前沿

美国历史上的体制性腐败

约翰·沃利斯

对修习历史的学生而言，真正有教育意义和帮助的乃是对历史事件的成因有清醒认识，并由此获得在特定情况下做出更好政策选择的能力。如今对政府的每个实际项目，我们都必须视其为最具权力的代理人在构建形式上的成败，因为所有的观念与行动计划都发端于此，再抵达终点。

——波利比乌斯《通史》，第六卷（The Histories of Polybius，Book VI）

自亚里士多德指出“真正的政府形式是一个人、少数人或许多人为公共利益而实施统治”后，政治思想家与实干家就始终关注腐败政府的问题，即“为私人利益而实施统治”的反常政府（Aristotle，1996，book III，1279a，第29—33页）。亚里士多德、波利比乌斯、马基雅维利与16世纪的其他意大利人、哈灵顿与17世纪和18世纪的英国学者（即辉格党人或共和派），乃至麦迪逊、汉密尔顿及其他美国建国者都曾紧盯腐败问题。追求清廉的纯洁政府，要求他们对腐败如何扭曲政府有所认识。他们对腐败的思考涉及君主和民众的道德与伦理观，司法系统和政治制度的特征等。在17世纪后期到18世纪早期，一种特定的腐败概念——我称之为“体制性腐败”（systematic corrup-tion）——在英国成型，并传至美洲殖民地和法国。在认识到这一社会弊病后，三个国家都花了一个世纪乃至更长时间来设计和实施宪政改革，以保护其政治体制免受体制性腐败的侵袭。药方是“有制衡的政府”（balanced government）或混合政府，结果带来了现代经济增长。

经济学家对政治制度在经济发展中的决定性影响重新燃起了兴趣，这激发了对治理和腐败问题的重新关注。腐败虽然并未从20世纪的美国政治中消失，却已不再是主要问题。对腐败的担忧在美国政治生活中褪色，是因为美国人弄清楚了如何抑制腐败。这意味着对美国历史进行更长时期的回顾或许可以提供有关经济制度与政治制度如何遏制腐败的洞见。

本文的初始想法是仅仅考察进步时代（Progressive Era），但美国人同腐败的斗争早在19世纪90年代之前就已打响。事实表明，进步时代的改革家与21世纪的经济学家对腐败的思考，在一个关键维度上同19世纪中期之前盛行的腐败观念截然不同。麦考米克的文章标题“关于商业腐蚀政治的发现”（The Discovery that Business Corrupts Politics）就表述了现代腐败概念的本质（Mc-Cormick，1993，第599页）；或者如施莱弗和维什尼（Shleifer and Vishny）对腐败的定义：“政府官员通过出售政府财产以牟取私人利益。”

相比之下，在18世纪的英国（包括英格兰、苏格兰、爱尔兰和美洲殖民地）政治思想家主要担心国王及其大臣以授予经济特权的方式确保政治支持，以腐败和违宪的方式篡夺政府权力。共和派控诉英国政府的腐败，指责行政部门以授予经济特权这种方式侵蚀了有制衡的政府和对王权的约束，侵犯了议会的独立性。

共和派的思考影响了美洲殖民地的政治思想，给殖民地居民提供了准备，使他们把英国王室和议会在1763年后的行动解读为对他们作为英国公民的基本自由权的违宪威胁。一取得独立，美国人就始终对自己的政府怀有戒心，并反复思考如何通过政治制度的设计来遏制腐败。

我把“体制性腐败”定义为既是一种具体的政治行为方式，也是一种理念。在深陷体制性腐败的政治生活中，一群政客通过限制进入有利可图的经济活动蓄意创造租金，其方式包括授予垄断权、限制性发放公司特许执照、关税、配额和监管措施等。这些租金把受益方的利益同创造租金的政客捆绑在一起，其目的是结成可以主宰政府的联盟。为政治目的操控经济即是体制性腐败，发生在政治腐蚀经济活动时。

相反，贿赂性腐败（venal corruption）指通过政治活动牟取私人经济利益。这种腐败发生在经济腐蚀政治活动时。传统的思想家同样担心贿赂性腐败，他们长篇大论地分析全体民众、社会及政府的道德与伦理堕落。但他们也认识到，贿赂性腐败是人类本性不可避免的结果。因此他们把智慧才华集中在如何设计与维护能够抵御体制性腐败的政府组织形式上，希望通过消灭体制性腐败，同时减轻贿赂性腐败的问题。

体制性腐败有着严重的经济后果，相比而言，贿赂性腐败对社会福利与经济增长的影响小得多。体制性腐败的政府是在创造租金，而不只是寻租。它们的生存依赖于限制市场和资源的获取，以创造出维系统治联盟的租金。体制性腐败严重破坏市场，因此限制了经济发展。无论国际货币基金组织或世界银行给发展中国家提出何种建议，如果一个国家的政府仍维持着体制性腐败，都将毫无作用。

美国历史为现代发展中国家如何消灭体制性腐败提供了一条重要经验。不仅美国的某些政府有过明显的体制性腐败现象，而且美国人也有意识地通过修宪试图消灭这种腐败。然而不只是借鉴美国经验很困难，要理解这一过程首先就不轻松。在很大程度上，语言的变化造成了影响。“腐败”这个词带有时代错乱性：它在两个世纪之前的含义如今已不复存在。18世纪后期到19世纪早期的美国人把体制性腐败视为国家的首要政治难题，他们既害怕体制性腐败，也担忧贿赂性腐败，在用同一词汇指代两者时并未加以区别。

腐败并非唯一存在时代错乱现象的词汇。英国的共和派与美国的建国者在谈及奴役、暴政、阴谋和腐败的危害时所用的语言，在我们看来极度夸张，肯定带有修辞渲染甚至宣传目的。伯纳德·贝林（Bernard Bailyn）的伟大著作证明了英国辉格党与美国革命派事实上完全相信他们自己的说法。对腐败可能带来暴政和奴役的担忧，在今天看来并无太大意义，因为我们知道美国革命后来的结果如何。可是在18世纪末，美国人被暴君统治的国家包围，那些国家的民众也不拥有完全的自由和自决权利，即18世纪所说的奴役。

悖论的是，英国和美国的民众当时认为自己生活在有史以来设计得最好的宪政体制之下，有制衡的混合宪政政府为个人自由提供了保护。美国人怀有深刻而持久的担忧，如果他们不谨慎维护今天的自由，其政府就会腐败，并很快堕落为明天的暴政。换句话说，他们是对将来的走向感到忧虑。

要理解美国人如何消灭政府的体制性腐败，最后一个困难在于，他们并未做到一举成功。到1787年之前，每部美国宪法都包含某种类型的有制衡的政府，但仅靠有制衡的政府不足以抵抗体制性腐败。美国人需要学习比其英国祖先的教诲更多的内容。体制性腐败本质上是宪政问题，需要在宪法上找到解决方案。直到19世纪40年代，美国才最终弄清楚，应确保经济进入的开放来削弱政治派系创造租金与操控经济体系的能力。

本文的第1节将回顾腐败概念的研究历史，从亚里士多德、波利比乌斯、马基雅维利、哈灵顿，到18世纪的英国辉格党人。后续各节将分别探讨美国在独立战争时期、18世纪90年代、19世纪30年代和进步时代的表现。文章的结论是，繁荣发达的现代经济体的最基本经济制度——无限制的自由进入与不受政府限制的竞争——是作为体制性腐败的应对方案发展起来的，其目的是阻止少数政治集团无限制地操纵政府。发展中国家能够从美国历史上学到的真正经验，是美国如何消灭体制性腐败，这要求制定一套针对政治问题的经济解决方案。从18世纪90年代到19世纪40年代，美国发展出了一套保证经济上自由进入和自由竞争的州政府宪政架构。这用了大约70年时间，而19世纪40年代的一轮州政府宪政改革则是消灭体制性腐败的核心部分。美国政府在消灭体制性腐败上相当成功，使我们已不再清楚腐败一词在19世纪初的含义，也不再担心这种腐败对当今政治体制的影响。

1．从亚里士多德到英国辉格党

国王的大臣受到攻击并不是因为他们自己加入议会，而是由于据称他们让议会充斥了大量的政府扶持对象。众所周知，如果立法机构的成员依赖于政府扶持，议会就不再能保持独立，宪政制衡就会被腐蚀。18世纪所说的腐败——这个术语在当时极为常见——不仅意味着贿赂，还包括破坏人类美德和自由必需的政治环境。

——波考克（J.G.A.Pocock，1985，第78页）

亚里士多德是首位讨论混合政府的西方思想家：“然而，把多种政府形式混合起来的人更接近真理：因为由多个要素构成的宪政更为理想”（1996，book III，1255a4）。波利比乌斯则明确把腐败问题同宪政制衡以及政府内部的权力分配变化相联系。自此之后，有制衡的政府与腐败的特性便共同发展演化，直到1776年，腐败成为政府宪政架构中不能实现制衡的同义词。

亚里士多德把纯洁的政府形式定义为：“为公共利益而实施统治”的政府。纯洁的政府形式与腐败的政府形式分别如下：“君主制，僭主制；贵族政治，寡头统治；宪政政府，民主政府”（1996，book III，1279a 30；1279b4）。亚里士多德所著的《政治学》旨在分析宪法如何影响政府行为，以探讨如何为人类社会建立良治政府。宪法（constitution）最初按字面意思理解为政治机体（构造），而非制定的文件或理论设计。所有现实机体都表现为从生长、成熟，到衰亡（即腐败）的生命循环。宪政体制会出现腐败，正如每个人有衰老死亡一样。政治哲学的核心问题是，能否设计出某种能逃离难以避免的腐败结局的宪政体制。

到波利比乌斯，亚里士多德关于纯洁政府和腐败政府的分类被发展为明确的宪政发展周期理论：

于是我们列举出六种类型的政府，刚刚提到的三种常见的纯洁类型为君主政体、贵族政体和民主政体，另外三种分别与之相关的形式则为专制政体、寡头政体和暴民政体。最初的政体产生没有人为的辅助，符合自然发展次序。随之而来的是，依靠技巧和调节，形成了君主政体。君主制堕落为与之相关的邪恶形式，即僭主政体，它们再次被摧毁后，就会形成贵族政体。后者通过自然发展，将堕落为寡头政体，于是民众被迫反抗统治者的非正义行为，催生出民主政体。民主政体又因为暴力和蔑视法律而蜕变为完全的暴民统治。对于我之所言，最清晰的证明莫过于仔细审视这几种政府形式的自然起源、发生与堕落。只有分别看清每种政府的产生过程，才能对每种政府形式的成长、繁盛与衰落，及其可能重现的时间、条件和地点等得出独有的观点。（Polybius，1962，Book 6，4，第460页）

波利比乌斯发展出的理论是“关于政体变革的正常周期，政体在这种周期及自然秩序中变化、改造，并重新回到其初始阶段”（Book 6，10，第466页）。属于纯洁政府形式的任何政府，都不可避免地会经历从君主政体到僭主政体、贵族政体、寡头政体、民主政体和暴民政体的周期变化。暴民将被高尚而赤诚的君主镇压，从而再次开启循环。在波利比乌斯看来，腐败只是从一种政府形式转化到另一种形式的过程，是个人之外的力量，与个人的道德伦理表现无关。腐败是非混合政府的“坚定不移的自然规律”。

波利比乌斯相信，把三种纯洁政府的要素结合起来的有制衡的混合政府有可能抑制腐败，他认为斯巴达的吕库古（Lycurgus，又译来库古）就是历史上的先例：

吕库古把最杰出政体的所有优点和独特之处结合起来，令没有任何一方会变得过度强大并堕落为与之靠近的恶性政体。另外，每个权力方都受到其他权力方的制衡，没有任何一方能打破均势，压倒其他方。通过精确调整和恰当平衡，整个体制能像借风扬帆的船那样维持长期稳定。民众在政体中有充足分量，由于顾忌民众，王室权力不会变得狂野无拘。由于顾忌长老议事会（Gerusia），民众也会受到约束，不至于对王室公然不敬。议事会的成员凭借功绩当选，肯定会在各种事务中对正义方发挥影响力，于是有保守倾向而陷于不利的群体总是会因为议事会的重要性和影响力而得到加强和支持。这种混合的结果是，在我们已知的所有历史上，古斯巴达人的自由维持了最长时间。（Book 6，10，第466—467页）

马基雅维利重拾了波利比乌斯的理论。他关心政治变化的稳定性和过程。任何打破政体制衡的事物从理论上说都属于腐败，无论它是否源自个人的道德败坏行为。腐败来自社会结构的内在演化倾向。

制衡一词代表着现代的均衡概念，可是宪政制衡并不是稳定或自我实现的均衡。构成政治和社会秩序的群体之间相对权力制衡的微小变化，就可能破坏整个体制。宪政制衡可以遏制腐败，但它必须由容易犯错的人们通过重视和关注予以维护。维持制衡要求政治家和思想家对制衡的构成做出准确定义，也就是明确描述哪些行为是违宪或者腐败的。这种思路产生了两个重要成果：

第一，要使宪法发展为基本法，以成文形式出现，并通过习俗、实务、冲突和裁决体现在所有人的生活中，明确阐述腐败的概念至关重要。为落实社会应该实行法治而非人治的理念，全社会总体上需要对如何认定腐败达成共识。

第二，宪政制衡是类似于“唯一和普遍的最大值”的理论架构。偏离制衡的任何运动都是向着暴政和奴役发展，无论是朝着一个人、少数人还是多数人的暴政的发展，皆是如此。宪政制衡是一种完美的平衡，各个方向的偏离都会导致下滑。制衡的任何改变在本质上皆是腐败。与道德伦理上的腐败不同，体制性腐败不是关于个别行为，而是扰乱政治秩序的变化。

斯图亚特王室同英国议会之间的冲突引发了对政治宪法本质的丰富思考，包括霍布斯、哈灵顿与洛克等人。英国宪法史上的决定性时刻发生在1642年6月21日。内战爆发后不久，查尔斯一世的两位顾问起草并说服国王签署了一份文件《陛下对议会两院19项提议的答复》（His Majesty's Answer to the Nineteen Propositions of Both Houses of Parliament，以下简称《答复》）。国王以此宣布英格兰是混合政府，而非居高临下的君主制。该文件是宪法历史上的关键转折点，因为国王承认英格兰政府是有制衡的，而不是绝对君主制。它很快成为英国宪法原则的组成部分。《答复》没有把主权让渡给议会，也没有出让王室特权，但巩固了君主制的合宪性，铭刻下了“有制衡的政府”的理念。

尽管《答复》保证了制衡宪政，却没有准确描述制衡该如何定义、维持与合理改变。在过渡时期，哈灵顿的著作有助于厘清宪政制衡的定义，并将其从静态转移到动态基础上。哈灵顿做出了两项基础性贡献。首先，他描述了社会的军事权力构成如何由土地占有状况决定，因此所有政府都以特定的土地财产权利状况作为基础。其次，他证明政府内部的宪政制衡为何必然对应着社会阶层之间的军事权力制衡，而后者由土地占有权的分布决定。哈灵顿的理论包含两种制衡：一是政府的制衡，二是武力的制衡。他的天才之处是看到这两种制衡必然相互对应。如果某种宪政体制给某个社会阶层（国王、贵族或民众）的权力超出了他们占有的土地份额，则必然是不稳定的，宪政或其背后的武力制衡必然发生改变。哈灵顿还用波利比乌斯的经典术语把腐败定义为改变：“腐败在这种意义上只是表明，好比自然机体一样，某个政府的腐败是另一个政府的诞生……”（Harrington，1992，第60—61页）。哈灵顿把有制衡的政府视为一种手段，目的是实现政治稳定，防止一个人、少数人或很多人为控制政府而无休止地争斗，以及由此导致的战争、破坏和偶尔的暴政。

《答复》与哈灵顿的《大洋国》对宪政制衡给出了定义，但现实中尚未实现。在查尔斯二世1660年复辟与威廉和玛丽1688年登基之间，“共和派”或者说“真辉格党”（True Whigs or Real Whigs）描述了一种版本的宪政制衡及相关的腐败概念。到1675年，他们已发展出一套包含基本的反对派意识形态的自洽理论。有制衡的政府要求各政治参与方包括国王、贵族与下议院，实现真正的相互独立。如果政府的某个部分相对于其他部分拥有支配地位或影响力，体制内设计的制衡就会受损。例如，如果国王控制了下议院，该机构就不再能阻止国王的暴政。

共和派对斯图亚特王室的批评始于创建常备军。这不是因为常备军是对自由的现实威胁，而是由于职业化的常备军影响了议会的独立性，在下议院里大量安插职业军人和其他官员，而这些人的职业和生计要靠执政者的青睐与扶持。“常备军在这种情况下是一种腐败而非独裁的工具，议会里的军官听命于人，并助长不受议会控制的军人团体”（Pocock，1973，第125页）。

在威廉国王与议会的新协议给财政政策和政府运转带来补充性制度变革后，这一批评随之扩大。制度变革包括设立英格兰银行、税收征管职业化，以及采用新办法为扩大的国债筹资。与法国的连年战争给英国制造了一个军事工业联合集团。在1700—1800年，政府支出从全国收入的5%提升至20%。这一前所未见的政府权力扩张是议会和政府共同实现的成就，因为控制税收政策的是议会。

正是在18世纪早期，体制性腐败的概念得到完整的表述。共和派理论家明确把王室操纵经济特权与巩固政治权力相联系。英国人从17世纪的内战中走了出来，他们对宪政制衡的信念未受动摇，并得到发扬光大。他们愈加把上议院视为君主同下议院角逐中的一个制衡机构。维持制衡需要三方相互独立。共和派将金融革命的创新看作王室对下议院发挥影响力、颠覆议会独立性的工具。国王的手段包括对议会的恩惠、公共信贷与政党。假如国王有足够的影响力收买议会的独立性，自由就会消失，暴政和奴役将卷土重来。

国防支出扩大使得执政者控制的陆军、海军、财政部、海关和税务署的任命职位大增。到美国独立战争时期，下议院有接近半数是官员、优抚金领取者，或者来自国王及其大臣控制的选区的代表。公共债务的持续增加制造了一个债权人阶层，其利益同政府财政稳定直接相关，其中许多人是议会成员。推销和偿还债务产生的巨额利润流向了少数受到恩庇的金融商行、银行与特许贸易公司，它们与执政者和议会联系密切。因此，有充分理由质疑议会中某些成员的独立性。最后，沃波尔（Walpole）等政治家通过操纵在政府内部形成了某些集团，他们的利益“代表着依附于政府的人，或者更恰当地说，依附于执政者的下属，或者更贴切地说，依附于权力的好处，是由执政者的眷顾所提供的保护，这却是宪政的死敌”（Bolingbroke，1997，第85页）。在议会内部创造政党，由国王领导，大臣负责组织，通过公司特许权筹款，利用国债协调行动，这样做可能导致有制衡的政府的终结，建立执政者一方独大的暴政。

18世纪的英国政府当然比他们过去历史上的政府都更好，或许从全世界的历史来看也如此。大西洋两岸的不列颠人对英国宪法的优越性都赞美有加。约翰·托兰（John Toland）说英国政府是“全球最自由和构建得最好的政府”。约翰·亚当斯则声称：“从没有哪个政府有如此根本的自由度。”连法国人孟德斯鸠也曾提及“如此美好的体制”。辉格党人相信英国宪法的完美制衡性质。由此出发，很容易把共和派对腐败的担忧当成偏执。然而，这样的理解容易让人忽略辉格党人担忧的并非英国的现状，他们关注的是以后将要发生的事情。他们没有历史标尺来判断英国在18世纪正在经历的社会和政府变革是好是坏。共和派人士带着极其深刻的信念认为，如果容忍执政者对议会发挥不受约束的影响，则英国政府在下一阶段必将陷入暴政和奴役。

共和派对腐败的攻击集中在政府与经济的关系上。亚当·斯密批评过政府授予重商主义特权的体制（Smith，[1776]1981）。特伦查德与戈登在《加图信札》（Cato's Letters）中质疑采用特许公司促进经济活动可能（通过限制产业进入）产生租金，然后被王室用来扶持特定的经济利益集团（Trenchard and Gordon [1720] 1995，信札3，第44—45页）。“这些掠夺阶层的财富让整个国家付出了代价，与上帝和人类为敌，没有人愿意与他们为邻：他们是掠夺之徒，是股票投机分子及其串谋者！”金融革命带来了大量由政府赋予特权的机会。对体制性腐败、收买政客和议会的独立性、个人腐败，以及股票投机者的唯利是图与贪婪的共同指控，传递出了强烈的信息。

到18世纪中期，共和派强烈谴责政府扶持、公共债务和政党的腐败罪恶。共和派的理念是18世纪政治讨论中的关键要素，他们用清晰明快的语言定义了合宪与违宪的内容。当然，英国正处在成为世界大国的现象级上升轨道中，大多数国民乐于无视所谓的政府腐败。在英国，共和派“在任何意义上都不是有组织的反对派……缺乏领导和组织的改革者将失败。即使他们有领导和组织，也依然不能吸引足够多的公众支持和关注。他们失败的部分原因必然在于自己对党派的厌恶……真辉格党不是一个团结的政党，他们在政治和宗教上都各自秉持太多的信念”。不过，“在美国，英国辉格党人的理论思想却结出了果实，找到了现实的表现形式”。

2．腐败、革命与宪法

先生们，我们已竭尽所能地避免正在来临的风暴。我们前去请愿、抗议、恳求，拜倒在王座面前，哀求其干预，以见证内阁和议会的残暴手段。

先生们，这场斗争不仅取决于强弱，还在乎警觉、主动和勇气。此外，我们并没有选举权。即使我们真的卑微到需要选举权，现在退出也已经太迟。除了屈从和奴役之外，我们已没有退路！给我们打造的锁链已经铸成，叮当之声正在波士顿平原上回响。战争是不可避免的——让它来吧！

——帕特里克·亨利（Patrick Henry），在弗吉尼亚省会议上的演讲（Address to the Virginia Provincial Convention，1775年3月23日）

立法权由国王、贵族和平民共同行使的说法，是古典共和派理论未充分发展的立法主权观念。它在《答复》中的出现提示我们，尽管“权力分立”理念主要是英国发明的，却不能在那里有效实行，而美国只有在抛弃议会制政府后才能够将其实现。

——波考克（J.G.A.Pocock，1987，第310页）

我们来到了英美道路的一个分叉点。美国历史上的“共和派综合”（re-publican synthesis）可以令人信服地解释为什么美国人会起义，以及什么“让他们的革命如此不同寻常，他们并不反对英国宪法，而是替之行道”（Wood，1969，第10页）。维护当时宪法的愿望表明，美国独立革命是由恐惧而非希望发动的。大西洋两岸对英国腐败统治的广泛感受，在英国议会与殖民地的裂痕于1763年扩大后，便不可阻挡地推动美国人民走向独立。美洲殖民地的担忧是，“曾经是自由的土地、培育爱国者和英雄的英国，已蜕变为奴役的国度、产生弑亲者和暴君的地方”。从根本上看，驱动美国革命的恐惧是波利比乌斯式的观念。英国的执政者在议会的影响力破坏了宪政制衡，于是无论建立君主制的人有多么高尚的愿望，君主制之后仍必然走向僭主暴政。如帕特里克·亨利所言：“给我们打造的锁链已经铸成，叮当之声正在波士顿平原上回响。”

根据共和派思想组织起来的任何政府都应该立即制定一部包含有制的衡政府的宪法。1776年5月，美洲大陆会议要求各州制定各自的宪法。到7月3日，新泽西已起草一部带有许多特点的新宪法，其中特别强调了权力分立：

第20条为使政府的立法部门尽可能地避免任何腐败嫌疑，高等法院和其他法院的任何法官、治安官以及在政府中担任任何带薪职务的其他任何人，除兼职治安法官（Justices of the Peace）外，都不得在议会中拥有席位：如果某人因为当选而入职议员席位，其官衔或职位将被视为空缺。

1776年11月批准的马里兰州宪法在第六节的权利宣言中规定：“政府的立法、行政与司法权力应该永久分开，彼此独立。”权力分立是美国人解决体制性政治腐败的最显著办法。早期的各州宪法尽管存在显著差异，但其整体架构试图让有制衡的政府体制系统化。

各州未必会拒绝将其宪法中设定的权力授予联邦政府。可一旦各州设定了自己的权力，联邦政府就不能随意拿走，除非付出巨大的政治代价。1787年制定的第二部国家宪法赋予联邦政府广泛而充分的权力，但只有在军事和国际事务、公共土地、国际贸易和商业政策，以及金融和货币政策（程度较小并立刻引发了争议）等领域，联邦政府才拥有明确的独有权力。即使在这些领域，除国防和国际关系外，联邦政府随后也发现出于政治方面的原因，行使其宪法权力是非常困难的。联邦政府的行动不可避免会带来对体制性腐败的忧虑。

各州有权对几乎所有类型的经济和社会行为加以立法、监管和促进，这意味着州政府（而非联邦政府）是经济政策的焦点。美国人在政府上开展了两项新实验：成文的宪法，以及政府对私人组织的广泛扶持。第一项实验是美国历史中的一个核心组成部分。第二项实验尽管成功，却往往被看成理所当然，让我们很少认识到政府对私人组织的扶持对美国的经济和社会发展有多么重要。但正如托克维尔（1966，第513页）的名言：“任何年龄、生活状况和性格特征的美国人，都永远在组织联合会。不仅有所有人参与的工商业联合会，还有千百种不同类型的联合会——宗教的、道德的、严肃的、琐碎的、极其广泛的和极其有限的、超级大型的和非常小众的……在任何情形下，提及任何新生事业的牵头组织方，你在法国会看到政府的身影，在英国会看到某位领主出面，而在美国则肯定是一个联合会。”

美洲殖民地人民把古老的英国宪法带了过来，却没有带上国王或贵族，而后两者都是宪政制衡中的关键要素。这导致了一个更加平等的社会，对个人结社权利的深刻信仰，以及更为活跃的私人组织。在欧洲，组建自愿性组织的权利并不普遍。人们看到政府和领主出现在组织牵头人的位置，因为他们有着在某些时候默认或经常毫不掩饰地成立组织的特权。组建公司的权利就限于社会的经济精英阶层。对产业进入的限制产生了经济租金，使王室授予的经营特权变得极具价值。而在美国，自由结社权，组建宗教、政治、经济和社会组织的能力在独立后也并非水到渠成。对私人组织应该给予多少公共扶持的决定至关重要，而且至少在经济和政治领域争议极大。

美国的制衡性州宪法认识到了哈灵顿的原则：政府内部的权力制衡与土地所有权在人群中的分布状况相辅相成。“权力来自社会的不动产。”土地所有权的平均给美国政治家带来了新的烦恼，是其英国祖先没有遇到过的问题。土地的分配状况没有反映社会特权的分配，或者领袖人才在“天然精英”中的应有分配模式。结社自由、言论自由和请愿自由属于基本权利。这些权利在多大程度上延伸到了有政治能力和土地的独立公民身上？谁拥有投票、组建企业或成立政党的权利？英国的金融革命并不代表走向更加开放进入的经济或社会形态，而是限制了进入。亚当·斯密与其他古典经济学家批评过政府政策对建立经济组织的重商主义限制。国王与大臣利用有限的产业进入创造租金，继而利用租金收益收买政治影响力，由此伤害了议会的独立性，腐蚀了整个政治体制。公司与股票投机商则代表着体制性腐败和贿赂性腐败两方面的本质。美国又该如何应对同样的问题呢？

3．腐败与国家政治的第一次危机

难以想象如何通过有意识的谋划，使亚历山大·汉密尔顿对新生共和国的经济规划更严重地加剧这些（共和派的）恐惧……他们不可避免地会想起18世纪英国政府的整套财政体制，以及在英国反对派思想影响下担忧的所有后果。

——班宁（Banning，1978，第128页）

整顿国家财政引发了关于新共和国腐败问题的首场战斗。汉密尔顿提议的财政政策——偿还国债和州债，设立国家银行，适度的财政性关税和消费税——在截至1791年3月的首期国会中激起了反对与辩论。他的每项措施都引来了古典共和派对腐败的担忧，却被悉数通过。不过，1791年夏季关于新财政体制影响的辩论带来了对体制性腐败的普遍担忧，导致美国的反对党得以创建。列入议题的所有政策措施都是经济内容，而辩论的关键内容是经济政策对政治的影响。

我们已经看到英国的金融革命如何创造出国债融资、消费税与关税征收机构、国家银行、金融中介机构及其与推销和买卖政府债务的特许公司的紧密联合。随着官僚机构的膨胀，执政者的扶持范围也在扩大。王室有能力通过国债和公司特许权把金融界的利益同政府政策捆绑起来，从而可以扩大影响力，削弱议会的独立性。英国金融体制对基本自由权利构成了威胁，这是体制性腐败，把金融界与王室的利益结合起来就是产生腐败的机制。

汉密尔顿设立美国新金融体制的理由有不祥的弦外之音。在1790年1月的《关于公共信贷的报告》（Report on the Public Credit）中，他建议：“如果所有公共债权人从一个源头得到偿付……则他们的利益将是一致的。拥有共同利益后，他们将联合起来支持政府的财政安排。”汉密尔顿建议的与富有群体之间的利益安排方式恰好是英国共和派担心的。对此的一个典型答复来自弗吉尼亚议会于1790年12月16日提交给国会的请愿书：

请愿书作者带着极大的忧虑，出于责任感，必须呼吁国会关注上次会期的一项法案，名为“为美国的债务制定条款的法案”（An Act Making Provision for the Debt of the United States）。州议会认为政策、司法和宪法都不支持该法案。

在请愿书的作者看来，共和派政策难以支持该法案中关于限制美国偿还公债的权利条款。相反，作者发现该制度安排同英国在美国革命时期引入的制度有惊人的相似性——这种制度使英国陷入持续的巨额债务，并在暗中使执政者掌握了不受约束的影响力，遍及政府的所有分支，并时时威胁着属于英国人的一切自由权利。同样的原因会导致同样的后果。

因此在请愿书作者看来，在类似美国当时那样的农业国家，从人类历史进程看，扶持和巩固巨大的金钱利益集团会导致如下两种罪恶之一：让农业屈从于商业，或者改变联邦政府的现有架构，对维系美国人的自由权利带来致命打击。（American State Papers，Finance，第1卷，第90页）

这些弗吉尼亚人质疑，“共和派政策”或其理念是否支持上述金融计划，并把汉密尔顿的建议同英国执政者的腐败直接联系起来，“在暗中使执政者掌握了不受约束的影响力”。以典型的共和派风格，该请愿书发出警告：汉密尔顿的计划威胁到“维系美国人的自由权利”。

正如班宁（1978）所言，很难有意设计出一项金融计划，能比汉密尔顿的建议更直接地激起共和派对政府影响力的担忧。在该计划于1791年通过后，有关其影响的争论开启了联邦政府的分裂。联邦党人一侧有亚当斯派和汉密尔顿，他们称颂英国宪法，反对过分扩大民主。在后来成为共和党的一侧有杰斐逊和麦迪逊，由托马斯·潘恩（Thomas Paine）与菲利普·弗伦诺（Phillip Fre-neau）支持，他们批评亚当斯是王权主义者，汉密尔顿梦想当首相。共和党人严厉指责该计划是汉密尔顿的试探，企图利用财政部长的地位通过体制性腐败确保对政府的控制。双方参与者的公开论战推动了界限分明的联邦党和共和党在国家政治中的成型。这场斗争的解决方式，使政府在促进经济发展中的腐败问题在之后70年成为美国政坛的焦点。美国人花了很长时间才弄明白该如何制定宪法。18世纪90年代的斗争凸显了美国共和制政府实验中出现的几个矛盾。

人民主权与多数人暴政的矛盾。在法案辩论中，联邦党人及其反对者都认为人民主权（popular sovereignty）是新的美国体制的关键要素。民众掌握的国家主权可以通过选举授予代表人，但最终仍掌握在选民手中。对于崇尚共和派思想的人而言，多数人的暴政与一个人或少数人的暴政是同样的威胁。人民主权的行使必然存在多数人暴政的风险，这是麦迪逊与汉密尔顿双方都承认的。麦迪逊希望通过扩大的共和制缓解该风险，他在《联邦党人文集》第10篇中对此有过著名论述。多数人统治的最大危险来自如下可能性：出现某位煽动家，把多数选民聚集在自己周围，然后把政府带向专制。这样的领导人可能在所有政府部门中都占据多数，从而压倒体制内设计的制衡机制。麦迪逊的希望只维持了不到10年，到18世纪90年代早期，联邦党人已控制了联邦政府的全部三个部门。

政党与腐败的矛盾。美国宪法本身给杰斐逊和麦迪逊反对联邦党人提供了一条道路：组建反对党。总统以及其他官员的选举程序采用赢家通吃思路，似乎保证了最终会出现两个对立党派。尽管宪法对立法和行政功能有严格区分，总统和国会依然必须找到达成一致的方式，以决定政府该如何运转，这是由政治党派最终实现的一种合作。可是组建公开的反对党有一个显而易见的风险。以华盛顿为首的执政联邦党人有可能貌似合理地宣称，其政府是超越党派的，而政党和派系在本质和体制上是腐败的。共和派为了争夺对政府的控制而组建政党，会使他们在18世纪90年代面临自身存在腐败的抨击。

麦迪逊与共和党人士强调恰当的政策对政府的重要性，而不是突出党派竞争的意义。他们宣称自己在辩论中所站的角度是共和制政府和君主制政府之争，纯洁的统治方式与腐败的统治方式之争。把亚当斯及联邦党人抹黑为秘密王权主义者，这种做法对部分选民确实有用，然而构成最大威胁的似乎是对政府会影响立法机构的担忧，即担心汉密尔顿利用合众国银行（Bank of United States）与国债的合作机制影响立法机构。这种威胁伴随着英国在一个世纪的政治著作探讨，以及美国人在数十年里对英国腐败的偏执妄想。共和党作为有组织的政党存在，会带来负面的政治影响，通过强调其道路的正确性则尽可能地缩小了这种负面影响。“公共品的情况在两个党派手中基本上被当成数字，这必然极为有害。真理是完整的，不能够分割成相互冲突的部分。因此两个党派不可能都是正确的。每个爱国者都反对分裂，而这只能通过整个国家倾向于其中某个党派来消除。”如果共和党真的正确，则他们的道路就不是党派之见，而是正义之道。当整个国家认识到其立场的明智之后，就不再需要其他对立的政党。

腐败与促进经济发展的矛盾。共和党人以传统的共和派思路反对汉密尔顿和联邦党人，由此从英国人和美国人对政府腐败问题的百年思考中获得了道义力量。同时，他们也让自己陷入了一个根本的困境。共和党人同联邦党人一样希望促进增长和发展，他们对联邦党人的反对是在政治领域，而非经济方面。他们并非认为汉密尔顿的计划在经济上行不通，而是担心这会开启滑向政府暴政的第一步。那么，共和党人自己又打算如何促进经济发展呢？

18世纪末的唯一可行模式是欧洲国家的政府在多个世纪里用来促进经济发展的做法：创立公共服务公司。这些公司被授予公共领域的特权，以鼓励提供公共服务。由于限制进入，此类特权产生了私人租金。德鲁·麦考伊（Drew McCoy）的著作《难以捉摸的共和国》（Elusive Republic）非常清楚地指出，在杰斐逊和麦迪逊的经济观中，其核心原则要求建设金融和交通基础设施，让西部农业区加入现实可行的大生产，与此同时必须以对外经济政策确保美国的产品有不断增长的外销市场，使自耕农不会陷入贫困。除了公司以外，当时并无其他制度工具推动金融和交通的改进。如果共和党人谴责公司是国家层面的腐败工具，他们就没有办法推动自己追求与选民期盼的经济发展。

以上矛盾在美国建国后的头40年里都没有得到解决，然而，到19世纪30年代和40年代全部尘埃落定。

4．无处不在的腐败：杰克逊式的民主与辉格党人的反应

共和党人在1800—1824年拥有以充分共识实现统治的能力，以多数正直者掩盖了多数人暴政的威胁。但是，国会即使算不上有党派之争，也很快出现了地理上的分歧。联邦政府无力克服国内的地区竞争问题，导致了联邦层面的不作为。促进发展的责任自然落到各州头上。全国性党派政治在19世纪二三十年代复兴，则是民主党与辉格党就经济问题以及根本的体制性腐败问题展开较量的结果。联邦政府再度无法发挥积极的领导作用，于是到19世纪40年代，是各州政府最终解决了在促进经济发展的同时避免体制性腐败的矛盾。

州政府自1790年之后扩大了对银行和交通事务的介入。人们容易把州政府的推动归结于联邦的缺位，但很显然，州政府的行动是在1776年呼吁各州制定新宪法以来，州政府能力发展的延续。各州在18世纪90年代开始给银行、道路收费公司、桥梁公司、消防公司等颁发特许执照，还有各种类型的宗教、慈善、教育和市政机构等。到1836年，当第二合众国银行的全国执照到期时，已经有600多家州批准的银行。在此期间，联邦政府仅批准过第一合众国银行、第二合众国银行以及哥伦比亚特区的几家小银行。在1790—1860年，州政府与地方政府投入了4.5亿美元，支持伊利运河、巴尔的摩和俄亥俄铁路以及数百个成功项目的建设，当然也有数以百计的失败项目。同一时期，联邦政府花费6000万美元改进交通，主要是小型河流与港口项目。到1841年，州政府债务合计达到1.98亿美元，超出此前任何时期的国债规模。

当然，公司特许执照赋予了少数公民群体特权。起初，每份执照的颁发都需要州议会的专门法案。用当时的语言来说，所有公司都是特设的。执照总是带有腐败的阴影。每当有执照提交讨论时，总会出现强烈的反对情绪（Larson，2001，第119页）。与此同时，公众对促进经济发展有着普遍期许，而公司被视为政府促进发展的工具。其结果导致公司特许执照政策经常包含相互矛盾的因素。

虽然通常阐述的反对特许的理由似乎对所有公司都适用，实际的反对行动却往往只集中在某些公司。甚至反对设立国家银行，反对重新纳入费城的宾夕法尼亚州议员，显然并不反对给“几人到20人为某种目的”而授予的日常特许执照，这是一位议员在1786年的观察。类似的还有詹姆斯·萨利文（James Sullivan）于1792年很仔细地区分了组建银行与“修建桥梁或挖掘运河”的事业，认为后者无可反驳。银行或许比其他任何公司都遭到更多抨击。但我们可以看看出席1853年马萨诸塞州制宪会议的一位代表的立场，他言辞犀利地攻击有特许经营执照的公司，却提到某些“为其他目的”设立的公司不应该受到批评，其中包括铁路、保险公司和银行！（Maier，1992，第73—74页）

早期的美国各州明确承认结社的权利、建立组织的权利。各州的特许政策反映了政府对私人组织的支持。这本身为美国经济的发展做出了显著的贡献，尽管其大小难以准确测度。

但发放公司特许权并非没有现实和潜在的成本。在纽约，马丁·范布伦（Martin Van Buren）带领的奥尔巴尼摄政团（Albany Regency）利用银行特许执照控制州政坛。该团体只把银行执照发放给自己的政治盟友。作为回报，银行家给他们提供资金支持，让摄政团继续把持州政府。这是体制性腐败的典型案例：一群政客利用经济特权维护自己对政治体系的控制。纽约并非特例，可与之不同的是，以限制进入的方式创造租金的大多数州选择用税收形式获取其租金份额，而非政治影响力的形式。

1824年的总统大选带来了改变联邦政策走向的机会，参与角逐的有威廉·克劳福德（William Crawford）、约翰·昆西·亚当斯（John Quincy Adams）、亨利·克莱（Henry Clay）与安德鲁·杰克逊（Andrew Jackson）。杰克逊的竞选话题是关于腐败的：

看看华盛顿市吧，全国的正直爱国者会为之哭泣。腐败正在滋长，并快速蔓延。绅士、角逐职位的候选人，被发现在选举活动中搞阴谋勾结，捞取国会议员的信任，让他们支持特定人选。这些人将大行其道，然后向民众发号施令。

杰克逊赢得了大选投票和选举人团的简单多数票。但是，当选举转移到众议院时，克莱转而支持亚当斯。于是亚当斯当选，克莱旋即被任命为国务卿。杰克逊谴责这是“腐败的交易”：“你们这下看到，来自西部的犹大（指克莱）达成了协议，将获得30块银币。他必将有同样的下场。在任何国家的历史上，出现过如此恬不知耻的腐败案例吗？”杰克逊角逐1828年大选的竞选活动自1824年就已拉开序幕，其主题正是关于腐败。

杰克逊在1828年的选举活动明确聚焦于美国民主面临的三大矛盾：多数人的暴政、政党，以及经济发展同体制性腐败的联系。杰克逊将军是位战斗英雄，给他的对手提供了煽动家和民主黑暗面的绝好攻击形象。为支持杰克逊而组建的民主党在1828年以后并未消失，党派竞争政治成为美国政坛的永久组成部分，并带来了对腐败、派系和政党的恐惧。最后，在杰克逊第一任期形成的反对党决定在经济政策领域与之缠斗，后来发展为由亨利·克莱为首的辉格党。对于辉格党与民主党而言，头一个决定性议题就是联邦是否应该延续第二合众国银行的特许经营执照，其实质在于国家银行是不是体制性腐败的工具。

“银行之战”的经济和政治历史广为人知。杰克逊同其对手的辩论围绕体制性腐败的概念展开。他的否决书谴责了授予该银行的特权，展示了在这场贵族富豪与广大民众之战中的立场，并明确把滥用特权归结为政府之罪。然而他在初期并未提到体制性腐败，直至银行之战与他的转移联邦存款的计划引发公开冲突之后。1833年9月18日，杰克逊让财政部长特尼（Taney）向内阁宣读了一份声明，关于他和特尼为转移存款找到的理由：

合众国银行本身是个政府机构，其势力自成立之日起日渐增长。该银行与民众的争执已成为权力之争，其支持者毫不讳言，就这一争执最终必须做出对该银行有利的决定……广大民众对富人阶层与职业阶层的联合有更多的担忧，即担忧形成贵族统治，利用财富和才智的影响力，暗中操纵，有时甚至破坏为确保公民自由权利而精心设计的政治制度，并打着自由组织的旗号建立最可憎的压迫性政府。

杰克逊重新提到了体制性腐败的经典说法。合众国银行本身是一个政府机构：某个小集团，这里指比德尔（Biddle）和克莱，利用政府权力创造出一个强大的经济利益集团，由此获取垄断租金，然后以之颠覆政府的运行程序，建立可憎的压迫性政府，威胁全体国民的自由权利。

他的反对者以牙还牙。这些人在1832年大选中自称“国家共和党人”（National Republicans），到1833年后期则成立了辉格党。在1833年12月举行的抗议杰克逊转移联邦存款的活动中，亨利·克莱发表演说：

美国人民把目光与希望都焦急地投向国会，他们感到自己受到了愚弄和侮辱，他们的信任被滥用，利益被出卖，自由权利受到威胁。他们看到所有权力被快速而令人忧虑地集中到一个人手里。他们看到，由于行政领导的主动行为及其对国会行使的否决权，这个人的意志压倒和支配了共和国。问题已不再是国会将通过何种法律，而是行政领导不会否决何种法律？立法行动目前取决于总统，而非国会……我们观察到暴政来临前的常见事件，到处是间谍和告密者，诽谤与告发成为日常秩序。民众，尤其是此地的现任官员，不再像有勇气的自由人那样敢于发声，而是如颤抖的奴隶般胆怯私语。专制的先兆正扑向我们，如果国会不采取及时而有效的对策，致命的崩溃很快就将到来。我们将会死去，如卑贱、平庸和可怜的奴隶那般不光彩地死去，被嘲笑与轻蔑，没有人同情、悲伤和哀悼！

克莱并未指责杰克逊存在贿赂性腐败。他和辉格党声讨的是杰克逊通过越权，体制性地侵蚀了正常政治程序。根据共和派的理论，这样做不可避免地会带来暴政与奴役。

在19世纪30年代早期，当永久性的两党政治角逐的格局成形时，双方都指责对方是体制性腐败。这对美国选民来说是最突出的议题。克莱同杰克逊之争，以及辉格党同民主党的更长期角力，是围绕共和派的传统忧虑展开的：执政者篡权，用金钱利益搞串谋，设立公司，以及政府在促进经济发展中的恰当角色。民主党与辉格党之间的主要议题在经济上，但经济政策辩论的基础是关于体制性腐败的更宏大的论战。

杰克逊政府解决了美国式民主的前两个矛盾。首先，自杰克逊之后，煽动者被接受，只要他们能够当选总统。杰克逊永久性地扩大了行政机构的权力，他宣称总统必须有效代表全体民众的集体意志，这只能体现在全国性的选举中。其次，政党成为政治体制中可接受的组成部分。当然，对党派动机的怀疑和派系斗争带来的危险至今犹存。然而，联邦政府无法解决第三个矛盾，即腐败与促进经济发展的矛盾。杰克逊对银行腐败的解决办法是不要银行，他扩大了原有的联邦不作为政策。除了最早期的华盛顿领导的政府以外，联邦政府——包括国会与行政机构——都无力设计和执行推动经济发展的积极计划。

促进经济发展的任务落到各州头上。到杰克逊第二任期结束时，全国各州都深深卷入了投资与促进银行和交通体系的建设中。19世纪30年代的投资繁荣终结于1839年开始的萧条。到1842年，有8个州与佛罗里达领地发生违约。公共财政危机很自然引发了对其原因的调查，结果发现密西西比、佛罗里达和阿肯色几个州的财政问题源自贿赂性腐败。大多数州则责怪制度的缺陷：民主制度在实际运行中产生腐败。

美国的州政府是历史上首批这样的政府：它们由成文宪法指导，在负责国防和外交关系的联邦政府框架内运转，有基本的司法体系，其他约束很少。各州相信共和制政府是好政府，希望促进经济发展，但始终担心为此制造的公司和特权是给少数人牟利，会损害多数人的利益与政府的正直。各州不得不解决腐败与促进经济发展的矛盾，其方案相当简单：让所有需要的人都获得公司执照。

过去的历史给美国的州政府及国民带来一种理念，即政府的某些问题不是由坏人造成的，而是源自糟糕的政府。他们继承了亚里士多德和波利比乌斯的思想，认为政府的宪法给参与者、政客和公民制造了追求特定目标的激励。他们是有着成文宪法的广泛经验的第一批现代人。19世纪早期则是针对政府架构展开持续政治辩论的时代。

美国各州是在公司特许执照发放上有广泛经验的首批政府。政府与公司之间的首要联系是财政因素，这在英国也是如此，亚当·斯密就抱怨过其中涉及的重商主义特权。如果政府打算以出售垄断特权和公司执照获得收入，则每张执照都不可避免地需要报价、谈判和交易。这是用特许执照限制某种产业进入的任何政府体制的共同特征。民主政府也可以创造和出售公司经营特权。纳税人喜欢以特许权费、资本税或股息的方式得到政府服务，可是创立公司经营特权的本质是给某些政治集团提供机会，以扭曲政治进程。共和派指出，这在英国以国债的形式出现，在纽约表现为把银行执照出售给奥尔巴尼摄政团的政治盟友，这是出售公司特权的任何政府的体制性特征。美国各州政府开始认识到，如果继续留在出售公司特许执照的市场上，依然愿意考虑开发商提出的给铁路和银行提供免税待遇的建议书，则某些政客（包括其中的好人）不可避免会犯严重错误。选民可能很容易受到蛊惑，投票支持承诺丰厚回报而不用征税的政府支出项目。各州还发现，放开产业进入会降低与公司特权有关的租金，而不会削减设立公司带来的更广泛的社会效益。

对于腐败与经济发展的矛盾，各州提出的解决方案既简单又精巧。第一，各州通过采纳宪法条款，要求立法机构通过一般公司法（general incorporation laws），消除了设立公司经营特权的压力。这些法律允许通过行政程序不受限制地设立公司。第二，各州采纳宪法条款，要求所有的州借款经过公投：若以增加税收来偿还债券，则必须在发行债券前得到选民批准。第三，许多州禁止州和地方政府对私人公司投资。1841—1852年，有12个州制定了新的宪法，其中11个包含程序性债务限制，8个要求制定一般公司法。在银行业，一般公司法带来了自由银行制度——第一批《自由银行法案》于1837年和1838年分别出现在密歇根与纽约。9个州完全禁止以特别法案设立公司，禁止州议会设立有特权的公司。

上述改革的要点不在于取消州和地方政府对金融和交通领域的投资，政府只要愿意加税，依然可以借款。改革也不是为了限制设立公司，一般公司法使得获取执照的难度大大降低。改革的目标是减少或消除因为政治体制限制产业进入而造成的私人经济租金，意在削弱对经济体系的政治操纵，其方法不是宣布此类操纵违法或违宪，而是减少政治操纵的回报。支持无限制进入、自由竞争和竞争性市场的制度，由美国各州在19世纪三四十年代建立起来。它们是对政治问题而非经济问题的解决方案，但改革的效果是为现代经济奠定了关键的制度基础。这是针对体制性腐败与促进经济发展的矛盾所独有的美国式解决方案。

5．贿赂性腐败与进步时代的改革

几乎所有至少在20年前撰写的涉及进步时代的历史教科书都描述过20世纪早期的美国人如何发现大企业利益集团通过腐蚀政治获取特权，以及愤怒的民众如何行动起来革除这些弊端。

——麦考米克（1981，第247页）

到了进步时代，对体制性腐败、政治腐蚀经济的担忧已经消退。然而贿赂性腐败依旧存在，而且正如麦考米克的文章标题所示，对于“商业腐蚀政治”的担心愈发强烈。南北战争、统一的国民经济的崛起以及制造业的蓬勃发展，都可能导致美国的政府失衡并受到腐蚀，但结果并未导致暴政或专制。到19世纪90年代，美国人对自己政府体制的内在制衡与灵活性变得更有信心。腐败似乎不再是紧迫的威胁，体制不再处于危险当中。当进步派改革人士批评大企业影响政治的罪恶时，他们已不再警告奴役和暴政近在眼前。他们对美国体制的信心反映在当时推动的宪政改革上：在全国层面，通过普选直接产生参议员，并赋予女性投票权；在州和地方层面，倡议、全民公投和撤销（initiatives、referendums and recalls）等程序的普及，以及地方自治（home rule）的兴起。进步时代的宪政改革都强调民众参与对政治程序发挥更大作用，这是一个世纪前不可想象的变革。

进步派改革家和历史学家本杰明·德威特（Benjamin Parke DeWitt）在1915年对进步运动做了如下描述：

在这一初看上去如此纷杂混乱的广泛政治动荡中，通过检视和分析可以发现三个突出趋势。第一个趋势是所有政党中的最优秀人士都坚持，要清除特殊和少数群体及腐败势力对联邦、州和城市政府的影响；第二个趋势是要求对此前适合由少数人控制的政府架构或机制加以深刻的改革和修正，使其更难以被少数人、更易于被多数人控制；第三个趋势则是快速增强的下述信念，即认为当时的政府功能过于受限，必须强化和扩大，以缓解社会经济困难。如今，这三个趋势不同程度地出现在每个政党的政纲和计划上，表现在国家、州和城市推动实施的政治变化和改革之中。由于其普遍性和确定性，可以说正是这些趋势构成了真实的进步运动。（DeWitt，1915，第4—5页）

第一个进步运动趋势——必须清除特殊和少数群体以及腐败势力对政府的影响——可以适用于公元前200年左右的罗马、公元1500年的佛罗伦萨、1720年的伦敦、1787年的费城、1840年的奥尔巴尼或印第安纳波利斯，或当今时代的同样议题。贪腐始终伴随着我们，贿赂性腐败只能通过时刻警惕加以防范。第三种趋势呼吁以政府政策缓解社会和经济困难，在1900—1910年被落实为新的社会福利计划，如工伤抚恤金和女性养老金等，到新政时期得到充分发展。

第二种趋势——改变政府的架构和机制——构成了进步主义改革议程的核心部分。德威特的描述表明了进步运动相比共和派思想有多大的不同。政府的机制架构应该“加以深刻的改革和修正，使其更难以被少数人、更易于被多数人控制”。这样的说法在一个世纪之前等于是主张非制衡的政府，或者说主张腐败体制。进步运动是反腐败的改革运动，然而它倡导的政策在美国创建者眼里可能是体制性腐败。

进步运动给三个不同的宪政领域带来了改革。第一，通过积极监管和执照发放改革，进步运动改变了公司与政府的关系。第二，扩大了对政府的直接参与，在全国层面通过女性选举权和参议员的直接选举，在州和地方层面通过倡议、全民公投和撤销等程序，将直接民主引入政策过程。第三，通过地方自治修正案与地方宪章运动改变了州政府同地方政府的关系。这些改革的若干共同点如下：给予公共组织和私人组织在选择内部组织形式上更大的灵活性；扩大政府与经济之间相互作用的可接受范围，允许政府对企业进行干预和监管，或者取消监管；最后，整个程序受到更多民主监督，把更大的权力赋予广大民众。进步运动相信有制衡的政府，但这是指国家宪法和州宪法的监督制衡，而非代表个人、少数人或多数人利益的社会阶层之间的制衡。

各州的执照政策把进步时代同杰克逊时代连接起来。19世纪40年代广泛推行一般公司法，放开了公司执照的获取，相比过去时代和同期的欧洲经济体，美国的公司数量呈爆炸式增长。不过一般公司法在放开进入时，给公司架构设置了更严格的限制，所有根据一般公司法创建的公司都带有某些共同特征。在完全禁止特设公司的州，各公司在希望改变内部投票规则、股东权利或管理架构时，面临着极大的限制。例如，通常禁止公司持有位于其他州的公司的股份。所有这些情况从19世纪80年代后期的新泽西州开始有了变化。

通过1888—1896年的一系列法案，新泽西州创立了自由合并（liberal general incorporation）制度。这些法案允许公司合并与持有其他公司的股份，在州外开展经营，对内部治理架构的限制也大大放宽。大量公司很快迁往新泽西，令其收入大增，并给全国的公司架构组织带来了新的机遇。随之而来的是大规模的公司合并浪潮。在1895—1904年，美国的最大型制造业企业出现快速整合。所涉资本金超过100万美元的公司合并，有半数以上发生在新泽西（Grandy，1989，第678页、第681—683页）。纽约和特拉华紧随新泽西，放宽了自己的公司法规定，试图吸引企业。

把进步时代归因于企业合并浪潮可能显得有些愚蠢，但在发生时机上存在惊人的巧合。“不过考虑到涉及的长期因素，值得关注的是，新政治秩序主要成分的到位如此迅速。20世纪前15年变化最大，更确切地说是在1904—1908年的极短时间内出现了高度集中的政治变革。监管革命在这些年里达到高潮，到处设立起有权势的新型政府机构”（McCormick，1981，第252页）。当少数前所未有的大公司在并购浪潮中出现时，公众认为腐败重新成为美国政治中的大问题，联邦和州政府对此做出了响应。不过它们在20世纪头10年的做法与19世纪相比有了很大区别。

把更多控制权授予多数人的机制，是为了“清除特殊和少数群体及腐败势力对联邦、州和城市政府的影响”（DeWitt，1915）。进步运动的宪政改革采用了选举和民主的机制。在全国层面，参议员实行直接普选和赋予女性选举权是进步运动取得的关键成就。在州层面，采用倡议、全民公投和撤销等程序让选民对法案和官员有直接控制。地方层面同样采用了这些程序，不过关键变化是广泛推行地方自治的规定以及给地方政府授权的新办法。这些措施使得对地方政府的控制权从州转移到地方，让选民能够直接影响地方政府的政策，以满足当地多数人的要求。

打击贿赂性腐败和制约富豪的滥权让进步运动带有平民主义特质，并复兴了对多数派民主的信仰。令人吃惊的是，有大量进步主义言论把问题集中在糟糕的人身上，而非糟糕的制度上，结合作为象征的禁酒运动来看或许更是如此。进步运动为治疗腐败开出的药方，在建国者看来或许会显得很疯狂。体制性腐败来自政客借助经济体制达成其政治目的。选举的滥权、多数人的暴政以及暴民政治都是严重的威胁，必须在政治体制中设立其他权力中心予以制衡。进步运动改革推崇人民主权，其含义是由选民充当政府政策的最终裁判。政客和政策是否存在贿赂性腐败的判断，可以由民众做出。多数人可以决定少数人是否违反了为公共利益而统治的授权，这的确是由多数人掌权。

上述变化是如何出现的呢？美国和英国对体制性腐败的早期讨论中经常出现的一个原理是，体制性腐败必然带来暴政和奴役。这样的说法在进步运动时期已不复见到。美国在1840—1890年跨越了一个分界线。分界线之前，政府从来不能获得信任。如果出现机会，政客总是会利用政府权力操纵经济体制，以巩固自己对政治体制的控制。政治控制的强化会破坏精巧的政府制衡，并且如波利比乌斯的断言，将带来暴政和奴役。政府的制衡永远不能受到侵犯，权力分配的微小改变可能很快导致失衡，捍卫自由要求时刻保持警惕。而在分界线之后，政府的制衡不再那么脆弱。暴政和奴役的可能性仍在，但概率相当低。通过允许（其实是授权）经济和政治体制有更多的竞争与进入，麦迪逊的“扩大的共和国”带来了稳定的政府制衡，正如各州的法律修订。

依照经典的共和派政治理论，与发放特殊公司执照一样，政府监管的加强应该引起警惕。监管会带来创造租金的机会，创造租金让政客有可能操控经济。我们可以设想，詹姆斯一世或查尔斯二世会支持进步主义政策，而辉格党的共和派人士则不会。但从另一方面看，如果政治和经济竞争限制了租金的创造与挥霍，政府以积极或消极形式开展的监管也会更加安全。竞争和进入产生了它们自身的制衡效应。

只有当美国人对自己政府的信任超过了殖民地时期、独立革命以及早期的各个阶段之后，上述情形才会发生。进步时代的改革通过拓展大众民主政治制度的范围，增加了政治进入，例如参议员的直接选举，女性选举权，倡议、全民公投和撤销机制，以及地方自治等。与此同时，进步时代的政策改革为政客和经济行为人创造了多得多的寻租机会，这显然是相信选民可以监督其代表人掌握的新权力。在三个世纪的英美两国政治和经济思考中普遍担心的体制性腐败的危险，在进步时代的政治辩论中已近乎消失。

6．体制性腐败的终结

针对发展中国家的一种思路是，它们的贫穷是因为政府官员的贿赂性腐败相当严重。只有当合适的人和政策到位时，经济增长才会到来。更加悲观和现实的一种观点则认为，发展中国家存在体制性腐败，受困于政府通过体制操控经济，创造经济租金，服务于掌权的党派和人群的政治需要。这不是坏人造成的问题那么简单，而是社会的宪政架构存在根本缺陷。

美国很自然地带有对体制性腐败的担忧。国家诞生于一场宪政危机，源自行政机构侵犯议会独立性，让全体英国人的基本自由权利受到威胁，从而引发辉格党人的焦虑。现代金融资本主义的新兴制度——国债、中央银行、股票市场以及大量的金融中介——并非腐败的原因。此类制度是体制性腐败的工具，被王室及邪恶的大臣操控。英国的腐败威胁到了基本自由权利，让暴政和奴役来临的警报在1776年四处乱飞。当然，我们今天把18世纪视为个人与经济自由的新时代的黎明，由此产生了现代经济和现代社会。早期的美国人不可能如此自以为是。

美国建国者在1776年抓住了制定宪法的首次机遇，起草了一系列州宪法来实践制衡政府的原则。他们并没有一蹴而就。在1776—1852年，最初的13个州编写了29部宪法，联邦政府编写了两部。国会于1791年实施了汉密尔顿的金融计划，特意参照了英国的金融体制：国债、中央银行，以及州债务。不到一年之后，针对汉密尔顿和联邦党人设立以他为“首相”的体制、充当影响力和利益网络核心的指控，令国家政坛分崩离析。对于是否应该以及如何推动经济发展，联邦政府在几十年里陷入僵局。联邦政府的中央银行实验随着杰克逊于1832年否决合众国银行的特许执照而终结，此时的议题依旧围绕着体制性腐败。克莱宣称，如果杰克逊不受制衡，那么“我们将会死去，如卑贱、平庸和可怜的奴隶那般不光彩地死去，被嘲笑与轻蔑，没有人同情、悲伤和哀悼！”

同时在18世纪90年代，各州开始给银行、教堂和所有类型的公司颁发特许执照。到19世纪20年代，各州忙于修建运河，尝试铺设铁路，借钱并把自有资金投入到各种公司。到19世纪30年代，已有600多家州批准的银行，用于国内改造投资的州债务两倍于独立战争和1812年战争时期积累的国债。各州的积极作为并非没有受到质疑。公司依然被看作腐败的潜在工具，纽约的奥尔巴尼摄政团颁发的银行执照是体制性腐败的典型案例：某个政治派系利用创造经济特权来巩固对政治体制的操控。杰克逊的崛起中提出的中心议题是对腐败的抨击，对政府创造特权的批评。虽然大多数美国政府不是彻底的体制性腐败，但包括纽约在内，到处都存在警示迹象。美国人不太认为政府已经很腐败，却担心如果不采取措施维护和强化支持“有制衡的政府”制度，政府将腐败堕落。

当国内改造繁荣期在1839年崩溃后，各州仔细审查了导致它们发行了2亿美元州债务的各项政策。各州再次把目光转向宪法，并实施了一系列改革，通过一般公司法案确保对公司经营权的自由进入，调整州和地方政府借款的程序，并禁止政府对私人公司投资。除少数特例外，这些宪政改革并未禁止各州促进经济发展的措施，没有限制政府批准设立银行、修建运河与铁路，以及在进步时代建造市政给排水系统和学校教育系统。宪政改革明确把消除体制性腐败的根源作为目标，其方式是削弱政府通过限制进入和授予经济特权创造租金的能力。

进步派人士在20世纪头10年对贿赂性腐败的担忧，同共和党与联邦党在18世纪90年代、辉格党与民主党在19世纪40年代如出一辙。可是贿赂性腐败并非美国在内战之前面临的最大危险。19世纪早期，暴政和奴役在全世界比比皆是。法国经历了从专制君主制到革命、独裁，再返回君主制的过程。西班牙在新大陆的帝国由于两次革命浪潮而垮塌，当然这两次革命浪潮很大程度上由美国独立革命激发。新大陆的革命政府往往直接借鉴美国的宪政模式，包括分权和制衡。然而拉丁美洲革命结出的果实通常是暴政，而非自由。美国人担心，任何偏离有制衡的政府的运动都将如波利比乌斯断言的那样，导致共和政府衰落，暴政和奴役再起。

可是到1890年，不仅美国人的有限政府实验被证明是成功的，而且国家制度经历了血腥内战的考验，自由得到捍卫，奴隶制宣告终结。对暴政和奴役的担忧自然开始消退。现代工业经济与全球最大统一市场给美国政府带来了一系列新问题。在19世纪七八十年代尝试经济监管之后，联邦政府在20世纪上半叶快速扩张。授予联邦政府对食品和药品的控制权，在建国者、联邦党人和共和党人看来都是不合情理的。这样的监管开启的租金创造空间，也超出了詹姆斯一世或查尔斯二世的想象。

不过，进步时代改革家言辞中充斥着对腐败的各种担忧，这种腐败显然是指贿赂性腐败。进步派人士并不害怕政府中的某个派系会以创造经济租金的方式控制政府，他们反对的是经济利益集团利用自己的势力膨胀逼迫政府让步。他们担心美国政府的效率、代表人的品质，以及平等、开放与公正等。他们担忧经济腐蚀政治，而不太关注政治对经济的侵蚀。

西方民主制度在19世纪和20世纪的里程碑式成就是建立起了稳定的有限政府。没有哪个有着体制性腐败政体的社会存在有限政府，这种经济体制总是面临危险，进入受到限制，竞争受到约束，经济政策被政客操控，以巩固他们对政府的控制。裙带资本主义并非贿赂性腐败的表现，而是体制性腐败的症状。发展中国家没有运转良好的市场，因为非熟人市场必需的开放进入和竞争无法实现，为了制造维持政治体制所需的特权，产业进入受到严格限制。在腐败问题上，美国能提供怎样的经验教训呢？其基本的一条在于：如何构建一个并不依靠对经济操控来实现存续的政府。

（余江　译）

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