为例，1985—2008年城乡收入差距持续扩大，体现了工业化、城市化初期，城乡差距一定程度的自发拉大可能是难以避免的。但此前的改革开放初期，以及近10年城乡差距缩小的时期，却更多体现了通过改革消除不当干预的重要性。例如，农村的家庭联产承包责任制在改革开放初期扮演着非常重要的角色，一度缩小了城乡差距；近10年，国家大力推动城乡一体化改革、持续加大对农村地区的转移支付，也是城乡差距缩小的重要原因。

未来，通过改革的方式继续深化城乡一体化发展仍然是我国缩小城乡差距的重要抓手。应该说，城乡二元体制在特殊时期对我国发展曾经起到积极作用。也正因为城乡二元体制已经存续了数十年且一度起到过较好效果，近十几年以来国家虽然不断加大改革力度，但城乡劳动力市场分割问题仍有待完善。当前，我国户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率相差近20个百分点，意味着中国仍有接近1/5的人口在城市工作生活，却未能充分享受与城市户籍相关的发展福利。例如，子女教育等公共服务通常与户籍挂钩，在城市打工的农民很难享有。这些二元体制下的交易成本，导致农业人口无法有效转化为非农人口，农村居民收入增速仍有提升空间，这可能也是中国提前进入“刘易斯拐点”的重要原因。

更重要的是，农民工很难在城市真正留下来，往往人到中年就只能返乡定居，这样的职业路径和预期收益不利于农村居民的人力资本积累、储蓄和消费。农民工子女无法跟随父母在城市享受更高质量的基础教育，埋下了机会不均等和贫富差距固化的隐患；在城乡居民养老金差异较大的背景下，老年农民工返乡问题可能会进一步拉大城乡收入差距。总之，城乡二元体制，既压低了中国经济的长期潜在增长率，也存在造成阶层固化的风险。破除城乡二元体制，降低农村劳动力向城市流动的交易成本，既是完善市场交易机制、提升效率的重要举措，也有助于提升农村居民收入、共享高质量发展。

区域差距：有效的政策干预有助于同时增进效率与公平

与城乡差距中二元体制增加了市场交易成本不同，过去几十年政策干预在很大程度上降低了生产要素在不同区域间的流动成本，既提升了资源配置效率，也缩小了区域差距。中国东西南北的地理差异极大，文化传统各有不同，由自然条件和区域治理差异造成的要素流动成本较高。改革开放以来，尤其是2000年以来，伴随着我国大规模跨区域基础设施的建设，由自然条件造成的要素跨区流动成本有了明显降低，既改善了资源配置效率，也有效缩小了区域差距。基于各省级行政区人均GDP数据，我们对中国区域间不平等程度的测算表明，自改革开放以来区域差距整体呈现波动下降特征，可大致划分为三个时期：自1978年到20世纪90年代初，沿海地区开放政策带动广东、福建等初始发展水平较差的省份快速发展，区域差距呈现缩小态势；20世纪90年代初至1999年，建立出口导向型工业体系的沿海省份实现赶超发展，拉大了与内陆省份的发展差距；1999年以来，我国陆续实施西部大开发、中部崛起等区域协调政策，实现了区域差距的持续收窄（图1-5）。

从国别比较来看，中国区域差距仍有较大的改善空间。在市场机制较为完善的发达经济体，要素跨区流动的交易成本更低，通过市场化的资源配置机制可实现产业和人口在地理空间上的有效匹配。产业集聚程度高的地区所承载的从业人口规模越大，从人均意义上的发展水平来看区域间差距反而越小。中国GDP总量和常住人口的地区间基尼系数低于欧、美、日，而人均GDP的基尼系数则高于这些国家，说明中国人口和产业空间布局尚未充分集聚，人均收入角度的区域差距偏大。

缩小区域差距需要着力减少地理条件、社会治理等因素造成的交易成本，以便利劳动、资本等要素跨区流动，最终在资源优化配置中缩小区域间的人均GDP差距。当前，中国由自然条件造成的要素跨区流动成本虽然有了明显下降，但地区间社会治理差异所形成的交易成本依然较大。例如，在产业发展方面，地方可深度干预金融资源、企业税费、工业用地、证照手续等要素的配置，容易形成复杂的本地政企关系。纳入这些隐性交易成本的真实投资回报率，可能不足以有效吸引外来资本进入欠发达地区。也就是说，我们如果要进一步缩小区域差距，继续加大基建力度以降低自然条件造成的要素跨区交易成本固然重要，但更重要的可能是要降低由区域治理差异造成的要素跨区交易成本。

这意味着，下一步的重点可能是重塑地方的政府与市场关系，通过简政放权改善营商环境，持续提升社会治理水平以降低要素跨区交易成本：对于发达地区而言，需要消除不利于要素流入的制度性障碍，做好长期发展规划，为持续流入的产业和人口提供布局合理的生产和生活空间，实现城市经济的包容性增长和惠及全部常住人口的均等化公共服务，以扩大区域增长极的辐射范围，形成带动全国高质量发展的新动力源；对于欠发达地区而言，关键是以改革促发展，通过弱化行政壁垒、改善营商环境等方式吸引产业资本流入，发挥本地产业的比较优势；与此同时，应尽快完善就业培训体系，针对转业农民、返乡农民工等流动就业群体提供技能培训、就业指导和劳动保障服务，进一步便利人口跨区流动。

代际差距：亟须加大政策干预力度

市场机制不完美性的另一个体现是过于强调满足当代人的需求，而对未来人的需求关注不足，进而产生代际不平衡问题。碳排放是最典型的体现，过去两三百年的工业化阶段，通过大量碳排放极大地促进了当期生产力的发展，但由此造成的温室效应，却可能会危害数十年甚至上百年后人类的发展空间，这样一个代际平衡问题不可能通过市场自发的交易机制来解决，只能通过政府代表未来人的利益，对当代人的市场行为进行干预，以实现代际平衡。除此之外，我国还有两个代际不平衡问题值得格外重视。

首先是老龄化下的代际不平衡。老龄化意味着年青一代的老年抚养负担将加重，越来越少的年轻人生产的产品和服务，要供养越来越多退出劳动大军的老年人。如何平衡代际分配，自发的市场机制对此调节能力不足，需要政策弥补这个缺陷。平衡代际收入分配首先体现在退休制度安排上，一方面可考虑适当推进延迟退休，以匹配延长的预期寿命；另一方面退休保障安排也需要改革，现收现付制度的本质是用现在劳动人口的纳税供养老年一代，而老一代人的相关福利往往是在他们年轻时候已经确定的。这种在人口红利期确定的保障条件较好，到了老龄化阶段，现收现付的安排将会给年青一代造成较大负担，有必要通过宽财政的方式来补充养老金的筹集。对于这个问题，我们将在本书第十四章中展开论述。

从老龄化视角关注代际差距，另一个问题是如何看待房地产的调整。从一个人的全生命周期来看，个人累积和变卖资产也是代际收入转移的重要途径。青壮年时期劳动者将会储蓄一部分收入用于累积资产；退休后将资产卖给下一代的年轻人以换取收入，用于自身的老年消费。如果人口结构是均衡的，该机制可以平稳运行。但在老龄化不断加剧的背景下，老一代人累积的资产在变卖的过程中可能大幅贬值，因为购买资产的年青一代的人数相对于变卖资产的老年一代的人数日益减少。这可以看成是两代人利益平衡的一种自发纠正机制。这种机制带有金融风险出清的色彩，完全由市场主导这个过程可能并不可取。但如果政策强撑资产价格不跌，较大的地产泡沫意味着年青一代将受到较大的挤压。因此，房地产问题不只涉及当代人间的公平问题，也涉及代际公平和可持续发展问题。关于如何完善房地产调控机制，参见本书第七章。

其次是上一代的结果不平衡，会加剧下一代的机会不平等问题。所谓机会平等，是要求一个人的收入主要由其努力程度决定。然而在现实中，家庭中的长辈会在自己的效用函数中加入自己家庭晚辈的福祉。如果当代人间的分配的结果是公平的，每个家庭都只为自己的后代考虑，不会造成下一代的严重机会不平等。如果当代人间的分配是高度不平衡的，即便每个家庭在关心下一代福祉方面有同样的意愿，下一代能够从自己家庭所获得的投入也是高度不均的，意味着下一代将因为上一代的结果不平衡而面临机会不平等问题。

代际流动性分析也表明，家庭财富差距是造成机会不平等的一个重要因素。伴随着过去几十年的贫富差距加剧，美国的代际流动性变得越来越差，20世纪40年代出生的孩子，有90%的概率获得超过父母的收入，但对于20世纪80年代出生的孩子而言，这个概率下降到50%。中国也有类似的情况，“80后”通过努力改变自己命运的机会，要低于20世纪六七十年代出生的人。这样一种代际不平衡可能会抑制年轻人的工作意愿，既不利于促进公平，也造成了社会资源的浪费。因此，一个共享高质量发展的社会需要阻断阶层分化的代际传递，减少机会不平等，鼓励人们通过努力学习、工作来获得更好的生活质量。除了直接优化当代人的财富分配外，更重要的是，应由政府作为下一代福祉的代表，加大公共教育投入。对于通过教育来阻断阶层分化代际传递的更多措施，我们将在本书第十一章中进行详细探讨。

再分配的意义：应对效率观的加总谬误

如前所述，无论是弥补市场天然的缺陷（例如劳资谈判地位不对等），还是改变不当干预（例如阻碍劳动力城乡流动的二元体制），最终的目的是确保自由交易、充分竞争，以求实现帕累托最优，这一过程本身兼具效率与公平的意义。问题是，市场竞争是一个优胜劣汰的过程，自由交易、充分竞争会产生难以避免的贫富差距。那么，即便是在市场机制比较完善的情况下，是否还需要通过再分配来干预一次分配的结果呢？或者说，在实现了帕累托最优的前提下，如果通过再分配的方式增进公平，是否就要付出效率的代价？既是，也不是。这样一个看似矛盾的答案，来自有关效率内涵的加总谬误。

从帕累托最优的角度看，所谓资源实现了有效配置，是指整个社会不存在帕累托改善的空间。帕累托改善意味着一部分人福利改善的同时，没有其他人福利恶化。因此，帕累托最优实际上是一个高度个人主义视角的效率观，其基础的认识是人与人之间的效用是不可比的。由于人与人之间的效用是不可比的，因此任何对自由交易、自由竞争结果的改变都不是最优的。从这个微观的视角看，如果再分配要通过改变一次分配结果的方式促进公平，自然是要损失效率的。

但这里的问题在于，人不只是有个人性的一面，还有社会性的一面。这意味着对效率内涵而言，不仅有微观层面的、个人主义视角的理解，也应该有宏观层面的、社会整体视角的理解。从宏观的角度看，经济可持续增长是效率最重要的考察指标。如果市场的一次分配结果，虽然符合微观的效率标准，但最终导致整个经济无法实现可持续增长，甚至最终通过危机的方式将此前创造的财富毁于一旦，这样一种微观有效是难以称得上宏观有效的。当然，如果按照古典经济学的萨伊定律，“供给自发创造需求”，宏观上的供求失衡是不可能存在的，那么微观的效率观和宏观的效率观是一致的。

也就是说，按照古典乃至新古典的理论，只要尊重市场自由交易，就不应该存在宏观上的不可持续问题，但这并不符合事实。以本书第十六章的分析为例，我们发现了两个有意思的特征事实。一个是在20世纪80年代之后，伴随着贫富差距持续加剧，美股进入了长期牛市，与此前近乎20年不涨的局面形成了鲜明对照。应该说，20世纪80年代后的美股牛市并不让人意外，因为在自由放任的情况下，要素市场的不完美性将会导致劳动的占比日益下降、资本的占比日益上升，这有利于作为资本所有权象征的股票的价格上涨。

但另一个特征事实有点“意料之外，情理之中”。股市常被看作经济的晴雨表，接近40年的美股长牛似乎反映出美国经济形势一片大好，似乎应有助于提升投资者的风险偏好、降低股权的风险溢价。但事实并非如此，伴随着美股长牛而来的是，美股风险溢价进入趋势性上行阶段，这与贫富差距较低的1950—1980年形成了鲜明的对比。事实上，这并非美股的特例，而是在全球贫富差距加剧的过去40年，各国股市普遍出现的情况。如何理解过去40年风险溢价的趋势性上升？一个可能的解释是，风险溢价的趋势性上升与贫富差距的持续加剧有关。因为风险溢价的本质，是相比于国债这种无风险资产而言，投资者对持有风险资产所需要的风险补偿。风险溢价的趋势性上升，实际上意味着投资者对于持有股票所要求的风险补偿越来越高。也就是说，面对这样一个强劲的牛市，投资者可能认为酝酿着一些经济增长越来越不可持续的风险。事实上，从主要大国经济增速的角度看，在过去40年贫富差距拉大的同时，只有中国的经济增速是显著提升的，美国、日本、德国的经济增速并没有明显改善。

也就是说，无论是从资本市场风险溢价的趋势性上升来看，还是从发达经济体的经济增速变化来看，过去40年似乎都反映出经济增长可能正在累积不可持续风险。这个问题成因是高度复杂的，例如老龄化、全球化等因素可能都有贡献，过去40年的自由化也是重要原因之一。早在20世纪30年代的大萧条以及随后的凯恩斯革命，已经在实践和理论的层面证明了，微观上的自由放任是无法自动实现宏观上供求平衡的。

这意味着将微观层面上的有效概念进行加总，进而认为也是宏观有效的观点，是典型的加总谬误。之所以会有这样一种加总谬误，贫富差距在其中扮演着重要角色。即便是在比较完善的市场机制下，由于竞争的本质就是优胜劣汰，意味着难免会产生优胜者和失败者。如果没有再分配等外部力量干预，而只强调自由交易、充分竞争，意味着越来越多的购买力可能集中在少数人手中，整个社会消费增长或将赶不上生产能力的增长，不利于经济的可持续发展。以中国为例，中国投资规模虽然依旧很大，但投资对整个经济增长支撑效果却日渐乏力，除了受制于老龄化等因素的影响外，偏高的基尼系数也是一个重要原因。基尼系数越高，意味着全社会的边际消费倾向越低（图1-6），这会抑制投资的乘数效应，拖累经济增长。此外，过去十余年，驱动投资的载体主要是房地产泡沫，2012年以后房价的上涨对消费的挤出效应明显，除石油及制品外，其他消费品类与房价相关性要么不显著，要么具有明显的负相关性（图1-7）。

除了总量不平衡之外，贫富差距对增长和效率更严重的冲击来自社会渠道。严重的社会不平等会增加低收入群体参与犯罪、社会骚乱和其他破坏性活动的可能性。这些低收入群体的时间和精力没有用于生产性活动，无疑是对资源的直接浪费。社会不稳定还会直接威胁产权的安全性，进而阻碍投资，极端的社会不稳定甚至可能导致整体的社会瘫痪、摧毁已有的经济建设成果。因此，贫富差距到一定程度往往会降低一个经济体的生产效率，损害经济增长。

以美国为例，贫富差距引发的一个重要社会问题是中产阶级塌陷。美国中产阶级曾被认为具有四个特点：受过良好的教育，促进人力资本积累；创造稳定的商品和服务需求；培育下一代企业家；支持包容性政治和经济体制。因而，中产阶级一度成为美国经济增长和社会稳定的基础，在中产阶级占多数时，一个稳定而庞大的消费市场也就有了保证。当前，中产阶级塌陷已经成为美国社会稳定和经济增长面临的最大挑战，这是不平等通过社会渠道损害增长和效率的重要表现。

在中国，需要重视留守儿童的社会问题。我国目前的留守儿童大约有640万，2016年大约有900万。虽然中国留守儿童存量数据有所下降，但其所造成的社会问题却伴随着以前留守儿童的长大，在整个社会层面扩散。这不只是一个社会问题，也会威胁到整个社会的创新动能和潜在增长率。因为创新离不开人才，人才供给主要依靠教育。中国优质基础教育资源分布不均，不利于人力资本的较快积累，城乡二元体制下的农民工子女在流入地入学不平等，导致留守儿童无法实现足够的人力资本积累，会加剧“消失的爱因斯坦”问题。

总之，即便是通过改善交易双方的谈判地位，或者消除不当干预所产生的交易成本等方式，完善了微观的市场机制，即便是在比较好地实现了自由交易、充分竞争的情况下，也应该对一次分配所产生的贫富过大差距倾向进行干预，这一措施不仅可以促进当代的结果公平和下一代的机会公平，更重要的是可以增强经济的可持续增长能力，具有宏观层面的效率含义。因此，从宏观层面上讲，适当的再分配有助于实现效率与公平兼顾。

沿着“正确曲线”迈进

综上所述，我们应该重新反思公平与效率的关系，尤其是应该摆脱库兹涅茨曲线似的误导，这对于当下的中国而言具有重要现实意义。改革开放后，虽然贫富差距有所扩大，但也极大地促进了效率，取得了巨大的经济建设成就。目前，中国的人均GDP大约只有美国的1/4，这是否意味着我们必须通过继续牺牲公平的方式来提升人均GDP？库兹涅茨曲线无法给出我们准确的回答，“加强法治有损效率”这种看似客观实证的观点更是具有误导性，“正确曲线”的答案是不必要。

因为大多数比中国人均GDP低的国家，发展比中国更不均衡；在达到美国人均GDP的80%之前，比中国人均GDP高的国家，大多数基尼系数更低。既然当下大多数国家的数据构成了公平与效率并进的“正确曲线”，为什么未来只能通过进一步牺牲公平的方式来换取效率呢？更重要的是，库兹涅茨曲线左侧所刻画的公平与效率不可兼得，很大程度上是市场机制不完美的体现。因为不公平会同时产生有利于增长和不利于增长两种效应，只不过大部分积极效应（例如刺激储蓄、促进高回报项目的实现以及激励创新等）在中短期内就可以较快实现，大多数的负面影响（例如阻碍人力资本形成、代际不平等、机会不公平）需要通过社会不稳定、人口代际替换等渠道发挥作用，需要较长时间才能显现出来。因此，牺牲公平可以换来效率，实际上是不公平负面效应显现时滞所带来的错觉。

当然，由于市场机制的不完美性，无论是库兹涅茨曲线，还是“正确曲线”，公平与效率同步并进都不是可以自发实现的，而是政策干预的结果。我们将在后面的章节中，从一次分配聚焦市场机制完善，再分配聚焦结果公平两个维度，阐述政策干预如何兼顾效率与公平。

一方面，在初次分配层面，致力完善市场机制，让各种生产要素在交易地位平等、交易成本低廉的环境中，进行自由交易、充分竞争，这样产生的一次分配既是资源配置有效的，也是机会公平的。除了前述致力实现劳动与资本在平等地位上进行谈判的罗斯福新政外，反垄断也是这种思路下的重要举措。自1890年《谢尔曼法案》至今的百余年时间里，美国反垄断理念经历了从结构主义向行为主义的改变，尤其是美国司法部在1982年版《兼并准则》中，强调用效率原则来指导反垄断实践，进一步凸显了美国反垄断理念是尊重市场竞争机制、完善市场竞争机制。对于当下的中国而言，在涉及初次分配的要素市场中，除了需要打击未能有效支持创新的垄断行为、加强劳动者权益保护等措施外，改革不合理的制度安排，降低由不当干预造成的交易成本，也是完善交易机制的重要组成部分。有关讨论请参考本书第二篇的第三章到第八章，我们将从劳动力市场、技术进步与数字经济、碳中和、金融、房地产、全球化六个方面进行详细阐述。

另一方面，通过再分配，致力推动结果公平，以增强经济增长的可持续性，实现宏观层面的效率与公平兼顾。位于“正确曲线”拐点的德国，在兼顾公平与效率方面是一个典范，也是主要发达经济体中最早通过二次分配方式来推动结果公平的国家。早在1883年的俾斯麦时期，德国就推出了《健康保险法》，成为世界上第一个在国家层面引入社会健康保险的国家；德国从1927年起就为劳动者提供失业保险，其资金不仅用于支付失业期间的现金流，还用于提供就业服务。这样一些措施不只起到了较好的二次分配效果，实际上也有利于改善劳动者的谈判地位，让劳资双方在更平等的谈判地位上进行交易。

英国也在20世纪初引入了再分配政策：1908年的《养老金法案》为70岁以上的老年人引入了养老金，费用由财政承担；1911年的《国家保险法》为英国工人提供了疾病和失业保险，低薪工人阶层都必须加入健康保险计划，每个工人、雇主和政府每周都要为此缴纳一笔费用。作为这些付款的回报，该法案提供了免费的医疗护理和药品、疾病津贴、生育津贴以及每周的失业救济金。在税收方面，1909—1910年，英国降低了低收入者所得税，并对最富有的成员征收土地税。1914年，英国提高对富豪的直接征税水平，同时在社会服务上投入更多资金，为税收体系带来了更大的累进性。

美国在二战后到20世纪80年代之前，也是通过大力度的再分配政策实现了结果公平。在此期间，美国一次分配中的不平等问题事实上是在持续累积的，但财政干预后的基尼系数却是下降的。进一步拆分来看，由于二战后的美国所得税最高档边际税率是下调的，意味着税收对于这期间贫富差距缩小没有起到太大作用，主要是通过转移支付、一般性支出等支出性财政政策来干预贫富差距的。

不过，对于抑制贫富差距而言，二次分配的作用并非只针对成年人。以英国为例，19世纪初期英国劳动力的教育水平低下，此后通过政策干预，英国10岁儿童入学的比例由1870年的40%上升到20世纪初的100%。根据1944年的《教育法》，英国政府宣布提供免费的中学教育。这些针对未成年人的教育投入，提升了成年后劳动者的技能水平，显著缓和了不平等问题。作为在缩小贫富差距方面做得比较好的东方国家，日本早在1971年就颁布了《儿童津贴法》，将儿童纳入了国家福利保障体系。与欧、美、日等发达经济体相比，中国通过再分配来推动结果公平还有较大的政策空间，其中的关键在于完善财政体系。

当前，从中国财政收入角度看，一方面，作为主体税种的增值税具有明显累退性，不利于缩小收入差距，只有调减增值税，才能为通过所得税调节收入分配打开空间；另一方面，更需要改善支出结构，大幅增加转移支付。着眼于当下，尤其是在新冠肺炎疫情冲击已经进入第三年的情况下，可考虑对受疫情冲击较大的弱势群体进行定向转移支付，既有利于不同收入群体更公平地承担全社会的抗疫成本，提高防疫效率，也有利于促进消费，增强疫后复苏的动能。公益慈善作为三次分配，在调节结果不公平中空间有限，而且美式捐赠存在拉大贫富差距的风险。当然，有利于再分配的并不只有财政与慈善，我们将在本书第三篇中，从财税、基建、教育、医疗、养老、消费、公益慈善七个方面对于社会服务与公共政策在共享高质量发展中的角色进行详细探讨。