前言

一、本书的缘起

自中华人民共和国成立，特别是改革开放以来，经过长期努力，我国基本形成了中国特色社会主义法律体系，国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是一个了不起的伟大成就。同时，实践发展永无止境，立法工作也永无止境，完善中国特色社会主义法律体系任务依然艰巨。

当前，我国立法领域面临的一些突出问题是，立法质量需要进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高。还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不够有效，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一。

为系统性解决上述问题，《依法治国决定》开出的药方是“深入推进科学立法、民主立法”，这是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议。该决定还提出，明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。一是健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用；建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度；增加有法治实践经验的专职常委比例；依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。二是加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制；重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草；对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，不能久拖不决。三是明确地方立法权限和范围，禁止地方制发带有立法性质的文件。

《立法法》2015年修正时，特意在总则一章中的第6条增加第2款：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”落实这一要求，需要立法技术的帮助。违反立法基本规程的立法，难免模糊、空泛、缺乏针对性，甚至有可能违反上位法、违反基本法律原则，因而没有可执行性，最终就是一个“花瓶”，甚至是白白浪费宝贵的立法资源的“陋器”。

二、本书的结构

本书以立法现实过程中遇到的问题为导向，体系上力求兼顾全面性、系统性和针对性，突出重点，不面面俱到。如有关行政许可的内容比较多，因为这是中国21世纪以来立法的重点，绝大多数立法活动都避不开；而行政处罚的内容就少得多，因为自1989年以来30余年的司法实践探索以及1996年以来20余年的立法后实践的完善，行政处罚领域中，除其本身的存废问题外，立法技术上已经相当完善了。

本书列举了数百部现行法律、行政法规、司法解释在其不断完善过程中曾经出现的“瑕疵”。其确证的标准，就是后法对前法的修改。虽然这些修改不是尽善尽美的，但绝大多数修改是经得起历史的初步考验的，也是需要立法工作者在今后工作中分析、领会和吸取经验的。

本书大致按照立法的一般流程和规律，对涉及的千余处立法修改内容进行了初步的排列，形成了一个笔者认为比较合理的体系。但这个体系，毕竟不是立法瑕疵的分类目录，仅希望通过这个体系可以快速查找到相关的立法需要借鉴的内容。因此，本书可以作为立法工具书经常查找和翻阅。

三、本书的特点

笔者结合自身多年立法经验，从有利于实践操作入手对立法技术进行研究和梳理，力求提出可供立法工作者借鉴而有助于提升立法质量的思路和建议。具体来说：第一，本书精确再现当代立法技术的实况。由于是全面、现实、均质地呈现，展现出来的不全是成就，也有很多教训。有些在现在看来非常简单粗暴的技术性偏差，都是特定历史时期的烙印。笔者除对当时为我国当代立法事业作出铺路、奠基贡献的前辈、先贤致敬外，确有不恭的自责。但这恰恰是对所有立法界后学最好的提醒和激励：立法自古多恨事，得失跃然纸坊间。第二，本书旨在推进法治理念在立法中的落实。尽可能用法治思维和法治方式指导立法实践。笔者尽其所能，努力将法治原理落实在法律概念的确定及运用、行政主体的确立及职能配置、监督体制的构建等方面和领域。立法就是立规矩，核心是规范的形成，本质是规则意识的成文化。对于立法技术的讨论，不能单纯就技术论技术，立法确实需要工匠精神，但立法绝不是个手艺活，立法必须是特定时代法治思维、法治理念的具体化。故本书的主要内容分为两大部分：一是理念层面的信条，二是技术层面的规范。前半部分主要讨论立法必须秉持的法治理念、法治思维及其在成文法律规范中如何落地成规。后半部分主要从篇章、字词等立法技术细节，讨论可资利用的立法技术资源，以提高立法质量，避免不必要甚至尴尬的立法事故。第三，探究梳理当代中国立法的规律。通过分析执法主体的设立、行政行为的规范、法律责任的设定、立法技术的完善等方面，阐述当代中国立法的理论与实务，特别是通过立法的不断完善所反映出来的规律和趋势。

本书另一大特点，在于颠覆至少是挑战了法律职业者对于立法技术的认知体系：绝大多数内容，都不是在惯常的立法学教程中所能看到的，如立法语气和情感等。

本书曾被命名为《立法的逻辑与表达》。因为本书内容的核心，就是立法的技术逻辑。全书贯彻的一个基本指导思想是，立法是社会逻辑的抽象、语言逻辑的表象、情理逻辑的艺术、数理逻辑的具相。因此，立法一刻也离不开逻辑，立法必须遵循逻辑的指引，用逻辑的标准要求立法语言的表达。就其内容的本质而言，本书可以概括为是一部探讨法律的逻辑与逻辑的法律的专著。其中探讨的核心问题，是如何将立法者意念中的法律转化为执法者、司法者、守法者可以理解的规则，进而现象化为社会秩序的现实。

但最终发现，立法在我国，至少就目前而言，主要是行政法领域的事。当然，这种意义上的行政法取广义，且取形式意义上的广义，即主要由行政机关实施的法律规范的总称。在这个意义上，行政法（至少从数量上）涵盖了我国法律的95%、行政法规的98%以及几乎100%的地方性法规和规章。而从立法角度看，也就是这个意义上行政法领域天天都在立法，无论是法律、法规的草案，还是规章的立改废释，绝大多数碌碌其间者，都是行政机关的公务员，尤其是那些从事法治或者法制工作者。立法技术一词在这个圈子里更普遍，相关方面的研讨，也主要是在这个圈子里展开。

本书大致按照立法的过程，以纵向推进的方式，从总则开始，接着是管理体制、监管主体、监管手段、法律责任、执行、附则等，顺序推进对特定立法环节的研究。

对于一本学术著作，一般最后会列一个参考资料目录，这部分通常将是成百上千个人名的荟萃之所。本书此处则是200多部现行有效的法律及其历次修改决定，600余部行政法规及其历次修改前的版本。本书的内容，就是对这些法律、行政法规的钻研、剖析、梳理、凝练。在此特别想要致敬的，是在这成百上千部法律、行政法规的制定、实施、解释、修订过程中，数以百万计（人次）的参与者在这些法律、行政法规制定、完善过程中，也即中国特色社会主义法律体系形成和完善的过程中，默默付出了青春、生命、泪水、汗水和鲜血的有名但不署名的法治英雄们。

四、本书的读者

本书是为专业立法人员编纂的。立法经验越丰富、参与的立法研讨场合越多，对本书中有关内容的理解可能越深刻。

本书专门讨论法律概念的章节很多，会在一节中甚至几个段落之间，引用几个甚至十几个不同法律文件中的法条做论据。一般读者，包括许多法学专业的毕业生甚至某些专门法律领域的专业学者，阅读本书可能都会觉得不太习惯，这可能是因为对有些法条、法律规范，涉及领域并不熟悉。本书许多文字的苦心孤诣，是需要通读本书才能发现的，不是从目录上可以迅速找到答案的。因为许多立法技术中的细节是相互关联的，要结合条文理解，因此在内容的摆布上，可能出现将涉及多个问题的讨论置于某一条文中，放在了某一章节中，但按照通常的分类方法，可能直接在目录上找不到这一内容。

本书中有相当的部分，讲的是抽象的形式逻辑，如概念的界定规则。为了论证的需要，举了一些立法的实例。这样的实例很不容易找到，将收集的结果汇聚到一起时，作为论据的各法条的内容遂互不相关、专业领域也会跨度极大，但他们的灵魂是相通的：形式逻辑中的共通规则。

如果纠缠在这些具象的规定、条文中，忘记了本书在该章节讨论的重点是这些法条背后抽象的逻辑，就参不透、搞不明白其中想要表达的概念界定需要遵循的逻辑原则。

由于本书作者的水平所限、眼界所限、经验所限，本书中的许多陈述肯定有很多的瑕疵、缺陷甚至错误，因为本书是与立法大师面对面，历数他们经过千百人、千百日精雕细刻的“大师作”的不妥，确实有点儿自不量力。同时，如果读者不能宽宏，拿本书的文字水平、“写作”技术和严谨性、准确性与立法比，那就更显得书中文字粗陋与不堪了。在此，先表示诚挚的歉意。